机构改革需要大统筹智慧

刘安庆

“好改的基本改完了，剩下的都是硬骨头”，这是现实；“共同为改革想招，一起为改革发力”，这是责任。当前，机构改革已处在攻坚期和深水区，帕累托式的理想改革已经难以奏效，必须切中利益关联的肯綮，用系统思维、整体意识、联系观点，用大统筹智慧设计和推进机构改革。

要统筹党群机构与政府机构的改革。党的十八届三中全会《决定》提出：“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。”党群部门的改革已经十几年不提了，给人以党的机构不能改、不能碰的错觉。本次改革从顶层设计上用“统筹”一词，不仅显示了中央改革的自觉和勇气，更显示了中央在下一盘改革的大棋。转变职能、实施大部门制、严格控制机构编制等等，不仅是政府机构改革不可或缺的内容，也是党群机构改革的应有之义，更是加强和改善党对各项事业领导的重要途径。遗憾的是，各级在推进改革中仍未涉及。从实际运行情况看，党群部门同样存在机构设置不科学、不合理、职责关系不顺和党政机构重叠、职责交叉等问题，应当与政府机构改革统一谋划，同步部署，同步推进。

要统筹行政机构与事业机构的改革。一方面，不能把事业当成行政的后路。以前的政府机构改革有单兵推进倾向，就是只改行政不改事业，在思路上过多采取把行政机构改为事业机构的办法，总结宣传时，行政机构减少了，改革有成果，但此消彼长，承担行政职能的事业单位增加了，对于人民群众来说，“衙门”和“利益集团”一个也没少。另一方面，不能行政和事业各改各的。这既需要时间、步骤的统一，也需要内容、政策的协调，最好一个方案，一套政策，一体实施。从目前的政府机构改革、事业单位改革来看，仍是当作两项改革，分别制定方案，分别推进实施。虽然各有不少配套政策，但在两项改革的关联环节有关政策却衔接不起来，统筹推进缺少支撑。

比如在落实事业单位分类改革中关于“对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”的要求时，由于“两不突破”（不突破行政机构限额，不突破行政编制总额）的规定，部门所属事业单位承担的行政职能划归行政机构好说，但一些独立承担行政职能的事业单位，职能划转没有合适的承接机构，又无法直接转为行政机构，仍将长期存留在事业机构中；由于行政、事业人员流动等政策不配套，即使符合“两不突破”的要求，职能能够划转，事业单位能够转为行政机构，但相关人员转为行政的路径却非常狭窄，大量人员滞留在事业范围中，这样就出现了两个问题：转化的行政机构，工作谁来干？没了职责的事业人员，干什么？这不是我们改革想要的结果。再如，现在各地事业编制总额也锁定了，在管理上与行政编制一样，地方都无权增加了，下一步是否可以考虑对行政编制特别少的行政区域，在行政和事业编制总额不变的情况下，用核减事业编制以增加行政编制的办法，解决行政编制特别少的问题？

要统筹因和果两个方面的改革。不能为了机构改机构，要从逻辑关系上找到机构臃肿的原因。原因是什么？管的太多。这太多的职能中最根本最关键的是什么？钱和权。对症下药，改革的思路可以是“先减其钱—再减其权—后改机构”。对高层政府部门应先减其钱——把它管的项目经费逐年减少，管的钱少了，“跑部钱进”的就少了。要像压减行政审批事项一样，每年压多少项目经费，要有一个目标要求。这一步最容易，因为管钱的总开关在财政一个部门，减多少，一目了然；现在是基层的事权大于财权，非常缺钱，上边是财权大于事权，资金大量沉淀在可有可无、弄虚作假的各种项目尤其是政府扶持的产业振兴项目、改造项目，造成政府越位、市场扭曲，即使有些项目是以民生名义，但都是间接的，这种花钱浪费惊人，而且大量滋生腐败。应该把间接民生改为直接民生，减少中间大量的运作环节，把钱以现金或福利卡的形式直接投入到百姓身上，让百姓花自己的钱、解决自己的民生，这样花钱才最有效。

比如，用压减项目省下的钱解决所有60岁以上国民的养老问题。如果这样，拉动内需就有了物质基础，结构调整就会顺理成章，目前很多社会矛盾、经济发展问题都能很好解决。只有解决国民社会保障，社会主义才实至名归。中央党校周天勇教授有一组数据：2014年上半年全国政府性收入（公共财政7.46万亿，政府性基金2.59万亿，社保费1.7万亿，国企利润上缴900亿）11.85万亿，占上半年GDP26.9万亿的44%，比上年猛增8个百分点。整个国民收入政府拿走了44%，这在全世界也是最高的，但百姓的民生改善却不成比例，这说明政府替百姓花钱是没有效率、严重浪费的。

次减其权——通过推行权力清单、压减行政审批事项逐步减少部门职权，特别是微观经济的审批权，向市场释放活力。这一步难度比前一步大，因为一个部门有多少权、每项权力的含金量有多少，只有部门清楚，作为一级政府，只能对部门审批权压减的数量提要求，而部门往往会玩文字游戏，把无关紧要的审批权取消，把含金量高的审批权保留；或者把压减的子项目数量说成审批权压缩数量。后改机构——改机构和人最难，但减了钱、减了权的机构，让人留恋的东西不多了，再改机构和人也容易。而在“饭碗”含金量很高的情况下搞机构改革，比虎口夺食、与虎谋皮都难。

要统筹上和下两个层面的改革。从改革顺序上讲，应先上后下。“下改上不改、改了也白改，上改下不改、不改也得改。”从这次卫生与计生两个部门的合并看，只要上边合了，下边谁也挡不住，谁也没有变通的，因为这是大局与大势，谁也没有不改革的借口。如果下改上不改，改革政策及其落实就具有了极大的弹性空间，是否真改了，是否有真效果，都会成为疑问，甚至成为既得利益者巩固旧利益、寻租新利益的借口。从机构编制的精减上讲，应该压上保下。随着行政审批事项的压减、下放以及服务重心的下移，必须建立编制与职能协调转移的标准和机制，推动编制资源向基层和一线倾斜。上下同一标准减编，一刀切一齐压，最终结果要么是基层编外用人增多，要么是机构编制两本账，对上一套，对内另一套。

整体统筹、协调推进，缘果究因、先易后难，自上而下、良性联动，才是科学的实事求是的改革办法。在攻坚克难的改革过程中，我们对此会有越来越深的体会，这甚至决定改革的成败。