深圳市非农建设用地管理的若干思路

■刘畅

（深圳市光明新区新城开发建设办公室 广东深圳 518107）

深圳市非农建设用地管理的若干思路

■刘畅

（深圳市光明新区新城开发建设办公室 广东深圳 518107）

在当前深圳市城市发展土地资源紧缺的大背景下，原农村集体非农建设用地的有效配置具有十分重大的意义。本文系统阐述了深圳市非农建设用地划定现状，管理中存在的主要问题，在分析现有做法基础上提出了有利于非农建设用地管理的几点对策和建议。

非农建设用地用地管理原农村集体经济组织

1 引言

非农建设用地是指深圳市原特区外各行政村集体的工商用地、村民的住宅用地及农村道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地，这是目前为止深圳市有关文献对非农建设用地的唯一界定。深圳作为中国城市发展最快的城市之一，在城市化发展过程中，为了支持原农村集体经济发展，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益，政府安排了一定数量的非农建设用地作为原农村集体经济组织的发展建设用地。然而，各区在非农建设用地划定过程中存在着做法不一，参考标准不同，管理与规划脱节等问题给非农建设用地的后续管理和规划实施带来了一定困难。本文以深圳市原特区外非农建设用地为研究对象，探讨其目前管理现状、存在问题和后续管理的解决对策，具有一定的代表性和针对性。

2 非农建设用地管理现状

2.1 非农建设用地划定现状

2.1.1 两区划定原则不一致

在2004年非农建设用地集中划定中，宝安和龙岗两区分别制订各自的划定方案。宝安区划定非农建设用地时不考虑历史已有非农建设用地的情况，而是采用重新划定方式，一次性划定一定指标的非农建设用地。而龙岗区在历史划定的基础上，采用补充划定方式，只对未达标的社区按照建成区和空地一定比例划定非农建设用地。

2.1.2 公共配套设施的划定方式不一致

在非农建设用地集中划定中，宝安区印发了《宝安区城市化非农建设用地划定操作办法》（深宝﹝2005﹞56号文），按照此规定，公共设施用地可分别与居住用地、工商用地合并一起划定，一般是按50%工商、50%居住分摊，但对于部分社区，由于地域限制、空间布局等原因，分摊的比例会适当调整。而龙岗区对公共配套用地大部分单独核发了批复，小部分与工商、居住用地合并一起划定在同一用地地块内。公共设施用地与工商、居住用地合并一起划定的方式，因没有明确规定比例关系，导致在实际建设中公共配套用地指标被严重腾挪，包含公共配套用地指标的非农工商用地和居住用地大多是用于工业、商业和居住建设，实际上并没有建设公共配套设施。

2.1.3 非农建设用地的用地类型表述不清

在实际核发的非农建设用地方案和相应的批复中，并未明确具体的土地用途，而是注明非农建设用地类型，而且批复非农建设用地类型多样，如有的注明为“工业”、“商业”、“居住”，有的注明“按规划实施”，有的注明“综合用地”。两区非农建设用地批复的用地类型没有进行统一规范，如宝安区注明为“工商用地”，龙岗区则注明为“工业、商业”。用地类型描述模糊不清给日后非农建设用地的管理工作增加了很大难度。

2.2 非农建设用地管理存在问题

2.2.1 管理与规划脱节

由于非农建设用地的用地类型描述模糊不清，导致土地用途与法定规划用地性质难以衔接，尤其是非农“工商用地”将工业和商业用地类型混合，且没有明确的类型比例，而法定规划中难以找到此类表述，一般表述为“工业”或者“商业”，导致非农“工商用地”在用地审批时难以确定是按照非农用地类型审批还是按照法定规划进行审批，如果按照非农用地类型审批，工业和商业的用地比例难以确定。

2.2.2 非农指标置换需求多

由于非农建设用地划定的位置不合理，与规划不符或社区城市更新指标调整需求等原因，导致很多社区提出非农建设用地置换调整的要求，这种调整置换必然会给政府、社区和村民都带来一定的影响，社区和村民希望通过非农建设用地调整置换获得建设条件良好的土地，而政府可能因此影响公共设施用地的整体规划或空间布局，从而牺牲城市的整体公共利益。

2.2.3 未落实的非农指标多

由于宝安、龙岗两区进行了两轮非农建设用地的集中划定，特别是宝安区在2004年划定非农建设用地时不考虑历史已有非农建设用地的情况进行了重新划定，大量非农建设用地需求使部分社区因无地可划而产生“悬空指标”，出现“未达标”的现象，导致历史“欠账”严重，这间接造成各社区间发展不均衡和历史遗留问题。

3 关于非农建设用地后续管理的对策建议

3.1 合理调整置换

对于已划定的非农建设用地，如果与已规划的市政基础设施和公共配套设施冲突，或者因城市更新项目实施需要置换非农建设用地的，可以进行非农建设用地的调整置换[2]，但须按照“已建调已建、未建调未建、未建调已建”的原则进行调整，即已建设的非农建设用地调整到已建设的用地上，未建设的非农建设用地调整到未建设的用地上或者未建设的非农建设用地调整到已建设的用地上。工商用地按照土地面积50%为工业用地、50%为商业或居住用地确定。非农建设用地指标折算实行等价置换的原则，原则上工业指标按30%折算为居住或商业指标，工商指标按65%折算为商业或居住指标。拟调整用地如果在本社区难以安排，可以核发土地资产价值权益书，权益书以土地来源、用地类型及指标规模为主要内容，用于社区内未来实施的城市更新项目，同时核减本社区对应的非农建设用地指标。这样，既给非农建设用地调整预留了弹性空间，又不损害国家和政府利益。

3.2 落实用地补划

解决历史“欠账”问题，对两次城市化转地后未落实的非农建设用地指标进行补划，补划用地的原则如下：一是优先在本社区建成区安排，如果建成区用地无法落实，可考虑落实到本社区规划为建设用地的零星空地上；二是未落实指标的划定原则与调整置换情况的划定原则相同，实行等价原则；三是对于确实没有足够资源让指标落地的社区，可以考虑开展非农建设用地指标的交易，允许原村民将无法落地的“指标”，转让给尚有空地的社区[3]；四是可以核发土地资产价值权益书将补划指标落实在本社区未来要实施的城市更新项目中，或者考虑通过在已建成非农建设用地上实施城市更新时适当提高容积率的方式解决补划指标问题。

3.3 已建成非农建设用地确权

深圳市城市化转地后，原属农村集体所有的土地已全部转为国有，应按照国有建设用地进行管理，从而实现规划实施、有序开发、规范管理。因此，非农建设用地上已建成建筑物应尽快进行确权和办理产权登记，对于未完善报建手续需办理产权登记的，继受单位可以在取得用地批准文件后，向规划部门申请对建筑物进行规划审查，规划部门可以参照《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》等关于原农村历史遗留建筑的相关规定程序和办法，出具规划审查意见。对非农建设用地进行确权，既有利于政府对非农建设用地的规范管理，也保障了原农村集体经济组织的合法权益。

3.4 已建成非农建设用地城市更新

对于已建成非农建设用地中建筑质量较低、不符合建筑规范、存在消防、环保等其他问题的，以及不符合节约集约利用土地原则[4]或者需要改建、扩建的非农建设用地上已有建筑，可以对其实施拆除重建，允许继受单位按照深圳市城市更新的相关规定申报城市更新计划，办理相关审批手续后进行城市更新，也可在规划功能为工业、居住、商业、办公的用地范围内自行拆除原有建筑，然后按法定规划确定的土地用途实施开发建设。

3.5 未建非农建设用地开发建设

鼓励合法的未建设非农建设用地进入市场流通。原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合法定规划的非农建设用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以公开方式出（转）让土地使用权，对于存在非农建设用地批复的用地类型与规划不符问题的情况，在土地出（转）让时按照法定规划规定的土地用途进行出（转）让。这样既保证了原农村集体经济组织的合法权益，又有利于完善城市功能，提高土地利用效率，统筹谋划，积极实践,最终实现建立城乡统一的建设用地市场。[5]

4 结语

随着城市化进一步深入推进，原农村集体所有的非农建设用地在城市建设中将发挥更大的作用，对其合理有序的管理将有助于应对城市日益增长的用地需求，使有限的土地资源得到高效合理的开发利用，有助于保障原农村村民的合法权益并充分利用土地改善生活，有助于推动城市规划和城市更新的实施，加快城市化进程，提升城市化质量。以城市规划为主导，结合深圳市实际情况，因地制宜地对深圳市原农村集体非农建设用地进行有效管理，对于深圳市建设一流现代化国际化先锋城市具有重大而深远的意义。

[1]胡盈盈,周丽亚.快速城市化背景下非农建设用地管理研究--以深圳为例 [J].中国经济与管理科学,2009,(6):148-152.

[2]王爱民,刘加林.高度城市化地区非城市建设用地导向--深圳案例研究 [J].中山大学学报 (自然科学版),2005,44(6):314-317.

[3]北京大学国家发展研究院综合课题组.更新城市的市场之门--深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究 [J].国际经济评论,2014,(3):56-71.

[4]杨兴权.城乡结合部非农建设用地节约与集约利用刍议 [J].经济生活,2007,(2): 48-49.

[5]罗湖平.中国土地隐形市场研究综述 [J].经济地理,2014,34 (4):1-8.

P967[文献码]B

1000-405X（2015）-10-382-2