人民团体在中国协商民主中的作用

刘冰 布成良

(山东广播电视大学 经济管理学院，山东 济南250014;江苏省委党校法政部，江苏 南京 210013)

人民团体在中国协商民主中的作用

刘冰 布成良

(山东广播电视大学 经济管理学院，山东 济南250014;江苏省委党校法政部，江苏 南京 210013)

中国的协商民主是中国共产党人创造的社会主义民主政治的特有形式。它与西方协商民主主要是在制度基础、协商民主本质、协商民主主体和协商形式多元化有根本不同。推进中国协商民主发展，不能照搬西方理论，而应从中国的实际出发，充分发挥人民团体的作用，反映民意、集中民智、凝聚民心。人民团体的协商民主既不同于人民政协的政治协商，又不同于基层的民主协商。其协商的主要内容是就群众利益的实际问题与有关部门的广泛协商。人民团体既有国家属性，又有社团性质。为此必须去除人民团体的“行政化”趋向。把人民团体变为民意表达机构。

协商民主;特殊性;人民团体;改革

习近平《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中指出:“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”①习近平:《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《中国政协》2014年第18期。中国的协商民主走的是一条从实践到理论，在实践过程中建构民主理论的道路。因此，它从一开始就体现了理论与实践的高度统一，具有强大的生命力和影响力。

一、中国协商民主的特点

中国社会主义协商民主制度的确立，是历史的必然选择。它与西方协商民主存在根本不同，其主要区别有以下三点:

第一，国家层面的协商民主是中国民主政治的鲜明特点。中国虽然没有西方那一套成熟的协商民主理论，但具有丰富的、多层次的体现协商民主特征的社会主义民主制度和政治实践，最早从国家制度上确立了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，这就是具有中国特色的协商民主制度。近代以来，中国社会形成了中国共产党、中国国民党两大主要政党以及介于两者之间所谓“中间力量”的各民主党派，共产党与国民党在国家前途与命运的问题上政治主张不同，政权建设性质也截然不同。中国当时是半殖民地半封建的国家，只能建立第三种形式。早在抗日战争时期，中国共产党在延安革命根据地就创造了“三三制”政权建设形式，即“在组织形式上，无论行政机关或民意机关，共产党员只占三分之一或少于三分之一，进步势力占三分之一，中间势力占三分之一”②《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第8页。。“三三制”为抗日民族统一战线的实现提供了可行的政权形式，但“三三制”民主是通过平等、普遍、直接的民主选举产生的，但它与西方民主理论截然不同，因为中共中央专门规定了共产党员在政权内不得在人数上占优势，只能占三分之一，在法律条文和具体实施过程中做此规定是违背自由平等的民主选举原则的。历史实践证明，“三三制”是符合当时中国实际的民主制度，它既动员起自己最忠实的支持者如贫农积极参与选举，又通过鼓励“进步人士和走中间道路者”更多地进入参议会和政府。“三三制”成就了中国共产党与民主党派的制度性合作的历史佳话，使统一战线正式化、扩大化，使陕甘宁边区政府具有广泛群众基础。在解放战争时期，我党进一步在政治上积极团结各民主党派，与各民主党派的并肩作战，为结束国民党一党专政而共同斗争。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议(简称人民政协)第一届全体会议胜利召开，不仅通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》，而且通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举产生了中央人民政府委员会，这标志着中国共产党领导的多党合作与政治协商制度正式确立。从此，中国共产党与各民主党派和无党派人士共同担负起管理国家事务的重任，将中国共产党执政的合法性确立在包括各阶级、各党派联合组成的人民民主的基础上。

由此可以看出，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，不是人为安排的结果，而是中国革命和国家建设的历史产物。中国共产党与民主党派的合作关系，不是基于民主理论需要，而是民主建国的实践必然，中国所建立的人民民主政权，既不同于西方轮流执政的多党制，也不同于前苏联共产党以及其他一党独裁制。其基础是“一党领导、多党合作”。中华人民共和国的诞生，就是多党合作与政治协商的产物，在建国初中央人民政府6名副主席中，有共产党3人，民主党派和无党派3人;政务院4个副总理中，有2人是民主党派或无党派人士;政务院下属34个机构的109个正副职位中，民主人士有49个，其中15个是正职，占三分之一。1954年人民代表大会制度确立后，毛泽东认为人民政协仍有继续存在的必要性，“通过政协容纳许多人来商量事情很需要”。强调人大召开后政协主要有协商国际问题、协商候选名单、提意见、调整关系、学习等五项任务。1956年我国社会主义改造基本完成后，毛泽东在《论十大关系》中提出了中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督”的方针。改革开放后，尤其是20世纪90年代后，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度作为一项基本的政治制度，写入宪法，协商民主步入制度化、规范化发展阶段。

因此，与西方协商民主更多地是为了解决代议民主的制度性缺陷而进行的学理研究不同，中国协商民主更多地是国家层面的基本政治制度建设。西方协商民主主要是指公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活的一种形式。我国人民政协从1949年成立至今，经历了一个从“代行全国人民代表大会职权”到“统一战线组织”，再到“中国特色社会主义政治体制的重要组成部分”的变迁过程，实质上是人民民主的实践过程。尽管多党合作制在实践中的运转并不如意，在“文革”期间甚至一度被废弃。但中国协商民主制度，能在考虑公共利益的基础上为不同利益群体提供博弈的机会，为公民的广泛参与搭建开放的平台，从而能够在现代化发展过程中为民族团结与国家稳定提供了重要的制度基础。

第二，协商民主与选举民主都是我国人民民主的重要形式，协商民主与选举民主相结合是我国民主的一大亮点。

自由竞争性的选举是民主政治最重要的特征，西方国家强调“没有选举就没有民主”，特别是把允许反对派的合法存在作为民主的一个基本特征。因而西方国家普遍实行多党制、两党制，为了竟取选票而成为执政党，各个政党在竞选中不择手段、相互攻讦，由议会形式来支撑的民主也就成了选票民主。美国两院议员和总统的选举，实际上日益成为有钱人的游戏，变为少数有钱人的民主(甚至有人把选举称之为“钱举”，民主为“钱主”)。正是针对选举民主的缺憾，当代西方协商民主在对自由民主理论和实践的批判过程中兴起。

与西方民主的性质不同，我们党始终高扬人民民主的旗帜。早在江西革命根据地建设时期就明确规定:“苏维埃是群众自己管理自己生活的政权，选举苏维埃代表是群众最重要的权利。”①《毛泽东农村调查文集》，人民出版社1982年版，第297页。社会主义制度确立后，我国政治制度的设置原则，延续了马克思、列宁的思想，不用西方的议会民主制，而是用全体人民掌握国家权力的民主集中制，在国家政治制度上设置了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，人民通过人民代表大会行使国家权力，管理国家和社会。同时，我国又在社会主义民主实践过程中逐步形成了选举民主和协商民主两种民主的重要制度和实现形式。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，“人民通过选举，投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”我国的社会主义民主既离不开选举，也少不了协商，政协协商民主与人大选举民主之间不是替代、超越关系，而是平等、平行的关系。两者互相补充，共同体现社会主义民主的广泛性和真实性。

第三，中国的协商民主具有主体多元性和形式多样性。

人民群众是我们国家和社会的主人，人民之间不存在根本的利益冲突，实现人民的民主权利没必要对不同的“人民代表”进行“你死我活”的选择。中国的协商民主以社会主义制度为政治基础，以中国共产党为领导力量，从各方面保证广大人民群众根本利益的实现，集中体现了人民当家作主的本质要求。

当前我国改革发展进入攻坚期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，又迫切需要对人民群众的具体利益和共同关注的问题进行充分协商。人民群众中的各个阶层、各个团体都应该有权利参与到政治协商之中，共商大政方针，建言献策，凝聚共识。随着经济社会发展，协商民主的组织和团体也在不断变化和发展。参与协商的主体除了八大民主党派之外，还包括代表社会多元结构和多元利益诉求的组织和团体。协商民主呈现出多层次性，不仅体现在以人民政协为重点的政治制度上，参与政治协商的界别也不断增加;而且还体现在协商的渠道多样化，中共中央近日印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出:“重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。”构建程序合理、环节完整的协商民主体系①中共中央:《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，《人民日报》2015年2月9日。。同时，协商民主的形式多样，要有序组织专题协商、对口协商、界别协商等，拓展协商民主形式，推进协商民主广泛多层制度化发展。

二、人民团体协商民主的渠道和内容

我国社会主义协商民主已经取得了重要进展，但与人民群众日益增长的民主需求相比还有一定的差距，亟待在理论和实践方面进一步研究、探索和发展。目前学术界对协商民主进行了很多有价值的研究。但人民团体在协商民主中的地位与作用仍未受到理论界的关注与研究。本文对人民团体进行专门性研究，以巩固党的执政基础和群众基础，拓展民主渠道，提升中国民主发展的道路自信与制度自信。

1．人民团体协商的层级

人民团体一般是指各工商联、各级青、工、妇等群众团体，是人民政协的界别组织。人民团体的协商民主既不同于人民政协的政治协商，又不同于基层民主协商。政治协商多在国家政治生活层面，主要是中国共产党同各民主党派的协商和各界代表人士的协商，协商的内容主要是关系国家全局和地方事务的一些重大问题等。而基层协商主要存在社会自治领域，如乡村基层民主和城市社区自治。主要有民主听(议)证会、民主恳谈会、社区论坛等方式，其中浙江温岭的民主恳谈会影响较大，由乡、村干部面对面与村民共同商讨和决定村务大事。人民团体的协商主要发生在政府治理领域，是介于政治协商与基层协商之间的中间层次，是我们党所要“建立社会协商对话制度”。

2．人民团体协商的内容

保证和支持人民当家作主需要充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用。一位哲人说过，妇女的发展水平是衡量社会文明进步的尺度。随着社会的发展进步，妇女越来越广泛地参与到社会生活的各个方面，并在其中发挥了“半边天”的巨大作用。中国妇联组织是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是党和政府做好群众工作的有力帮手。妇联在维护妇女儿童合法权益、维护社会和谐、推动经济社会发展等方面做了大量工作，尤其在“送温暖、献爱心”，评比“五好文明家庭”等活动中具有不可替代的作用和优势。妇联组织有健全的自上而下的工作网络，但这样的网络并非一旦建立就可以自然运行，而需要不断扶植，不断推进，并不断赋予新的内涵。妇联组织在协商民主建设的新领域，潜力尚未充分彰显，拓展空间还很大。

中国社会主义市场经济的发展使利益格局深刻调整。对于涉及群众利益的事情、对社会有重大影响的问题应该进行协商对话。习近平指出:“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”但商量由谁召集、怎样召集?这不仅关系到协商对话的真实性，而且关系协商民主的长远发展。人民团体对此具有义不容辞的使命，责无旁贷。但从近年来的实践看，妇联等人民团体在社会协商中的作用微乎其微。正如上海杨浦区妇联的翁文磊所说，“妇联作为政治性的群众组织，有时很难在代表群众利益和与有关部门协调中找到适当的平衡点，有时往往还让自己处于两难境地”。②翁文磊:《关于妇联组织加强民主参与和民主监督工作的实践与思考》http://www．shzgh．org/renda/node4420/node4421/node4425/ u1a1279496．html这是因为，妇联类的人民团体具有双重制度性身份，既有国家属性，又有社团性质。当社会现实需要人民团体扮演的角色与法律制度要求它们扮演的角色没有冲突时，妇联有较大的制度性空间代表和维护人民群众的具体利益;而当两种制度性身份存在明显冲突、需要妇联必须扮演国家工具的角色之时，其作用发挥往往有限。

人民团体的协商民主，扩展了人民主体性的范畴，它从那种人民直接或间接选举代表行使公共权力，发展为随时随地就涉及自身利益的相关问题同其他政治主体协商。但在协商民主实践中，人民团体在“与谁协商”“协商什么”“怎么协商”等问题上还在探索之中，迫切需要建立完善人民团体参与各渠道协商的工作机制。

3．提高人民团体的协商能力和成效

中国许多企业、事业单位以及人民团体都具有不同的行政级别，一些组织甚至成为高高在上的“衙门”。政协不是国家机关，对此，毛泽东曾做过精辟论述。1954年毛泽东在“关于政协的性质和任务”的谈话中指出:全国人大是国家的权力机关，国务院是国家的行政机关，而政协随着第一届人民政协历史任务的完成，自身也实现了历史转型，成为全国统一战线组织、各党派的协商机关。“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。”①毛泽东:《关于政协的性质和任务》，载《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第385-386页。

习近平指出:“人民政协统一战线组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要形式。”随着时代的发展，现如今人民政协与人民团体都归属于公务员或参照公务员系列，获得国家制度身份属性。尽管人民政协不是“权力机关”，没有制定有约束力的决策权力，仍需要重塑人民政协内部组成的社会属性，赋予人民政协组成单位的社会“代表性”，从组织化的功能形态与“阶级的官僚化”的双重结构惯性中走出来，重新完成其内部的制度设计。

人民团体必须进行改革，以增强生机与活力。现实生活中，人民团体既没有一个严格的工作领域，又没有完整的权限。很多公共事务它都有所涉及，但多是配角，只能“协助参与”。要改变这种尴尬的现状，应重点做好以下两方面工作:

第一，淡化人民团体的“行政化”趋向，把人民团体变为较有影响的民意表达机构。许多大城市业主委员会的做法，可为人民团体的改革提供借鉴。业主委员会是随着市场化的改革而崛起的新兴事物，住房制度市场化改革后，居民倾其所有而购买的商品房是其核心利益。而房产一旦与开发商、物业管理公司等部门发生利益冲突，如何维权则成为居民的大难题。由于社区居委会与居民的利益关联度不高，居委会往往不能有效代表业主的利益。因此中国许多大中城市的业主组建业主委员会来有组织地维护自己的权益。由于紧密的利益关联，业主委员会能够激发、组织社区居民政治参与的积极性，较充分表达、协调和维护业主的利益，业主委员会事实上成为部分社区居民(业主)自治组织，客观上促进城市基层民主的发展。②布成良:《论人民团体在我国协商民主中的属性和内容》，《中共天津市委党校学报》2014年第6期。

第二，畅通参与渠道，提高协商能力。有些人民团体如妇联等习惯层级部署，自我评价，自我欣赏，有些工作自我内循环，在反映群众呼声、表达群众诉求、保障公民权利、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定等方面有些工作不适应、不到位，社会化工作方式运用不够，个别领导干部参政议政和解决问题的能力不强。为此，要健全人民团体直接联系群众工作机制，不断提升妇联干部的组织能力、对话能力、调研舆情分析等能力。充分发挥妇联组织等人民团体负责人在党委、人大、政协任职的作用，反映人民群众的需求，运用妇联健全的组织网络，及时围绕涉及所联系群众切身利益的问题，牵头建立社会协商对话机制，或者由其他人民团体牵头、妇联积极参与的各类社会协商中开展协调工作，不断拓展联系渠道和工作领域，把联系服务新兴社会群体纳入工作范围，增强协商的广泛性和代表性。在人民内部集思广益、凝聚共识，使国家治理和社会治理具有深厚基础，推动民生和社会重大问题的解决。

总之，人民团体应按照协商于民、协商为民的要求进行改革，使其了解社情、整合民意，真正成为普通民众与政府沟通联系的桥梁，提升人民团体代表民意、吸纳民意、整合民意的民主功能，以平等、包容的协商民主精神，将体制外民间的政治参与诉求纳入到体制内释放，从而提高民主治理质量，促进社会和谐发展，达到社会善治，努力实现国家治理体系和治理能力现代化。

(责任编辑:张婧)

D613

A

1003-4145［2015］04-0184-04

2015-02-01

刘冰(1961—)，女，山东广播电视大学教授。布成良(1963—)，男，江苏省委党校法政部教授，博士。

本文系国家社科基金重点项目“中国特色社会主义协商民主制度研究”(项目编号:13AKS004)与江苏省社科基金项目“社会主义协商民主制度研究”(项目编号:13WTB01)的阶段性成果。