重金属污染治理的产业化及制度构建

高 清乔育宜余 俊杨柳薏梁 英

（1.桂林电子科技大学法学院，广西 桂林 541004；2.桂林电子科技大学生命与环境科学学院，广西 桂林 541004；3.桂林电子科技大学科技处，广西 桂林 541004）

重金属污染治理的产业化及制度构建

高 清1乔育宜1余 俊1杨柳薏2梁 英3

（1.桂林电子科技大学法学院，广西 桂林 541004；2.桂林电子科技大学生命与环境科学学院，广西 桂林 541004；3.桂林电子科技大学科技处，广西 桂林 541004）

近年来，重金属污染的治理也引起了社会各界的广泛关注。在我国，改革开放后经济得到了快速的发展，但重金属污染治理的法律制度的不完善使得我国付出了严重的环境代价，因此，我国的重金属污染治理迫在眉睫。以我国重金属污染治理的现状为前提，结合美国治理污染土地的超级基金制度和德国保险责任制度的先进成功经验，进行重金属污染治理产业化的制度构建，使我国重金属污染治理在产业化的带动下得到持续有效的治理，达到经济发展和环境保护的双赢。

重金属污染；治理；产业化；制度构建

重金属污染治理是环境保护的重要组成部分，也是促进生态文明发展的重要途径。近期接连发生的重金属污染事故，更是让重金属污染的关注度一路飙升，单是在广西就有龙江镉污染事件以及贺州镉大米污染事件，这不得不让我们对重金属的污染状况深感担忧。改革开放以来，我国在大气污染、水污染以及固体废弃物等方面的产业化治理已取得一定成效，为重金属污染防治的法律构建提供了可借鉴的经验。但由于环保机构职能弱化、结构不完善，以及企业治理手段单一、不形成规模等客观原因，致使重金属污染防治投入产出比高，成效不明显。政府环保部门监管的负担也进一步加重，造成人力资源浪费，重金属污染防治工作因此陷入了瓶颈。从我国重金属污染治理的现状来看，无论是公民态度、企业责任、政府执行都存在不同程度的问题。而重金属污染治理牵涉面本就十分广泛，以目前政府治理为主的治理模式来看，该模式是不足以很好地解决目前重金属污染治理的困境。由此可见，要实现重金属污染治理的产业化，并构建相关的配套制度已是迫在眉睫。重金属污染治理的产业化可行性在于能为公民的生活带来环境效益，为企业带来经济效益，为政府的监管职能的落实带来保障。在重金属污染治理形成产业化的同时，提高公民的环境保护意识，明确重金属企业的各项标准，确立政府部门的追责机制进行制度的构建，充分为重金属污染治理的产业化保驾护航。这不仅关系到企业和公民的切身利益，而且关系到生态、经济、社会的“绿色”发展。对重金属污染治理产业化以及制度构建的研究，不仅对重金属污染治理起到促进作用，甚至对整个重金属污染治理行业结构的改革，都有着较强的社会价值。

1 重金属污染及治理的概况

1.1重金属污染的概述

近年来发生的重金属污染事件已经对生态环境产生深刻的影响，如：广西龙江的镉污染，就显现出重金属污染状况在我国的严峻局面。由上可知自然因素导致的污染显然不是主要污染源，人为原因对重金属造成的污染才是我们需要讨论的内容[1]。虽然从我国学者在各类期刊发表的对于重金属污染治理的思考，可以看出我国对于重金属污染治理的关注度渐高[2]。但在我国目前的经济发展模式下，重金属污染严重的产业西移，虽然在一定程度上缓解了东部重金属污染的严峻局面，但在中西部欠发达地区，过度追求经济发展，政府监管不到位，民众环保意识不强等多方原因使得重金属污染迅速扩大。此前造成的东部重金属污染局面还没得到很好的缓解，中西部的重金属污染却日益严重起来，从而造成全国范围内的重金属污染的频发。

1.2重金属污染治理的现状

1.2.1重金属污染的产业结构现状

我国还处在经济发展的转型阶段，加上“先富带后富”的发展理念造成的东西部发展不平衡，使我国产业结构中“三高一低”的产业依然占据较主要地位。当然，不可否认中国正在努力学习外国发展的成功经验，积极推动产业转型。但进行产业转型的企业主要集中东部地区，中西部在这个过程中或主动、或被动承接东部产业转型淘汰的产业，更是大力发展本地原有重金属污染严重的产业，造成高耗能产业在中西部与日递增，形成了本地原有企业和外来企业的双重作用下，使得近期“三高一低”企业比重甚至超过了整个轻工业的所占比例的局面。[3]所以，中西部成为重金属污染的多发区域可以预见。

1.2.2政府对重金属污染治理及财政支持状况

政府对重金属污染企业的设立审核、污染排放的监控、超排滥排的取缔都起着主导作用，显而易见，在重金属污染如此严重的当下，政府以上职能没有得到很好的实现。在审核中，仍让重金属污染严重的企业设立，然而这也是中西部政府被经济目标捆绑的无奈之举。目前广西各各个环保监测部门能独自开展监测的地方并不多，这与广西的经济发展水平，技术持有水平还有企业还有意识水平不高息息相关[4]。这当然并不能一味责备政府部门的不重视导致监管缺失，实际情况是财政支持倾向于东部，以致中西部因为资金缺乏从而缺失监管。最后，违规排放的企业无法取缔也是多方面因素造成的，但是政府的监管缺失需要承担主要责任。

1.3重金属污染治理存在的问题

1.3.1重金属污染治理的法律体系不完善

重金属污染治理的涉及面广，所以其相关的法律制定也需要从多方面着手。从我国目前重金属污染治理立法状况来看，仍然落后于发达国家。“在上世纪90年代，食品镉污染是公认的作为一个全球性的问题，1998年一个初步的草案关于农产品中Cd浓度在食品法典委员会提出”[5]。但我国现行的《环境保护法》对重金属污染仍有许多没有涉及的领域，如地下水、底泥、土壤、废弃固体等在法律上并没有详细制定。

首先，对污染者的处罚仍采用罚款为主的形式，且处罚力度不够。《水污染防治法》第七十条到第七十四条都是惩罚性的罚款措施，罚款力度虽然号称史上最严，并加入按日缴纳利息的制度，但也没有使污染者痛下控制排污的决心。其次，无法落实企业的违法责任。贺州市环保局环境监察支队原队长的落马，显示出环保部门存在的腐败现象，在全国而言也不会是个案，环境部门领导的纷纷落马也对治理工作造成极大影响[6]。环保部门人员的腐败，造成环保部门进行的整改、取缔形同虚设，违法企业的存在警示着我国对其整改以及取缔力度并不够大。最后，我国在刑法上虽然有规定“重大环境污染事故罪”，但是很长一段时间该罪构成的要件都要求有结果，直到刑法修正案（八）才修订不以结果为要件，从而降低了该罪的入罪标准。[7]重金属污染的特殊性，潜在风险大，有很多重金属污染的结果不明显，用结果要件去作为定罪标准使得这一项法律搁于高台。

重金属企业的准入门槛含糊。比如有色冶炼行业清洁生产标准迟迟没有制定，重金属污染物排放标准缺乏了很多因素，导致该标准目前仍没有具体确定。[8]又比如，重金属加工生产企业数量以及区域上的审批控制；生产重金属排放物含重金属元素的上限设定；设立重金属企业应该配套的排污处理装置是否到位的实地审核。重金属污染物的排放标准不明确，我国对于重金属企业污染物的排放标准虽然有制定相关标准，但并没有根据各发展情况科学地制定符合当地的标准。

1.3.2有关部门监管存在的问题

首先，有关部门监管的缺失。政府部门现今仍很大部分被经济目标所束缚，以致人为原因上对很多企业的超标排放采取放任态度，在中西部，很多地区的GDP靠重污染的企业贡献极大比例。所以造成有关部门人为上形成监管的缺失。另外，现实因素造成监管的不到位，财政支持不到位导致监管设备缺乏，实施监管的技术人才的缺乏导致监管很难进行等现实因素也是有关部门监管的原因。

其次，监管的混乱。由于政府内部分工对企业污染这部分不止一个部门有权进行监管，环保部门理论上是实施监管的主要部门，但是新法的出台，公安部门有权对违法人员进行行政拘留，政府临时组成的突击检查也可以对企业进行整改。

2 重金属污染治理的产业化

2.1重金属污染治理产业化的必要性分析

重金属污染的日益严重，且从我国的发展现状来看，我国的产业结构转型仍有一大段路需要走，珠三角仅仅是解决产业粗放的问题就用了几十年。何况中西部的产业有本地重污染产业以及承接东部重污染产业转移的双重作用，所以在这个阶段提出门金属污染治理的产业化是十分必要的，重金属污染治理的产业是把重金属污染治理放到产业化也就是市场中去，把重金属污染的企业联合起来，形成一个产业链 ，具备相应规模的产业化治理能调动企业的积极性。当然，要实现只能重金属污染治理的产业化还需要从事该工作的专业人才[9]。使重金属污染治理进入市场，作为经济活动的一份子，也承担起对环境效益的追求以及实现产业化要求的可持续发展。

2.2重金属污染治理的产业化可行性分析

2.2.1国外的环境责任保险制度

目前，国外也存在一些相对比较成熟的环境保护机制，其中包括环境保护保险。环境责任保险是一种特殊的责任保险的形式，是由公众责任保险发展而来形成的新型保险，不同的国家采用不同的环境责任保险制度（环境责任保险又有“绿色保险”之称，其定义各国不尽相同。一般认为环境责任保险是以被险人因玷污或污染水土地或空气，依法应承担的赔偿责任作为保险对象的保险。当然，这种玷污和污染是有严格限制的。保险公司只对突然的、意外的污染事故承担保险责任。而将故意的，恶意的污染视为除外责任。为了限制责任，英国的保险公司还把长期的慢性污染也排除在外。突然的、意外的污染事故承担保险责任。而将故意的，恶意的污染视为除外责任。为了限制责任，英国的保险公司还把长期的慢性污染也排除在外）。目前，德国采用强制性保险的方式来实施，德国的环境责任是以立法的方式用附件的形式做出“特定设施”名录，该名录包含了德国境内的所有行业，对于存在环境风险高的“特定设施”，投保环境责任保险是其所有者所必须做的[10]。而英美则有别于德国，采用自愿原则，由企业自愿决定是否加入环境责任保险。各国均是利用商业保险引入污染治理中，这种模式不仅能让企业负得起责任，还在很大程度上减轻政府对污染治理的人力物力的投入。我国重金属产业化目前属于起步阶段，本身商业保险在我国的发展就没有国外发达地区成熟，所以进一步在重金属污染治理中引入商业保险，需要我国政府的强力推行。在我国没有强制企业进行环境责任保险投保制度，虽然也有一些企业进行了投保。如：2008年的湖南省株洲市昊华公司，因为在中国平安集团进行了环境责任保险的投保，在短时间内得到该保险公司的满意赔款，但这也只是我国的特例，并没有在我国形成一个良好的制度。因此，我国采用德国的环境责任保险制度比较符合我国的国情，我国应在国家层面制定出需要投保环境责任保险的名录，该名录作为企业设立过程中的一个准入门槛，并对于该名录中的企业进行强制责令投保，不投保则需进行整顿甚至取缔。当然，在重金属污染治理的产业化中，涉重企业都应收录在强制投保环境责任险的名录，再者，环境责任保险应该包括对污染的人身财产赔偿以及对污染造成环境污染的治理费用赔偿。我国应通过强有力的政府行为，推动环境责任保险在重金属污染治理产业化中尽早成为一项制度。

2.2.2美国治理污染土地的超级基金制度

美国治理土地的超级基金建立了两个相关的基金，主要用于清除从船舶或者岸上物体或者海岸附近的各类机器排放出来对环境有危害的物质，是政府支付用于有害物质排放所造成的财产性损失，自然环境所损害所需要治理的费用来源。总的来说是政府成立的用于治理污染土地的基金制度[11]。超级基金制度不可否认地存在弊端，在一定时期内也被美国学者诟病，但是超级基金制度在美国污染土地的治理中起到不可磨灭的功劳，特别是在美国农村的土地污染治理。另外，超级基金制度的最大借鉴意义在于扩宽治理污染的资金来源，这在我国当前重金属污染治理的产业化中是一个很好的借鉴，在我国重金属污染治理中引入产业化，要解决的一个大问题就是治理重金属污染的资金来源，用于改变我国目前单靠政府财政投入而造成重金属污染的监管不到位、治理资金不到位、治理工作成效不大的一系列问题。当然，美国在实行超级基金制度中所显露出的弊端也需要避免。所以，在现阶段，成立重金属污染治理基金的专业管理制度，由专门小组详细分工并各自负责，更需要引入公众参与进行监督工作。最终，这个基金由政府设立并管理，该基金主要来源于社会的募捐。当然，在不违背目的的情况下进行商业化投资也是允许的，所以在总的意义来看，超级基金制度也是重金属污染产业化的一个特殊方面，在我国重金属污染治理的产业化的进行中也颇具借鉴意义。

2.2.3重金属污染治理产业化应扫清的障碍

（1）起步晚，前期阶段企业参与度低

重金属污染治理的产业化对于我国来说，观念新，不具规模。由于起步晚，中国金属污染治理的产业化的概念并没有得到广泛的宣传，很多企业因为对该理念所带来的后果的不确定，在前期用观望态度去对待，自然参与度就会变低。所以，把重金属污染治理的产业化进行宣传让企业以及公民熟知很有必要。另外，重金属污染治理的产业化需要企业投入一定的成本，企业在权衡成本和收益的时候很容易因为风险的评估而放弃。如何正确引导企业进行重金属污染治理产业化的投入与产出比也是宣传应该到位的。再者，用成功案例去建立试点，加大宣传力度与实际效果的相互作用，使得企业主动参与到重金属污染治理产业化的建设中。总而言之，重金属污染治理产业化的实现与企业的参与分不开，所以提高企业的参与度是关键。

（2）实现产业化各项前提要求均需提高

重金属污染治理的产业化所具备的集约化、专业性要求人事管理，人员资质，企业水平都较高。在目前来说，企业的管理存在政企不分家、自主经营权落实困难，管理者没有更新管理观念导致管理素质跟不上企业的发展，缺乏人力资源管理统筹导致企业奖励落实不到位等问题。重金属污染治理专业化要求的人员资质具备较高技术性，我国目前拥有的技术型人才还不能满足我国建立起重金属污染治理产业化的需求。当然，目前我国的企业还是以中小企业为主，企业的水平也并没有达到专业化的层面，这也是要实行专业化的一个原因。如何在中小企业占据多数的企业圈里实行产业化是目前需要解决的课题。所以，引进国外先进的管理经验，进行设备的升级改造，创造适合产业化管理环境是管理层面面临的障碍，这个层面上，我们根据公司法的相关规则，对重金属企业管理人员设定一些从业上的限制，以便确立一个制度去防止管理人员出现道德风险。[12]进行企业的整合，提高企业的集约化水平是我国重金属污染严重产业以中小企业为主所面临的障碍。

（3）重金属污染治理的产业化所需法律保障不到位

重金属污染治理的产业化急需法律进行规制。重金属污染治理的产业化很大程度依赖市场，但是市场是以利益为指向的，那么在追逐利益的时候市场的主体相对不易控制。且重金属污染治理的产业化的对象是特定的，那就是对重金属污染的产业化而提出的概念，本身具有市场资金投入的特殊性，其中的利益要求定然偏高。所以在重金属污染治理的产业化中，对其形成的市场更需要法律的规制，克服产业化形成中，因利益导向所显示出来的盲目性、滞后性、自发性。另外，市场的自发性是有限的，企业的准入机制、企业责任、污染损害的救济等都需要相关法律制度给予保障。由此，重金属污染治理的产业化在制度的保障内方可充分起到应有的作用。所以是否具有合理的法律制度的存在，是实现重金属污染治理产业化的保证。

3 重金属污染治理产业化的制度构建

3.1构建重金属污染治理的产业化运行机制

首先，通过政策制定正确的引导重金属产业资金进入市场。有选择地选取进入该领域的市场资金，引进市场的资金是为了形成重金属污染治理的产业化，进行重金属污染的治理，所以相关的经济政策需要明显突出这个特色，需要有专门的评估机构对流入重金属市场的资金进行利弊分析，确定其是否能被重金属污染防治所用。

其次，对重金属企业提供优惠的银行政策以及财政税收支持，其中包括在商业保险中推行环境责任保险制度，用以解决重金属污染治理需要投入的庞大资金，进行重金属污染治理的企业获利会受到一定限制，企业是以营利为目的的，为了保证其在治理污染的过程中能坚持运行产业化，对其作出政策上的优惠去引导是必要的。把重金属污染治理的产业化作为一项环保工程来完成，解决重金属污染治理的资金缺口，需要政府对企业进行的正确的把关。

最后，树立重金属污染治理的产业化的理念意识，法律并不全部是冰冷的条文，其中透视出来的理念也是需要我们需要重视的。在我国重金属污染治理的产业化中，宣传环保理念是很必须的，在追逐利益的环境中潜移默化环保的重要性，激发企业的环保意识，拥有环保意识的企业自然会在重金属污染治理中出一份自己的绵薄之力。前文提到，产业化伴随着利益的机制的产生，在这个市场环境中，企业的环保责任是规制企业在产业化的生产过程中负起对环境的保护责任，提高企业的环保意识水平，引导其主动进行重金属污染治理[13]。由此，环保意识、环保责任在重金属污染治理的产业化中成为企业文化是从意识上限制市场利益导向产生偏差的本质保障。总之，对环保意识的宣传要广而深，面对的重点群体更应有特殊的方法，把环保意识上升为重金属污染企业的文化，促使重金属污染企业树立担负重金属污染治理责任的意识。

3.2构建重金属污染治理产业化相关标准法律体系

重金属污染治理的产业化准入标准。重金属污染企业的准入在产业化带来的市场调节中，准入标准的将会进一步得到关注，这是规制重金属污染企业的第一道关卡。明确准入标准是防止在市场自发性的调节下造成企业进入重金属企业成立规模盲目扩大，也是防止超出治理合理范围的企业成立的重要举措。在这个过程中提高准入门槛能很好筛选进入市场的重金属企业，通过审批准入标准的提高，以及审批上对企业规模、治理技术的持有、人员资质、管理制度的限制，坚持新增产能换掉落后产能，以便重金属企业在进入市场就能在技术、管理、人员上对产业化中发挥作用。另外，由于我国的经济发展不平衡，所以在准入标准的制定上，要根据各地的发展状况科学制定，防止各地制定混乱、不符而当地的发展状况、或者形同虚设的问题的出现，但是提高重金属产业的准入标准是大趋势，有高要求才有高成就。

建立重金属污染治理的产业化评价标准体系。首先，应确定重金属污染的评价标准，衡量重金属污染治理产业化成效的重要指标是相关环境质量标准。所以从重金属污染治理的产业化评价中我们可以看到该体系带来的成就以及不足，方便下一步工作的进行。确定重金属污染治理成果的评价需要参照我国国家制定的对重金属产业标准以及地方对重金属产业的标准因地制宜地确定。其次，严格执行重金属行业的环境影响评价制度，从源头上遏制污染源的产生。如何使环境影响评价能为产业化服务才是其应起的作用，当然，确立是前提，但是确立之后执行的保障才更为重要，所以法律在这方面对执行环境影响评价的小组成员需要建立责任制，环境责任对于政府而言主要是行政问责制，通过问责去限制政府行为，这是评价体系的一个保障[14]。为了确保评价结果公平公正性，即小组人员应当由环保部门的行政人员、具有专业知识的技术人员、群众性的监督人员组成；小组成员对其所作出的评价需要承担终身责任制；以使得环境影响评价落实到位，发挥其对重金属污染治理的积极作用。

3.3构建重金属污染治理产业化相关部门的责任机制

首先，就环境管理体系而言，从中央到地方，部门的分工需要形成一个良性体系。地方环保部门应该全面地检测重金属产业化带来的污染。即，重金属污染治理的产业化要求建立一套由中央到地方，分工明确，层层上报，明确各阶段部门的负责内容和负责人员。由此在立法中进一步加强各级政府部门对重金属污染治理的法律责任是构建相关部门环境责任机制的第一步。

其次，政府环境监管部门充分负担起环境保护责任，需要有效的追责机制的形成，可操作追责机制的缺乏导致政府环保责任的不到位。为了避免政府的在重金属污染治理产业化由于责任担负的不明使得各项职能无法落实到位，上文提到的责任在立法中确立下，我们还需建立环境保护责任问责制，特别是公众问责的实现，公众参与是重金属污染治理的重要组成部分，作为我国公众参与的形式之一，到目前为止已经在社会引起了重视，特别是帮助政府进行的持续性重金属污染治理监督[15]。在发生重金属污染的当下通过已有法律确定直接负责人，直接责任人需要对该事件负责，造成严重后果的需引咎辞职，构成重大环境事故罪的还应担负刑事责任。

最后，就公民的利益保护而言，重金属污染的发生，最大的受害者是污染涉及的公民，其不仅受到重金属污染带来的直接影响还遭受着潜在危险。我国虽然已经确立了公益环境诉讼，可是公益诉讼在我国尚未发展成熟，也没有得到普遍的应用。所以除了公益诉讼以外，我们还需要建立一项行之有效的替代性措施——设立专门的重金属环境法律援助中心，由政府聘请具备环境诉讼的专业律师为受污染的群众提起公益诉讼或者单独诉讼，让受污染的群众诉讼有门。

4 结语

本文所提及的重金属污染治理产业化是在政府为主导的情况下，将产业化模式引入到重金属污染治理中，在政府的调控下最大程度的发挥市场的作用，达到重金属污染的有效治理。我国重金属产业化的起步相对于发达国家晚，发展慢，然而，随着我国社会经济的快速发展，重金属污染对社会经济发展的造成的严重阻碍表明了重金属污染治理的亟不可待以及产业化推行的迫切。因此，为了给我国经济的发展创造一个可持续的环境，同时也为了给人们的生活创建一个绿色环保的空间，希望我国政府能够构建一套完善的重金属污染治理产业化的法律制度，发挥市场与政府调控的两只手，尽可能为重金属污染治理保驾护航。

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The industrialization and system building in prevention of heavy metal pollution

in recent heavy metal pollution of industrialization and system constructionyears, heavy metals pollution treatment has caused widespread concern in the community. In China, the economy after reform and opening up and rapid development, but the legal system made of heavy metal pollution in China paid a serious environmental costs and, therefore, of heavy metal pollution in China is around the corner. Take control of heavy metal pollution in China as a premise, combined with United States Superfund pollution land regime and Germany advanced experience of the insurance liability, heavy metal pollution of industrialization system construction, made of heavy metal pollution in industrialization in China, led by sustained and effective governance, to achieve win-win between environmental protection and economic development.

Heavy metals pollution; governance; industrial; system construction

X32

A

1008-1151(2015)11-0035-05

2015-10-10

广西高等学校人文社会科学研究项目重点项目（SK13ZD015）；桂林电子科技大学环境与资源保护法学团队资助项目。

高清（1962－），女，桂林电子科技大学法学院教授，从事资源与环境保护法的教学研究工作。