农村养老服务供给中的政府责任再探——以山东省为例

张世青 王文娟 陈岱云

(济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250022;山东凯文科技职业学院，山东 济南2 50200)

农村养老服务供给中的政府责任再探
——以山东省为例

张世青 王文娟 陈岱云

(济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250022;山东凯文科技职业学院，山东 济南2 50200)

山东省农村老龄化有如下特点:以中龄老年人为主;老年人口抚养比高于城镇;一人户老人家庭比例较高;老年人的生活来源较为单一;不少老年人的健康及自理状况堪忧。农村养老服务面临如下困境:政府缺乏对农村养老问题的足够重视;养老服务体系处于一种残缺型福利状态;养老机构无法满足老年人多元化的需求;较低的社会保障水平难以确保老年人的医养需要。政府在农村养老服务供给中应承担如下责任:树立社会契约型的养老责任;确立政府间的财权事权责任;培育农村养老服务市场发展的责任;完善农村社会保障制度的责任;统筹以省级为方向的城乡一体化的社会政策责任。

老龄化;农村养老服务;政府责任

一、问题的提出

我们认为，无论是老年人的社会保障制度，抑或国家正在创建的社会养老服务体系，它们均是服务于老年人的养老需求。前者是通过养老保险制度、医疗保险制度、低保制度等向老年人提供资金、医疗方面的保障;后者是借助家庭、养老机构、社区等为老年人提供养老服务。鉴于此，本文把养老服务的外延界定为社会保障制度和社会养老服务体系。针对养老服务发展中各方责任问题，有学者借鉴西方的福利主义多元理论，提出“政府应需担负主体责任……履行社会福利服务提供者和监管者的角色。在此基础上，大力推动社会福利社会化，加强公民责任，鼓励民间力量和社会资本进入公共服务领域，共同参与，满足社会多种需求。”①于戈、刘晓梅:《论我国养老服务业的发展》，《甘肃社会科学》2011年第5期。检索文献可知，这也是当前学界的主流观点。如有学者主张依照福利多元主义理论推动居家养老服务建设。②董春晓:《福利多元视角下的中国居家养老服务》，《中共中央党校学报》2011年第4期。更有人主张，要降低家庭在养老方面的经济社会负担，政府担负有限的养老责任，而“市场将主要承担养老服务的成本和风险”。③孙中锋等:《城镇化进程中农村养老供给现状及困境分析》，《老龄科学研究》2014年第3期。这种观点也受到了官方推崇并在政策层面加以推行。

应当指出，运用福利多元主义理论指导中国养老服务的实践，存在着如下问题:一是忽略了该理论产生的社会背景。西方福利国家出现财政危机后，为强化个人、家庭及社会的责任而提出了福利多元主义。这一问题在中国并不存在，尤其在广大农村地区，包括养老服务在内的社会福利资源还非常欠缺，政府的福利责任反而更应提升。二是如果一直强调福利多元主义，在政府权责仍不对等的今天，有可能出现政府搭社会、家庭“便车”的现象，甚或出现虽然养老责任主体很多，但谁又都不承担养老责任的情形，最终造成老无可依的困境。更重要的是，子女虽有赡养父母的义务，但国家更有义务保障公民老有所养的权利。基于此，我们以山东省为例，探讨在农村养老服务供给过程中，政府应当承担哪些具体责任。

二、山东省农村人口老龄化现状

(一)农村老龄化程度严重，以中龄老年人为主

六普数据显示，山东省常住人口9579．27万，①该数据以及本文中的出现的山东省人口数据均源于山东省六普数据。位居全国第二。60岁及以上的老年人口为1413．05万，占全省总人口的14．75%，高出全国1．5个百分点。其中农村老年人口达824．02万，农村老龄化水平为8．60%，并占全省老年人口的58．31%，显然农村老龄化程度尤为严重。以各年龄组占老年人口的比例来考察农村老年人口年龄结构状况，得知低龄组(65—69岁)、中龄组(70—79岁)和高龄组(80岁及以上)分别为: 32．60%、47．14%、20．26%。可见，农村中龄组老人所占比例最高，再加上高龄组老年人，这部分群体的养老问题将更为突出。

(二)农村老年人口抚养比高于城镇

老年人口抚养比是从经济学的角度反映人口老化社会后果的指标之一，意指被抚养老年人口(60岁以上人口)与劳动年龄人口(15—60岁人口)之比。通过计算可知，目前山东省老年人口抚养比为21．22%，其中农村老年人口抚养比为25．82%，城镇为15．39%。农村老年人口抚养比高于城镇10．43个百分点，高于省平均水平4．60个百分点。数据也显示，山东省17个地市的农村老年抚养比均高于所属市的老年抚养比，如威海市农村老年抚养比高于全市14．28个百分点，济宁市农村老年人抚养比高于全市2．26个百分点。

(三)农村一人户老人家庭比例较高

一人户老人家庭是指一户只有一个老人的家庭结构。统计表明，目前山东省有一个60岁及以上老年人的户数共有513．35万户，其中单身老人户有179．18万户，占老年人口的比例为12．68%。全省农村一人户老人家庭总户为1116237户，约占全省单身老人户的62．30%。可见，农村独身老年人的比例也远高于城镇。随着城市化的推进，农村人口又将大量流向城市，一人户、两人户的老人家庭也将持续增多。

(四)农村老年人的生活来源较为单一

六普长表数据统计了山东省826691名60岁以上的农村老年人口。结果显示，农村老年人的生活来源主要有劳动收入和家庭成员供养，分别为391380人和373484人。就劳动收入看，60—69岁老年人从事劳动生产的人数达319118人，70—79岁达66856人。从家庭成员供养看，70—79岁老年人靠家庭供养者为169008人，占该年龄段老年人的64．84%;80—89岁者为86866人，占该年龄段老年人的84．92%。通过离退休养老金、低保金等社会保障制度获得生活来源的人数较少，分别有:27816人和19949人;靠财产性收入的老年人仅有802人。显然，那些没有稳定的生活来源的老年人，将难以实现“老有所养、老有所乐”的生活愿景。

(五)不少老年人的健康及自理状况堪忧

六普长表数据显示，健康和基本健康的农村老年人占83．04%;不健康但生活自理和生活不能自理者占据了16．96%。从眼前看，后者更需要专业的生活照料和医疗服务。需要强调的是，60岁及以上的农村老年人口中，生活不能自理者当中，有20225人是靠家庭其他成员供养、1685人靠低保金、667人靠离退休养老金，还有291人靠劳动收入。这一数据说明，农村中几乎最为弱势这部分的老年群体并未获得普惠型社会福利制度的保障。

三、农村养老服务供给过程中面临的多重困境

世界卫生组织于1987年提出了健康老龄化理论。“健康老龄化是指老年人在晚年保持躯体、心理和社会功能的健康状态，将疾病和生活不能自理的时间推迟到生命的最后阶段。”②佟新:《人口社会学》，北京大学出版社2006年版，第165页。据此理念，老年人若要拥有健康老龄化，国家、社会、家庭必须提供相应的养老服务。然而在养老资源极为薄弱的农村地区，实现健康老龄化的目标还有很长一段距离。

(一)政府缺乏对农村养老问题的足够重视，致使农村养老事业发展迟缓

如上所述，山东省农村老年人口基数更为庞大，老龄化程度也更为严重，加之农村经济社会发展水平一直低于城市，因此，农村老年人的养老问题更应成为社会政策议程。吊诡的是，农村的养老事业并没有引起政府的足够重视。例如在养老服务政策的制定方面，自2011年12月国务院出台《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》后，2012年6月，山东省就出台了《山东省社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》，又于2012年12月出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，此后山东省17个地市相继出台了本市的养老服务体系建设规划和意见。通览山东省制定的《规划》和《意见》会发现，对居家养老、社区养老、机构养老的界定以及政策发展措施均是以城市为蓝本，对农村如何发展社会养老服务体系则着墨甚少。这也表明，对农村老年人的老龄化状况、养老状况以及养老服务体系如何建设缺乏细致研究。直到2013年8月15日，山东省才出台了《关于加快推进农村幸福院建设的意见》。

这种“重(先)城市养老、轻(后)农村养老”的反常现象造成的后果则是:本来养老资源已很薄弱的农村，在国家大力发展社会养老服务体系的当下，农村养老问题又可能再被边缘化，造成农村养老事业发展的严重迟滞。对济南市乡镇政府的调查结果显示，当前往往只有1—2名民政干部负责全乡镇的民政和社会保障工作，服务对象则有好几万农村居民。显然，人力、物力匮乏的基层政府根本无力为老年人提供高质量的养老服务。

(二)农村养老服务体系仍处于一种残缺型福利状态

20世纪60年代，美国学者威伦斯基和莱博克斯根据国家在福利供给中的职能，将社会福利制度分为“补缺型”与“制度型”两种体制。①Wilensky，H．I．，＆Lebeaux，C．N．，1965．Industrial society and social welfare．New York:Free Press．其中，补缺型福利体制是以家庭和市场为主、国家为辅来满足个人的福利需要，只有当家庭和市场无力提供福利资源后，国家才施以有组织的供给;制度型福利体制是在市场之外，国家按照需要的原则，向全体人民提供普惠性的服务。依据这种福利制度体制来检视山东省农村社会养老服务体系(居家养老、社区养老、机构养老)的发展现状，可以发现这三种养老方式仍处于一种残缺型状态。

一是社区居家养老服务刚刚起步。一方面，深受儒家文化浸润的山东，家庭养老观念非常浓厚，农村老年人的养老问题也主要由家庭成员负责;另一方面，由于政府优先发展了城市社区居家养老服务，导致农村居家养老服务被忽视。当前城市社区的居家养老服务主要是由政府采取购买服务的方式进行，费用一般列入政府财政预算，而对如何开展农村居家养老服务还很少涉及，更没有专门的财政预算。济南市老龄办2014年的调研结果显示，87%以上的农村老年人的日常生活照料主要由其家庭成员承担，96%以上的老年人生病住院时医疗照料由家庭成员承担，其中由子女照护的占59%。②鞠正江:《关于进一步完善我市农村养老服务体系的建议》，济南市政协推进城乡养老保障服务体系建设专题议政会发言材料，2014年9月19日。显然，农村由家庭养老走向居民间的互助养老还很遥远。

二是农村幸福院数量少、入住老年人少。据统计，截至2014年8月，山东省建成和在建农村幸福院3333个，其中，投入使用的1917个;在建的1416个;幸福院建设投资总额280493万元，平均每个幸福院投资84万元;全省幸福院拥有床位109353张，平均每个幸福院有床位33张;幸福院服务老年人349637人，平均每个幸福院服务老年人105名。由此可见，无论是农村幸福院总量，还是入住的老年人口数量，远远无法与全省800多万农村老年人口形成合理比例。据调查，目前济南市共有177个行政村兴建了幸福院，仅占行政村总数的3．89%，而且这些幸福院主要分布在集体经济较为发达的村庄。因此，农村幸福院远未实现普惠型的制度目标。

三是以敬老院、老年公寓为形式的养老机构惠及的老年人甚少。根据《农村五保工作条例》的规定，敬老院主要向“三无”老人、残疾人和未满16周岁的村民开放。然而乡镇敬老院五保老人的入住率并不高。以济南市为例，目前济南市共有78家乡镇敬老院，集中供养的五保老人仅有4361人，占五保老人的55．62%，床位利用率仅为38．09%。③鞠正江:《关于进一步完善我市农村养老服务体系的建议》，济南市政协推进城乡养老保障服务体系建设专题议政会发言材料，2014年9月19日。另外，一些地方政府困于财政压力，将五保老人转为低保对象，从而减轻财政负担。例如济南市2014年集中供养的五保标准为5300元，而低保标准为3000元，两者存在着2300元的差额。此也消解了地方政府集中供养五保老人的积极性。

四是较高的建设成本致使农村养老公寓发展迟缓。当前各级政府通过创设优惠的土地政策、资金补贴政策等积极动员民间资本投资兴建农村养老机构，但是民间资本的投入热情并不积极。这与养老资源的投入和养老收入回报紧密相关。据山东东营调查队的研究，建成一个拥有100张床位的农村养老机构，需要投资800万元，山东省财政一次性补贴每张床位为4500—6500元，100张床位至多补贴65万元，此与800万元的总投资有非常大的差距。显然，从收回成本到实现盈利需要一个漫长的过程。如果没有来自政府及社会的持续资助，农村老年公寓将在曲折中缓慢前行甚至无力运营。

(三)农村养老服务机构无法满足老年人多元化的需求

山东省农村的养老机构，主要包括敬老院、老年公寓和幸福院三种形式。其中，敬老院主要集中供养五保老人，部分面向伤残群体和“三无”人员。据我们的调查，敬老院主要负责老年人的吃住问题，很少甚至没有医疗卫生、精神慰藉、休闲娱乐等方面的服务供给。例如，在鲁西南某敬老院，五保老人每天的伙食标准为1．2元，平常只有一名做饭的工作人员，没有医护人员，没有志愿者，老人的主要活动就是晒太阳、逛大街。

关于农村老年公寓，主要有两种形式。一是由村集体兴办的、具有公益性质的老年公寓。它的服务对象一般是本村60岁以上的老年人，多是免费入住。受制于人力、财力，入住老年公寓的老年人也是自娱自乐。二是针对具有一定经济收入水平的老年人开设的民办养老机构，它们的服务水平一般比较专业，养老设施健全，但收费标准较高，此也限制了绝大部分农村老年人的入住。

关于农村幸福院，尽管山东省农村幸福院的资金来源有村集体经济、福利彩票、地方财政、社会捐赠和个人缴费等多种形式，但是并没有形成一个制度化的资金来源渠道。另外，大多数幸福院的工作人员主要由本村村民组成，他们主要提供做饭和简单的护理照看工作，根本无能力提供心理疏导、文化娱乐、保健养生等方面的服务。需要说明的是，除了养护型的农村幸福院由专职人员管理服务外，很多农村社区老年人日间照料中心或老年人活动中心又面临着无人管理的现象，长此以往，日间照料中心或将出现“空壳化”的风险。

(四)较低的社会保障水平难以确保老年人的医养需求

一是养老保险水平极低，难以保障农村老年人的可持续生计。2009年山东省全面试点了新型农村养老保险制度，2013年出台了《关于建立居民基本养老保险制度的实施意见》，该《意见》推进了新农保和城镇居民社会养老保险两项制度的整合。尽管城乡实行了统一的居民养老保险制度，但是养老保险水平依然处于低位运行状态。2009年至2014年，山东省农村居民的养老金水平每人每月分别为:55元、55元、60元、65元和70元。如果老年人没有其他的收入来源，如此之低的养老金水平能否满足他们的吃饭问题还成疑问。

二是医疗保险统筹层次低、医疗救助的对象少。先看医疗保险制度。2014年，山东省实行了城乡居民基本医疗保险制度，2015年要基本实现医疗保险市级统筹的目标。公允而言，城乡居民医疗保险制度是迈向公正社会政策的重要一步。但是市级的医疗统筹层次，一是不利于城市间医保的自由流动以及医疗保险水平的统一;另外对进入异地城市养老的老年人来说，会对他们的门诊、住院报销带来诸多不便。再看医疗救助制度。《山东省城乡医疗救助办法》的规定，农村医疗救助的对象有五保供养对象、低保对象以及政府认定的因病造成严重贫困者，而那些身患慢性疾病或失能的老年人则无法享受到医疗救助。民政部数据显示，2013年10月，山东省农村医疗救助人次为124638，直接医疗救助支出为21801．1万元，资助参加新农合的资金为4310．1万元。①http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/tjsj/。由此看到，农村医疗救助不仅救助的人次较少，且救助水平偏低。

三是农村低保水平基数低且增长缓慢。自2007年山东省全面实施农村低保制度至今，低保水平虽然每年都在递增，但低保金仍然很少。山东省民政厅公布的数据显示，2008年至2013年，山东省农村低保平均标准(元/年)分别为:1058、1195、1431、1693、2214和2510。②http://www．sdmz．gov．cn/shjzc/channels/ch00058/。2008年每月的低保金还不到百元，2010年才超过100元，2013年刚超过200元。毋庸置疑，在物价消费指数持续走高的当下，此等低保水平根本无法保障老年人过上有质量的生活。

四是农村五保标准偏低。五保户作为传统的社会救济对象，对其的救助方式分为集中供养和分散供养，救助内容为:吃、穿、住、医、葬(孤儿保教)。数据显示，山东省2012年集中供养和分散供养的标准(元/年)为:3951、2644，2013年的标准(元/年)为:4900、3306。③http://www．sdmz．gov．cn/shjzc/channels/ch00058/。2013年集中供养的标准每月刚超过400元。显然，这些救济资金无法保障五保老人能享有适当的生活水准。

四、农村养老服务供给中的政府责任

鉴于农村养老服务在供给过程中存在着上述严重问题，我们认为，农村养老的解决，除了地方政府“要振兴适合当地发展需求的地域产业”①刘灿:《当代中国农村养老与地域差异》，《山东社会科学》2010年第3期。以获得充分的养老资源外，不同层级的政府还必须承担与之相应的养老责任。在政府首先尽责的基础上，再动员家庭、民间资本、社会力量的积极介入。

(一)政府要树立社会契约型的养老责任

一如所知，我国传统社会的养老主体是以血缘关系的子女或宗亲为主，政府很少承担老百姓的养老问题。即使在计划时期，我国政府也仅仅承担农村五保老人的养老问题，农村其他群体的养老则游离于养老保障制度之外。改革开放后，我国一再强调公民年老时有从国家那里获得照顾的义务;并通过《老年人权益保障法》、《城乡居民养老保险制度》等法律法规细化了国家的具体养老责任，国家再通过民政部门、社保部门、卫生部门等政府机构担负起老年人的养老需求。这实质上是国家与公民订立的一种养老契约。因之，各级政府必须树立契约型养老责任的执政理念，唯有如此，国家才能承担主要的养老责任，才能加大对城乡养老资源的投入力度。

实言之，践行契约型的养老责任也是政府获得合法性的重要基础之一。当下，政府一再呼吁并积极动员家庭、社区、社会组织、企业等多方力量，协同解决养老难题的理念和行为无可厚非，但是政府的养老责任绝不能推脱，尤其是农村的社会养老服务体系正在起步，且农村社会保障制度并不完善的背景下，政府的责任反而更应强化。换言之，农村养老服务的发展既需要社会资本的介入，更亟需政府的政策支持、人力支持和资金支持。

(二)确立政府间的财权事权责任，并强化中央政府的财权责任

众所周知，地方政府不仅要承担老年人的养老工作，还要负责当地的低保、养老保险、医疗保险、社会救助等事务。囿于地方政府有限的财权，在社会保障事务领域就存在着虽有政策规定但难以落实的困境。另外，通常而言，只有地方政府完成了国家或省政府的制度规定，才有资格获得相应的资助资金。山东省规定，对符合建设标准的农村幸福院，中央和省级福彩公益金资助6万元。市、县两级财政部门是将农村幸福院建设和运营补助资金列入预算，而福彩公益资金在性质上属于社会集资性质，并非来自政府财政。可以预见，中央政府对农村幸福院发展的调控力度方面将存在很大局限。

为扭转财权事权的不对等状态，就需要确立各级政府间的财权事权责任，并强化中央政府对全国各地养老服务的资金扶持力度。中央政府在2013年至2015年期间，安排中央专项彩票公益金30亿元支持农村幸福院建设，这笔资金主要用于补助各地农村幸福院设施的修缮工作和购置设备用品。每个申报的农村幸福院项目可得到3万元资助。②http://news．xinhuanet．com/fortune/2013-11/12/c_118113393．htm。中央财政三年大约补助全国10万个农村幸福院建设。截至2013年末，全国共有265万个自然村53．72万个行政村。显然中央的专项资金并不带有普惠性质，而带有为完成社会养老服务体系的发展目标而做的短期计划的色彩。

根据对山东省济南、德州、潍坊等地的调查测算，一个符合政府标准的农村幸福院的日常运营资金水平每年在5万元左右。理论上而言，中央及省政府补助的6万元资金能够维持幸福院的日常运转，但是补助金用完之后，幸福院的资金来源靠什么?经济条件好的村庄可依靠村集体的投入，但对于发展落后的村庄，靠集体投入、个人缴费显然不具备相应的财力。因此，农村幸福院的生存和发展，还必须依靠省级政府及中央政府的持续投入，尤其要加强对经济落后地区的资金和政策的扶持力度。

(三)培育农村养老服务市场发展的责任

古典经济学理论认为，市场是资源高效配置的最佳手段，但是市场交易行为并不会凭空出现，它需要卖方和买方同时存在，且市场主体在公平竞争的情况下才能发生。易言之，只有潜在的或真实的养老服务市场出现之后，趋利性的民间资本才有进入这个行业的可能。因此，培育农村养老服务市场就非常必要。

首先，政府要确保农村老年人有选择民办养老机构的经济能力。与去商品化程度较高的公办养老机构相比，民办养老机构多是盈利性的市场组织，它的收费标准和服务水平一般也比较高。然而，由于农村老年人生活来源主要靠劳动收入和子女供养，他们很难有财力进入民办养老机构。为改变此种情况，政府可采取直接资助老年人或提高农村养老保险水平、低保水平的方式，使老年人具有支付民办机构养老费用的能力。

其次，创新农村养老机构的经营与管理方式，逐步引入市场机制。当下山东省公办养老机构在经营与管理上行政化色彩浓厚，致使养老机构管理效率低下和服务水平不高。因此，引入市场机制，放开搞活养老机构就很有必要。例如，政府可承担养老机构的基础设施建设，然后签订合约委托民间资本经营管理;政府还可向民办养老机构购买居家养老服务、日间照料服务等;三是选择敬老院作为试点工作，让渡一部分所有权归民间资本所有，经营权完全交由民间资本负责，以扩大养老服务对象。

再次，政府要创建公平竞争的养老市场环境。当前一些地方政府投资兴建了许多高档的养老机构，它主要面向能够自理的老年人、退休的公职人员和私营业主等。这种行为既偏离了公办养老机构优先保障弱势老年人的福利原则，也无助于公平竞争的养老市场的营造。一如所知，民间资本投资养老市场，需要大量的人力、物力和财力。如果政府对养老资源的分配仍然偏重公办养老机构，那么民间资本进入养老市场的阻力亦会更大。实言之，发展农村养老服务市场不仅需要有公平竞争的市场环境，在现阶段还应当建立面向民间资本的特殊扶持机制，例如在土地、税收、信贷等方面的持续优惠政策。

(四)完善农村社会保障制度的责任

如上所述，不完善的农村社会保障制度严重地影响着老年人的生活质量和养老选择，因此政府亟需对此加以革新。一是提高农村基础养老金水平。山东省农村基础养老金每年基本是以5元递增，2014年才达到70元。经济发展水平较高的东部地区的基础养老金水平一般高于全省平均水平，如青岛110元、东营120元、烟台芝罘区110元等。尽管东部地区的农村基础养老金较高，但是如果老年人没有其他收入来源，也很难实现自我养老。因此，大幅度提高农村的基础养老金水平是发展所趋。

二是提升农村低保水平和五保救助标准。低保和五保的救助对象一般是社会中的绝对贫困群体，为使其免于贫困陷阱，提高其救助水平就非常必要。研究表明，农村的低保水平和五保标准并没有体现出与当地经济社会发展水平相一致的制度规定性，还是一种典型的生存型社会政策。根据社会政策的发展规律，随着经济社会的进步，生存型的社会政策应当转向发展型社会政策。

三是扩大社会救助的范围。低保对象的确定通常依据地方的贫困线，这就容易导致处于贫困线边缘的群体被排斥在外。医疗救助对象的确定一般又以是否为低保对象为依据展开救助，这也致其他的老年贫困者被排斥在医疗救助之外。因之，社会救助的对象扩展至位于贫困线边缘的老年人以及失能老年人等群体。

四是扩展农村敬老院的功能，由特惠转向普惠。长期以来，敬老院的供养对象以五保老人为主，并很少向其他弱势老年人开放。另一方面，不少敬老院又存在着入住率不高、床位等资源闲置的问题。基于此，敬老院可扩展集中供养的人群，适当惠及失能老年人、生活不能自理的老年人以及空巢老年人等群体。与此同时，敬老院的医养质量、服务管理水平还必须大幅改善。

(五)统筹以省级为方向的城乡一体化的社会政策责任

完善农村社会保障制度有助于就地解决农村的养老服务问题，这也带有限制农村老年人异地养老的意涵。在全国统一的社会政策体系难以达致的情势下，山东省可率先实行省级统筹的城乡一体化的社会政策。此中原因，一是为破解城乡二元社会结构体制下，长期对农村民生事业的不公正现象。我国长期存在的优先发展城市民生的政策导向，显然不利于农村老年人的制度化保障。建立以省域公民身份为特征的社会政策，就要求加大对农村养老资源的支持力度。

二是顺应农村老年人向城镇转移的需要。农村大量留守老人的精神慰藉、生活照顾全靠日间照料中心、老年公寓是无法满足的，进入子女所在的城市养老将是潮流所趋。然而当前不少社会政策(如居家养老政策、社区养老政策等)仍是以户籍身份为要件来判断老年人是否有享受资格。这实际上不利于全社会养老问题的解决。这就要求城市管理者在制定社会政策时，要考虑社会政策的开放性和包容性。

三是解决养老资源的地域分配不均衡现象。养老服务体系建设较好的农村，一般都是所在市县的经济发展水平较高，且集体经济较为发达的地区，它们也更有机会获得中央及省政府的资金支持和政策支持。对于经济发展较为落后的地区，如果投资兴建的农村幸福院、敬老院等不符合省政府的文件规定，也就无法获得上级政府的支持，这又将加剧落后地区的养老弱势地位。因此，实现省级统筹的社会政策就是要规避养老领域的“马太效应”现象。

(责任编辑:陆影)

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1003-4145［2015］03-0093-06

2014-11-20

张世青，男，济南大学政治与公共管理学院讲师，山东大学哲学与社会发展学院博士研究生。王文娟，女，山东凯文科技职业学院人事处讲师。陈岱云，女，济南大学政治与公共管理学院教授，山东大学博士生合作导师。

本文系山东省软科学基金项目“老龄化背景下山东社会养老服务体系建设研究”(项目编号:2014RZB01001)的阶段性成果。