从17个中央1号文件看国家农机化政策的变迁

孙雨生

从17个中央1号文件看国家农机化政策的变迁

孙雨生

1982年-1986年、2004年-2015年，中央出台了17个以“三农”为主题的1号文件，对农机化年年都有新提法、新要求。通过学习这些文件，可以梳理国家农机化政策变迁历程，总结农机化发展规律，发现政策落实的“短板”和下一步努力的方向。

一、对农民个人购置农机的态度，经历了从禁止到允许再到给予补贴的过程。1983年2004年是两个重要的节点。1983年之前，农机归农村集体所有，不允许农民个人购买。1983年1号文件打破这一禁区，规定“农民个人或联户购置农副产品加工机具、小型拖拉机和小型机动船，从事生产和运输，对发展农村商品生产，活跃农村经济是有利的，应当允许；大中型拖拉机和汽车，在现阶段原则上也不必禁止私人购置。”此后，农民个人可以自费购买和拥有农业机械，开启了农机主要由国家和集体投资转向主要由农民投资的历史进程，但是国家对购机农民给予补贴是自2004年才开始的。2004年注定是中国农机化发展史上具有里程碑意义的一年。这一年发生了两件大事，一件是中央1号文件规定“提高农业机械化水平，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴”，首开了农机购置补贴政策实施的先河；另一件是《农业机械化促进法》由全国人大常委会公布实施，开创了农机化依法促进的新局面，迎来了农机化发展的黄金时代。2003年以前全国农机化综合水平年均增幅只有0.5个百分点左右。“十一五”期间，全国农机化综合水平年均增幅超过3个百分点，“十二五”仍然保持了年均2个多百分点的快速增长势头。

二、对农机购置补贴，经历了重视程度不断提高、实施力度不断加大的过程。一是在对农机购置补贴政策功能的认识上，由单一的强农惠农转向了利工利农。2008年1号文件明确提出“推进农业机械化是转变农业生产方式的迫切需要，也为振兴农机工业提供了重要机遇。”此前，一直是把农机购置补贴与提高农机化水平联系在一起的。此后，农机购置补贴政策就被赋予了“一手托两家”的责任和使命。2009年1号文件提出“大规模增加农机具购置补贴……带动农机普及应用和农机工业发展。”实践证明，农机购置补贴政策在拉动农机化发展、惠及亿万农民的同时，有力带动了农机工业持续快速发展。2012年规模以上农机工业产值达3382亿元，我国一跃成为世界农机制造第一大国。二是在补贴范围上，实施地区由部分转向全覆盖，机具种类不断增多。2004年农机购置补贴仅在16个省66个县实施。2007年1号文件提出“扩大农机具购置补贴规模、补贴机型和范围。”2008年实现了全覆盖。2009年1号文件进一步提出“大规模增加农机具购置补贴，将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录，补贴范围覆盖全国所有农牧业县（场）。”2010年1号文件提出“进一步增加农机具购置补贴，扩大补贴种类，把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。”2011年1号文件提出“大力发展节水灌溉……扩大节水、抗旱设备补贴范围。”2012年1号文件提出“扩大农机具购置补贴规模和范围”“大力推广高效节水灌溉新技术、新设备，扩大设备购置补贴范围”。三是在补贴资金规模上，逐年大幅增加。2004年以后中央1号文件涉及农机购置补贴时一般是用“扩大”“增加”“大规模增加”“进一步增加”等词。2004年中央财政农机购置补贴资金仅为7000万元，2005年增至 3亿元，2006年6亿元，2007年20亿元，2008年40亿元，比2007年翻一番。2009年中央1号文件提出“大规模增加农机具购置补贴”，这一年中央农机购置补贴资金达到130亿元，比2008年增加90亿元。2010年、2011年分别达到155亿元、175亿元，2012年首次突破200亿元，达到215亿元。2013年、2014年中央农机购置补贴资金继续增加，分别达到217.5亿元、237.5亿元。

三、对重点发展的农机种类，经历了从小型机械到大型机械再到统筹发展大中小各型机械的过程。1982年1号文件提出“有选择地推广适用的农业机械”。1983年1号文件提出“农民个人或联户购置农副产品加工机具、小型拖拉机和小型机动船，从事生产和运输，对发展农村商品生产，活跃农村经济是有利的，应当允许；大中型拖拉机和汽车，在现阶段原则上也不必禁止私人购置。”“当前应着重发展小型、多用、质优、价廉的农业机械”。对大中型和小型机械的态度有细微差别，对小型机械“应当允许”“着重发展”，而对大中型“也不必禁止”。到了2004年，发展重点和导向发生了变化。2004年1号文件提出“提高农业机械化水平，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。”重点转向大型农机具。此后一直到2007年，发展的重点仍然是大中型机械。到了2008年，发生了一些变化。2008年1号文件提出“稳步发展经济作物和养殖业机械化。加强先进适用、生产急需农业机械的研发，重点在粮食主产区、南方丘陵区和血吸虫疫区加快推广应用。”经济作物和养殖业机械、南方丘陵区这两个点指向的主要都是小型机械，意味着在重点发展适用于平原地区、粮食生产的大中型机械同时，也开始注重适用于丘陵山区、经济作物和养殖业的小型机械了。此后，2009 年1号文件“加快研发适合丘陵山区使用的轻便农业机械和适合大面积作业的大型农业机械”，2010年1号文件“把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围”，2011年1号文件“大力发展节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术”，2012年1号文件“大力推广高效节水灌溉新技术、新设备，扩大设备购置补贴范围和贷款贴息规模，完善节水灌溉设备税收优惠政策”“加强设施农业装备与技术示范基地建设”“大力发展设施农业、畜牧水产养殖等机械装备”，都体现了统筹协调发展大中小各型机械的思路。一方面国家财力有了较大提高，可以兼顾支持大中小型机械发展，另一方面，统筹发展各型机械也是农机化发展到一定阶段，平原地区和粮食生产机械化基本解决之后，进一步全面协调发展的客观需要。

四、对农机化发展扶持政策，经历了从无到有、从少到多、从弱到强的过程。1982年到1986年5 个1号文件都没有提及农机化发展扶持政策。2004 年1号文件提出了农机购置补贴和农机报废更新补贴两项扶持政策，实现了扶持政策从无到有的突破。农机购置补贴政策自2004年开始一直实施至今，扶持力度不断加强。农机报废更新补贴政策自2004年提出，到2012年才得以落地，开始在11个省市启动试点，2013年试点范围进一步扩大。在2004年农机购置补贴政策基础上，2008年1号文件提出多项扶持政策，“完善农业机械化税费优惠政策，对农机作业服务实行减免税，对从事田间作业的拖拉机免征养路费，继续落实农机跨区作业免费通行政策。继续实施保护性耕作项目。扶持发展农机大户、农机合作社和农机专业服务公司。”2009年1号文件提出“依法开展权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地使用权等抵押贷款”“开展鼓励农民增施有机肥、种植绿肥、秸秆还田奖补试点。大力开展保护性耕作，加快实施旱作农业示范工程”“加快推进农业机械化。启动农业机械化推进工程，重点加强示范基地、机耕道建设，提高农机推广服务和安全监理能力”“实行重点环节农机作业补贴试点。对农机大户、种粮大户和农机服务组织购置大中型农机具，给予信贷支持。完善农用燃油供应保障机制，建立高能耗农业机械更新报废经济补偿制度”。这一年，保护性耕作政策落地，农业部、国家发改委联合印发《保护性耕作工程建设规划（2009-2015）》，启动建设600个保护性耕作工程区。2010年1号文件提出“支持农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路和农田林网建设”“支持秸秆还田、水稻育插秧等农机作业。”2012年1号文件提出“完善节水灌溉设备税收优惠政策”“加大信贷支持力度，鼓励种养大户、农机大户、农机合作社购置大中型农机具。落实支持农机化发展的税费优惠政策，推动农机服务市场化和产业化”“扶持产地农产品收集、加工、包装、贮存等配套设施建设，重点对农民专业合作社建设初加工和贮藏设施予以补助”。2013年1号文件提出“推进农机以旧换新试点”“开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点”。在全国经济进入新常态，财政收入增速下降的情况下，2015年1号文件提出“继续实施农机具购置补贴等政策”，并要求“完善农机具购置补贴政策，向主产区和新型农业经营主体倾斜，扩大节水灌溉设备购置补贴范围”，同时提出“实施农业生产重大技术措施推广补助政策”，这样就为实施农机深松整地等作业补助政策留下了操作空间，并首次提出“开展大型农机具融资租赁试点”，为农民购置采棉机等大型农机具提供了可行途径。

五、日益重视农机化机具技术研发。1983年中央1号文件提出“应重新研究和拟定在我国不同地区实行机械化的方案”，首次提出要加强农机化发展区域规划和思路创新。2007年1号文件提出“加快农机行业技术创新和结构调整”。此后多个1号文件对农机化机具技术创新给予了着重强调。2008 年1号文件提出“加强先进适用、生产急需农业机械的研发”。2009年1号文件提出“加快研发适合丘陵山区使用的轻便农业机械和适合大面积作业的大型农业机械。支持农机工业技术改造，提高农机产品适用性和耐用性”。2012年1号文件提出“着力解决水稻机插和玉米、油菜、甘蔗、棉花机收等突出难题”“加强农机关键零部件和重点产品研发，支持农机工业技术改造”。2013年1号文件提出“加快粮棉油糖等农机装备、高效安全肥料农药兽药研发”。2014年1号文件提出“加快发展农业机械化。培育推广一批高产、优质、抗逆、适应机械化生产的突破性新品种。加快推进大田作物生产全程机械化，主攻机插秧、机采棉、甘蔗机收等薄弱环节，实现作物品种、栽培技术和机械装备的集成配套”“分区域规模化推进高效节水灌溉行动。大力推进机械化深松整地和秸秆还田等综合利用，加快实施土壤有机质提升补贴项目”。2015年中央1号文件提出“加快农业科技创新，在农机装备等领域取得重大突破。”“支持农机企业技术创新。”把农机科技创新摆上了更加重要位置。

六、多次强调农机安全监理工作。2007年、2008年、2009年、2012年4个1号文件对加强农机安全监理工作进行强调。2007年和2008年1号文件提出“加强农机安全监理工作”，2009年1号文件提出“提高农机推广服务和安全监理能力”，2012年1号文件提出“切实加强农机售后服务和农机安全监理工作。”中央1号文件多次强调农机安全监理工作，体现了对农机安全监理工作的高度重视。在这一大背景下，2009年，国务院公布施行《农业机械安全监督管理条例》。贯彻落实文件和条例要求，任重道远，任何时候都不可放松。

回望过去，17个1号文件一以贯之地坚持了实事求是的思想路线，充分尊重农机化发展的客观规律；一以贯之地坚持了党的群众路线，注重调动农民和农机手的积极性，充分尊重他们的意愿和创造；一以贯之地坚持了国家鼓励扶持农机化发展的政策导向，对农机化发展发挥了导航引路、“四两拨千斤”的重要作用。

同时，1号文件提出的许多好政策还没有落到实处，主要有：秸秆还田、水稻育插秧等重点环节农机作业补贴，大中型农机具抵押贷款，农民合作社的初加工、贮藏设施建设补助，农机保险保费补贴，机耕道建设补助，节水灌溉设备税收优惠。加快推动中央政策落地生根，是各级党委、政府和相关部门义不容辞的责任，必将铸造农机化发展新的辉煌。