新疆乡镇环保所设立的构想：借鉴国内成功经验

2015-04-02柴梅刘晶马平

经济研究导刊 2015年5期

关键词：乡镇新疆机构

柴梅，刘晶，马平

（1.新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐 830052；2.宁夏大学经济管理学院，银川 750001）

新疆乡镇环保所设立的构想：借鉴国内成功经验

柴梅1，刘晶1，马平2

（1.新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐 830052；2.宁夏大学经济管理学院，银川 750001）

新疆农村的生态环境关系到农村的经济发展和整个社会的持续稳定发展，基层的环保工作需要基层机构的先行设立。国内其他地区乡镇环保所在机构管理模式、监管主体、权力下放、信访机制、信息化管理等方面都提供了成功经验，为新疆设立乡镇环保机构的具体构想打下了良好的实践基础。

新疆；乡镇环保所；经验借鉴；设立构想

导论

党的十八大首次将生态文明列入全面建设小康社会的目标，农村生态环境是环境保护工作的重要组成部分，是改善区域环境质量的重要措施，是保护和促进农村经济、社会持续稳定协调发展，确保农村居民身体健康及提高生活质量的迫切需要。新疆是以农牧业为主的欠发达地区，农业人口占总人口的63%，人口分布点多、面多。近年来，沙漠化、草地面积减少、水土流失等问题加剧，同时随着一些污染企业从城市迁入农村，加上乡镇企业的发展，农村环境污染问题日益突出。然而，由于缺少专门的环境保护机构，环保管理的触角要延伸到乡镇困难重重。因此，以乡镇为单位，设立乡镇一级环保所，可以提高农村环境监管能力、提高环保工作效率和应对突发事件的快速反应能力，为改善农村环境，加快生态建设做出更大贡献。

一、新疆环保机构的现状

新疆位于中国西北边陲，面积166万平方公里，占中国国土总面积1/6，是中国面积最大的省级行政区。截至2012年末，新疆总人口2 232.78万人，其中少数民族人口约占60%。全区辖有14个地州市，其中包括5个自治州、7个地区、2个地级市；有88个县（市），其中包括32个边境县（市）、6个民族自治县、5个县级直辖市；有857个乡镇，其中包括42个民族乡。新疆生产建设兵团是自治区的重要组成部分，辖有14个师、175个农牧团场，总人口约257万人。

近年来，随着经济社会快速发展，环境污染问题有着明显向农村转移的趋势，环境保护工作形势日趋严竣，环境监管任务逐年加重，现有环境监管体制已不能适应实际工作需要，对现有环境监管体制进行理顺迫在眉睫。目前，环保部门机构和工作的重心几乎都在市县层面，新疆的环保部门一般只设立到县（市、区）一级，乡镇一级既无机构又无人员，农村地区成为环保工作的薄弱地带。根据2014年《新疆统计年鉴》的数字显示，截至2013年，新疆环保机构有335个，共3 438个工作人员，其中，科技人员104个，监测人员985个，监察人员1 042个。由这3 000多人组成的环保队伍，监管城市环境污染已经疲于应付，面对广大的农牧区，就更显得力所不及了。为适应当前环保执法新形势，改变以往“重县城轻农村、重污染治理轻生态保护”的执法理念，急需在乡镇设立农村环保机构。

二、国内成功经验的借鉴

目前，国内部分省市也已经建立了基层环保所，根据已阅读的文献记载，大都集中在沿海一带，其中辽宁、天津、山东、江苏、浙江、山西、河南、陕西、甘肃、云南、成都等省市部分市、区，都对当地的农村环保事业做出了积极的探索和贡献。现将他们的成功经验总结如下。

（一）乡镇环保所机构管理模式的多样性选择

1.垂直管理模式

所谓垂直管理模式，即乡镇环保机构是市、县环保机构的下设的乡镇一级管理机构。实行垂直管理，就意味着脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”。实行垂直管理的特点就是垂直性、相对独立性，业务运行基本上脱离同级政府的行政管理框架。目前，采用这种模式进行基层环保队伍建设的，公认的较好的是“余姚模式”。宁波的余姚、象山、宁海，山东的即墨，辽宁的建昌都采用这种模式。余姚市环保局对下设环保所实行垂直管理，每个环保所配备环保工作人员。环保所除不具备法人主体的资格外，环境保护工作的宣传、执法、服务等其他职能均可承担。此种模式不受地方政府的束缚和干涉，能够全面控制乡镇新上有污染的企业或项目，有效杜绝农村新污染源的产生。

2.属地模式

所谓属地管理模式是和垂直管理模式相对而言的。采用这类管理机制的政府部门通常实行地方政府和上级部门的“双重领导”，上级主管部门负责管理业务“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”，且纳入同级纪检部门和人大监督。采用这种模式建设基层环保队伍的有慈溪市，同时，镇海、鄞州、北仑等地采取了类似的做法。慈溪市在全市20个乡镇（街道）设立了环境监察中队，共有57人从事专职环保工作，由所在地乡镇（街道）提供办公场所、落实相应编制和经费。其主要工作职责是参与污染纠纷的调解、建设项目监管、排污申报登记、环境宣传、生态市建设、清洁生产等。据介绍，这一做法的最大特点是，一个街道可以集中专职环保人员开展环保工作。

3.管理模式的创新

山西省阳城县全面推进乡镇环保机构实现全覆盖，改变基层环保所垂直管理的模式，建立了条块结合、垂直管理与属地管理相结合的体制，将基层环保所纳入环保部门和乡镇双重管理、双重考核范畴，实现了“五有一专一保障一开展”。“五有”，就是有场地、有牌子、有办公设施、有制度、有工作职责；“一专”，就是乡镇配备了1—2名专职环保管理员；“一保障”，就是工作经费和人员待遇得到了保障；“一开展”就是有效开展工作。河南省平顶山市建立了县、乡、村三级环境保护管理体系，形成了以“县环保局-乡环保所-村环保专干”为主，县乡村环保协会为辅的良好格局。

（二）监管主体的多元化

我国尽管有少数省市在农村设立了环保管理机构，但是往往也因为工作人员不足，经费欠缺等原因，使得农村的环保工作得不到有效落实。因此，在环保治理过程中，政府及其派出机构不是唯一的主体，社会的公共机构、私人机构、企事业单位、社会团体和公民都为共同的环境利益、同样的环境目标加入基层环保治理的体系中。杭州市余杭区各环保所与辖区行政村及社区建立联动机制，每一个行政村（社区）设立一名环保联络员，各环保所纷纷行动，通过村民自荐有一定威信的同志担任环保联络员。环保部门对联络员开展培训，定期召开环保联络员会议。在创建生态文明村的过程中，一些村庄将村里热心环保、愿意发挥余热的老干部、老党员、老教师、老工人、老模范组织起来，成立了环保协会，对生态文明村的创建起到了积极作用。

（三）环保局权力下放到乡镇环保所

农村的环保问题真正需要依靠基层环保所去发现和解决，所以，环保局应该将权力下放，让乡镇环保所拥有解决问题的实权。山东省即墨市在农村环境监督管理工作上的探索就是建立乡镇环境保护管理所。环保所的建立，包揽了农村环境监督管理的全部内容，以往由市环保局有关科室负责的项目审批、排污收费和监督企业治理污染等任务，完全由环保所接管，这为市环保局管理科、排污监理所等科室腾出了力量和时间，从而致力于市区及市属企事业单位的环境的细化管理。

（四）高效的信访处理机制

高效的信访机制能及时解决群众反映的环保问题，化解社会矛盾，有效维护一方稳定。姚庄、即墨等环保所都建立起了高效信访处理机制，对于群众反映的问题，将有关处理过程的信息及时向群众回复，大大提高了环保部门的工作效率。

（五）提高环境监管的信息化

硬件配套设施的建设是基层环保工作的基础。环保工作点多面多，没有专业的人员和配套技术，就会造成环保部门数据不准、信息不畅，环境监管缺位、疲于应付，对企业偷排漏排现象防不胜防。在解决这个问题上，嘉善县环保局为了扫除基层环保监管的“盲区”，建立起了环境监控中心。环境监控中心将重点工业污染源纳入自动监控系统，对于偷排漏排或超标排放，监控中心的大屏幕上就会闪红灯报警。环境监控的“电子警”与环保所“片儿警”实现联网，基层环保所的“片儿警”接到自动报警后，能在最短的时间内赶赴现场调查取证，查明原因，依法进行处理，并迅速落实责任人员，依法进行调查处理。

三、新疆乡镇环保所设立的构想

（一）设立乡镇环保机构

环保进基层，机构须先行。现有的农村环保机构由于没有固定模式，在机构、人员、经费、编制、职责等方面都缺乏统一的规章制度和监管程序，在一定程度上影响了乡镇环保所作用的发挥。基于此，本文认为新疆各地州乡镇应根据实际情况设立环保所，建立一个以基层政府为主导、以乡镇环保所为主要执行和监管力量、以村民委员会的社区治理为有效依托的多元环境治理体系，切实有效的落实农村环境治理工作。这样，既能在乡镇政府的主导下充分发挥社区治理模式的特殊功能，又能体现各级政府在环境治理上的责任担当。

无论以哪种方式设立基层环保机构，都要注意四点：一是在机构的设置上要与工作目标保持一致，要进行环境执法，更要加强环境服务，必须将环境执法与服务有机结合。二是基层环保机构设置要根据当地环保实际工作量而设，不能求全求大，更不能不考虑本地实情，照搬他人做法。三是基层环保岗位设置中岗位职责要清晰，定位要明确，能清楚知道基层环保岗位到底应该做什么。四是基层环保机构设立时不仅要考虑到专业化，更重要的是要具备能和当地百姓、企事业单位的协调和沟通能力，只有上下，而无左右，影响地方环保工作的正常开展。

（二）强化法制

通过加强符合新疆地区环保实际部门规章的立法工作，赋予基层环保所必要的行政强制权，加大对违法行为的处罚力度，解决违法成本低、守法成本高的问题；赋予基层环保所对重点违法排污企业限期治理权，对发生重特大环境违法案件或污染反弹率较高地区实行暂停审批建设项目权；赋予基层环保所对拒不执行行政处罚决定的企业行使查封、扣押关键设施等强制执行权。

（三）加强乡镇环保队伍建设

环保队伍是环境保护事业发展的基石，是环境监督管理的基本力量。在新疆建立环保所的一个主要任务就是尽快组建乡镇环保人员队伍。由人事部门根据事业单位规范化建设要求，对全县环保监管辖区进行划分，按照编制对人员调整充实，组建完备的基层环保监管队伍。在基层环保人员的配备上可以采取在编人员、临时人员和志愿者相结合的用人方式，以大大缓解人员短缺的问题。

在提高乡镇环保队伍的素质方面可以从以下方面着手：一是加强学习，通过学历继续教育、在职培训和业余自学，加强基层环保人员的理论水平、法律水平和专业技术水平，同时，鉴于新疆的实际，最好着力引进和培养双语人才，便于基层工作的沟通和解决。二是在工作实践中锻炼。通过落实阶段性的目标任务，将在编环保人员安排到环保工作一线，并不断进行轮岗，在工作中增长才干，锻炼成才，使优秀环保工作人员脱颖而出。同时，对于临时工作人员工作一年以上的，如果愿意转正也给予优先录用的优惠政策。三是加强交流。对环境管理、环境监察和环境监测人员定期组织轮训，通过专题研讨、经验介绍等方法，更新知识结构，扩大交流。

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