创新体制机制推动长岛向特殊功能区转变

张延廷

长岛又称庙岛群岛，是山东省唯一的海岛县。当前，长岛正处于由传统渔业县向生态旅游度假岛转型的关键期，迫切需要科学高效的体制机制提供有力支撑。围绕创新长岛体制机制、加快转型发展，我们深入考察了解了部分先进海岛地区的经验做法，结合实际、认真研究，进一步明晰了推动长岛管理体制机制创新的基本思路。

一、长岛加快管理体制机制创新的必要性和可行性

（一）长岛创新管理体制机制具备了良好的资源条件、产业基础和发展机遇。一是长岛的独特资源为建设特殊功能区提供了现实基础。长岛占据渤海海峡2/3，为渤海咽喉、京津门户，处于京津冀一体化、山东半岛蓝色经济区、辽宁沿海经济带和天津滨海新区等国家战略区的结合部，优越的综合区位，为生态旅游度假岛发展创造了有利的交通、市场和区域合作条件。长岛拥有56平方公里的岛陆面积、146公里的海岸线和8700平方公里的海域，分别占烟台市的4/5、1/6和1/3。长岛冬暖夏凉，气候怡人，生态优良，奇礁异石众多，是国家级风景名胜区、自然保护区、森林公园、候鸟迁徙通道、全国唯一海岛型国家地质公园、中国北方最美海岛，仙境文化、妈祖文化、渔俗文化等独具特色；盛产30多种经济鱼类和200多种贝藻类水产品，是我国著名的“鲍鱼之乡”、“扇贝之乡”、“海带之乡”；旅游从业人员占全县总人口1/3，旅游接待人次、收入年平均增幅20%以上，旅游业的支柱功能持续强化，具备了打造生态旅游度假岛的良好产业基础。二是省市发展战略和部署要求为体制机制创新带来了良好机遇。一方面，长岛跃上了更高发展平台。国务院批复的《山东半岛蓝色经济区发展规划》明确提出了建设长岛休闲度假岛，省政府批复了《长岛休闲度假岛发展规划》，烟台市将长岛确定为全市“一极领先、多极崛起”发展战略中的“海岛经济增长极”，这为长岛打造山东省乃至全国的靓丽名片提供了指导蓝图和强大动力。另一方面，上级提出了长岛管理体制机制创新的要求。《长岛休闲度假岛发展规划》指出“参照国家级经济技术开发区或海洋经济新区的相应体制，在长岛县人民政府的基础上，设立休闲度假岛综合管理机构；烟台市委、市政府要求“探索推动长岛由县域经济区向特殊功能区转化，使管理体制机制更加符合建设生态旅游度假岛的需要”，这些为体制机制创新指明了方向、提供了支持。

（二）创新管理体制机制是长岛突破基础设施瓶颈制约、加快经济转型升级和提高行政管理效能的迫切需求。一是基础建设滞后，承载能力较弱。①在基础设施上，交通方面，海上交通是唯一通道，受天气影响，年平均停航60余天；现有港口服务功能和运输能力与发展休闲度假产业不相匹配。供水方面，淡水资源紧缺，水源质量较差，无法保证群众饮水安全和旅游服务业用水需求。旅游服务设施方面，餐饮、住宿、购物、娱乐等设施档次低，交通、环卫等硬件不配套，难以满足快速发展的生态旅游度假需求。②在公共设施上，由于岛屿分散，社会资源共享性差，教育、文化、卫生等投入严重不足，功能不完善。③在生态保护修复上，因无序开发、海水侵蚀等原因，海岸带遭到不同程度损毁；海上溢油等灾害事故频发，对海岛生态旅游环境造成严重影响。二是经济基础薄弱，财源十分匮乏。集中表现为产业转型升级步伐不快、地方财力薄弱。①产业结构不合理，生态旅游资源开发不足、观光游向休闲游转型缓慢，渔业占地区生产总值一半以上、传统渔业向旅游服务业转产步伐不快。②对外开放合作吸引力不强，长岛的投融资政策、土地开发空间等不具有竞争优势，通过招商引资运作优势资源难度较大。③地方财力严重不足，市场主体发育不完善，骨干税源非常缺乏，2013年地方财政收入1亿多元，地方支出7.6亿元，超出部分全部依靠上级支持。三是行政管理体制滞后，行政效能不高。行政机构陆域特征明显、海岛开发管理功能不足。①重点领域力量薄弱。生态旅游发展职能和力量远不适应发展需要，旅游部门缺乏旅游资源管理职能，很难统筹旅游产业发展。②行政运行效率不高。重点行业多头管理、协调不畅问题突出。如旅游项目开发、秩序规范、航运管理等工作开展动辄涉及10余个部门单位，缺乏统一组织领导和长效机制，旅游要素难以充分整合。③行政审批权限不足。如蓬长航线多头管理，港口和航班运力调配需反复协调蓬莱市和长岛县两港及烟台市相关部门，难以适应应急管理需求；只拥有200公顷以下开放式海域使用审批权，远低于长海县333公顷用海审批资格，束缚了海域开发利用，等等。以上问题，错综复杂，相互关联，互为因果，单靠长岛自身力量难以短期内解决。

（三）创新管理体制机制对推动长岛生态旅游开发、提升烟台蓝色之都魅力和加快山东半岛蓝区建设具有重大意义。一是有利于创造海洋生态文明新示范。生态旅游度假是生态依托度高、环境友好度高、产业融合度高的现代服务业类型。建设好长岛生态旅游度假区，有利于发挥长岛在资源环境上的比较优势，探索海洋资源科学开发利用和海洋生态环境保护的新途径，打造海岛可持续发展的范例。二是有利于构建海洋经济协作新平台。建设长岛生态旅游度假区，有利于以生态旅游为突破口，有效延展蓝色经济发展纵深，构建山东半岛蓝色经济区与京津冀一体化、辽宁沿海经济带、天津滨海新区等国家战略区合作的桥梁和枢纽，加快山东海洋经济合作在深度和广度上进一步拓展。三是有利于形成海洋优势产业集群。长岛是北方海洋特征最鲜明、蓝色经济主题最突出的区域，建设生态旅游度假区，有利于构建新型海洋第三产业聚集区，在旅游度假服务、海洋产业融合、海洋综合管理等领域先行先试，积累经验，构建以现代服务业为主体的海洋优势产业集群，探索形成转方式、调结构发展的模式，加快建设山东半岛蓝色经济区。四是有利于打造生态旅游度假新的增长极。长岛的资源环境条件突出，与山东主要客源市场距离近，海洋渔业等特色产业与旅游度假的融合性好。建设长岛生态旅游度假区，有利于在中国北方构建与南方相媲美的海岛旅游度假目的地，弥补北方海岛度假空白，对于推动山东旅游转型升级、塑造“好客山东”整体品牌具有重要意义。

二、长岛加快管理体制机制创新的基本思路

（一）明确管理体制机制创新的目标途径。把握“创新管理体制机制，加快县域行政区向特殊功能区转变，实现长岛经济社会转型发展”目标，总体上分两步走，先期成立省级生态旅游度假区，待条件成熟后，争取成立国家级生态旅游度假区。第一步，成立省级生态旅游度假区。在开发建设阶段，成立省级长岛生态旅游度假区，由市委、市政府派出机构党工委、管委会，并保留县级行政区域组织架构，管委会主要负责组织实施生态旅游度假区开发建设的重大部署，县政府及其工作部门负责组织管理微观社会事务和公共服务事务。同时，建立省发改部门牵头，省级相关部门参加的长岛省级生态旅游度假区建设联席会议或其他协调机制，在省级层面加强对长岛发展的指导协调。第二步，成立国家级生态旅游度假区。经过3年左右时间，在省级生态旅游度假区开发取得积极进展、影响力进一步扩大的基础上，成立长岛国家级生态旅游度假区，党工委、管委会升格为省委、省政府派出机构，撤销县域行政机构，建立“区县合一”的管理体制。同时，建立省部级协调机制，加强对特殊功能区建设的指导。

（二）做好生态旅游度假区重点领域机制创新工作。着力加快产业发展、政策支持、行政管理等领域改革创新，构建充满活力、富有效率的体制机制，带动自我发展的加快突破。到2016年，接待游客规模超过300万人次，服务业增加值比重达到50%以上。一是完善产业发展机制。加快构建以生态旅游度假服务业为主导，以生态渔业、文化产业、新能源产业为支撑的“1+3”海洋优势产业体系。不断强化生态旅游服务业的主导地位，实现由传统渔业县向生态旅游度假区产业转型。旅游服务业重点推进旅游管理经营权分离，实现长岛旅游发展公司集团化发展。生态渔业重点推行“企业+基地+渔户”发展模式，做亮、做强长岛海珍品品牌。海洋文化产业要坚持文化旅游融合发展的方向，培育一批文化旅游龙头企业。二是完善政策支持机制。发挥特殊功能区体制机制优势，按照先行先试的原则，争取一批灵活亟需、宽松优惠的政策事项落地，优化生态旅游度假区建设制度环境。在省级生态旅游度假区建设阶段，省里加大对长岛项目、资金和人才等方面政策支持力度，建立长岛基础设施和旅游服务设施常态化资金支持机制，高强度推进长岛基础设施、生态修复、产业发展和民生建设，筑牢长岛自我发展、快速转型的根基。在项目建设上，加大对事关长岛发展全局的关键性工程支持力度，重点帮助解决供水、供电、交通、医疗、生态保护修复等项目建设资金问题。在财政政策上，建立常态化资金支持机制，重点将长岛列入省蓝区“四区三园”范畴，每年为长岛安排一定规模蓝区建设专项资金，落实省发改委、财政厅支持长岛一事一议政策，进一步加大生态功能区转移支付力度，成立长岛生态旅游度假区建设投资公司。在用海用地政策上，支持长岛利用海岛和海域资源发展生态旅游度假；扩大建设用地规模，增加年度用地指标。在人才队伍建设政策上，给予高山海岛津贴，增加人才队伍稳定性；建立“支岛”机制，在长岛与省市之间每年选派一定数量的干部进行双向挂职交流。在国家级生态旅游度假区建设阶段，进一步建立健全长效配套政策，推动长岛发展提速升级，打造特色鲜明、功能完善的生态旅游度假靓丽名片。在扩大开放上，参照平潭做法，实施特殊通关管理、投资准入、金融保险政策；在产业发展上，借鉴海南模式，支持长岛享受离岛免税购物、邮轮游艇管理等特殊政策，对文化旅游、休闲渔业开发予以强力扶持，给予企业税率、税收减免期限、货物进出口等方面倾斜，推动旅游度假服务业提质增效；在投融资方面，推行横琴经验，通过引进金融机构，实施上市融资等方式加快推进开发建设。三是完善行政运行机制。根据生态旅游度假区建设要求，突出围绕生态旅游度假的规划组织、项目推进、保护开发、执法监督，优化政府职能配置。重点在旅游开发管理、城市管理、规划建设、海洋渔业等领域设立综合机构，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。下放港口管理、航运许可、海域使用等行政管理审批事项，对法律法规明确规定需要上级核准审批的事项，进一步简化手续、提高效率。

（三）强化管理体制机制创新的保障措施。成立省、市级层面领导小组，组织协调、研究推动长岛管理体制机制创新工作，并争取省政府适时召开全省海岛工作会议，在全省乃至全国战略发展高度谋划、定位、推动海岛发展，争取上级领导和政策研究人员来岛考察调研，就打造长岛特殊功能区积极建言、助力突破。