边疆民族地区社会管理与党建工作互动障碍研究

吴敏

摘要：农村基层党组织承担着贯彻执行党的路线方针政策，直接联系并服务群众的重大责任，是发挥党委领导核心作用的基础性环节。边疆民族地区的四个基层党组织都在加强基层党组织建设，加强党对农村社会的管理。但是，这些基层党组织在农村社会管理中仍存在管理主体“无力”、管理基础“不牢”、管理内容“不专”、管理成效“难显”等四大问题。重视并剖析这些问题有利于进一步推进中国全面深化改革的步伐。

关键词：基层党组织;边疆民族地区;社会管理

中图分类号：D20       文献标识码：A     文章编号：1001-0475（2015）03-0024-02

从历史发展的过程来看，加强对基层社会的管理是国家政权建设必不可少的重要环节。当下而言，中国的改革已然拉开了全面深入改革的序幕。俗话说“边疆稳则国家安”，边疆民族地区的社会管理既关乎到国家的长治久安，又关乎到我国全面深化改革的步伐。[1]（P.12-16）因此，研究边疆民族地区基层党组织在社会管理中存在的问题，更有利于我们厘清头绪，瞄准机制，提高基层党组织的社会管理能力。在近两年暑假“三下乡”社会实践活动中，项目团队所调研的四个经济发展程度不一的边疆民族地区的四个基层党组织都在加强基层党组织建设。

一、民族地区“空心化”与党建工作思路错位

（一）政绩工程“过密化”制约了服务效果

近期，边疆民族地区都掀起兴建村支两委办公环境的热潮。但在实际调研中，我们发现这种耗资工程更多的是一种空壳化的硬件装饰，这些表象的装饰并非内生的经济实力的显示，而是通过整合库区移民文化、卫生、金融惠民工程等政策资金，争取市、县“结对共建”部门帮扶支持，安排财政专项扶持资金等途径，多方筹措党员群众服务中心建设资金近2 000万元。同时，县委将党员群众服务中心建设作为绩效考核和县级督查的重点，实行党建工作“一票否决”。 [2]（P.22-26）各个行政村不管本村实际经济实力如何、实际人口多少、农民是否愿意、党员是否有能力充分利用现代化的硬件设施等因素的制约，都大张旗鼓的兴建耗资至少30万左右的工程。但实际上，锁定债务、定期偿还的各行政村不得不象征性的完成这项兴建任务。绝大多数的新建村支两委办公地点均存在着“稀少的办事人员、尘埃落满的办公桌、空荡荡的设备空壳、杂乱无章的陈旧书籍杂志”等现象。

（二）“人才悖论”成为制约农村经济发展的基础

边疆民族地区一些农村由于经济实力有限，基层党组织建设和党员教育管理工作经费投入不足，村党支部班子人难换、人难选、人难留，建不强班子也难以带好队伍。[3]（P.33-36）有些地方虽然每年都有大学生做村官，但是这些大学生基本上是待不到两年就走了，即使现任村级党组织有一些比较好的工作思路和想法，如借助目前物流公司建筑码头的机会，大力发展本村物流业，同时衔接本村特色产业的外销路径。但由于经费困难，群众不认同，党员不支持。此外，绝大多数乡村在税费改革之后，财政收入来源少，发放兑现干部职工工资成为头等“难事”。

二、民族地区党组织服务内容多元化削弱了管理绩效

（一）党组织职能分工边界模糊

乡镇党委的各种工作于可谓“条条都是高压线，条条都带电”。[4]（P.55-56）同时，责大于权的现实压力使乡镇党组织不得不把维稳、控制而非服务作为工作的重中之重。由于基层党组织的制约关系是“双向”的，即受同级不同部门之间的横向制约关系和纵向不同等级的制约。因此，要突出县委基层党建工作的关键地位，强化县委书记党建工作的第一责任，乡镇党委书记和部门党组书记的直接责任，基层党支部书记的具体责任，同时，实行“城乡互联、结对共建”单位驻村挂职书记的共建责任，构建 “书记抓、抓书记，部长抓、抓部长，统筹抓、抓统筹”的基层党建工作格局。[6]（ P.77-78）

（二）党组织社会管理全而不专

在农村中，村支部把党的领导看成党组织直接掌握所有日常村务管理权，村民代表大会职能未充分发展，群众的真实意愿难以表达，参与的积极性受挫。具体表现两个方面，一方面，村支书事物最多。是“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮;左管生儿育女，右管油盐柴米”。 [7]（P.77-78）部分群众直接表示，“什么事都是党说了算，我们反映意见又有什么用。”由于党组织管的内容过多，以致于一位村支书自身就认为，“一党执政，但不是一党专政。有些党必须管，有些没必要管。要做到党员带头，群众做主;党员支点，群众杠杆。”[8]（P.22-26）大量的行政性工作任务，正如一位村支书坦言，“乡镇是腿，村级是脚，但是现在脚太小了，上面太重了。”另一方面，村支书角色混乱。

三、政府治理能力与治理水平成为社会管理的基础

（一）基层党建缺少引领稳定的架构

目前，维稳是边疆民族地区基层党组织对农村社会进行管理的重点内容。为了保证有效控制农村，防止上访或者各种不稳定因素的影响，除了大范围的推行村支两委一肩挑外，乡镇党组织还紧抓村党组织后备人才的培养。一般是由乡镇党委将其推荐为村民委员会主任助理人选，是党员的视情况任命为副书记或委员，并结合各村实际情况相应任命为共青团、妇代会等群团组织负责人。而这样做的真正目的是“不用担心村民跟政府对着干了”。这种压抑村民利益诉求、维稳至上的思想使得基层党组织不敢、不愿突破常规，创新符合发展潮流、农村需求的管理体制。

（二）管理科学性与艺术性的统一

首先，基层乡村存在“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用”的尴尬困境。如在开展计划生育工作方面，“宁可添一座坟，不可添一个人”的工作理念产生于各项政策执行度与绩效挂钩的评价体系。“但现在是讲民权的法制社会，不能采取那些牵猪赶羊、上屋揭瓦、把人捆起来办学习班的强硬措施，不做这个的的事情，这都是社会的进步。”村干部只能够通过“做工作”的老办法来落实国家的该项政策。因此，在应急和谋远上，他们“可能更多的放在应急上，也是先把这个事情按起葫芦画了瓢，没有办法。”但一些农村基层党组织不能适应变化了的形势，仍然习惯于采取“我说你听，我逼你干”的办法推动工作，仅仅关注村党组织的领导地位，忽视其村委会的性质，搞“家长制”、“一言堂”。

（三）农户需求与乡村精英治理的脱节

此外，随着事务增多，各村支部普遍面临着矛盾多、怀疑多的困境。如一位村支书反映，村庄里的山林资源在村庄分割整合时，该村因地域、山林经济价值等因素采取以地以林的方式处理了原有的山林资源，但是成为独立的行政村后，这使其他自然村村民对本村村干部产生怀疑、不信任思想。还有一些地方的村民信任或者追随“致富精英”超过村干部，当村干部的工作安排与精英的思路一致时还比较顺利，否则就会相当被动。在惠农政策和各项扶持政策增多的情况下，现在村民更看重实际利益，把对自己是否有利作为自己付出与否的衡量标准。[9]（P.112-113）尽管各村条件不同，但群众依然会因为比别村少做某方面的事情而感到失望，甚至引起部分村民的争论。

结语

改革开放以来，我国经济发展迅猛，基层社会的物质生活状况也有明显好转，但是基层社会的管理问题并未随着物质状况的改变而消弭。[10]（P.77-79）基层社会管理的效果，又在一定程度上制约了基层社会的发展。需从加强基层党组织成员主体性地位，构建党员与群众的良性互动机制，明确基层党组织管理职责，创新基层党组织管理方式等四大方面入手。诚然，因中国边疆地区幅员辽阔，各区域之间的差异显著，本文所描绘的边疆地区只是其中一部分，难以囊括所有边疆地区的基层党组织在农村社会管理中存在的所有问题。

参考文献：

[1]陆春萍.西北少数民族地区社会组织发展的特点与治理[J].西北师大学报（社会科学版），2014，（3）.

[2]陈浩天.城镇化布局下的村际治理：论域潜变与构架前瞻[J].湖北社会科学，2014，（3）.

[3]黎见春，王军.建国初期社会的转型与党对意识形态的整合[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2002，（1）.

[4]陈浩天.资源下乡：农户需求治理与政府治道变革的服务转型[J].学术交流，2014，（9）.

[5]张喜红，罗志强.论现代国家治理体系的协同性[J].湖北社会科学，2014，（11）.

[6]陈浩天.回应性治理：农户需求与国家政策整合的基层面向[J].西北师大学报（社会科学版），2014，（6）.

[7]孙柏瑛.开放性、社会建构与基层政府社会治理创新[J].行政科学论坛，2014，（4）.

[8]陈浩天.公共文化服务的治理悖论与价值赓续[J].华南农业大学学报（社会科学版），2014，（3）.

[9]王世龙，谢梅.农村地区文化需求差异性研究——以成都地区为例[J].农村经济，2014，（9）.

[10]陈浩天.民生服务：基层善治与乡村资源整合的政治逻辑[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2014，（3）.

[责任编辑：胡 悦]