浅议国际最后贷款人法律制度

何青青

（上海大学法学院，上海 200444）

一、什么是最后贷款人法律制度

所谓“最后贷款人”概念最早由英国商人沃尔特·白芝浩于1873年在其名著《伦巴特街》中提出，当时他建议英格兰银行要公开宣称在市场发生恐慌时扮演“最后贷款人”的角色。自那时以来，中央银行最后贷款人职能日益受到重视并逐步确立为中央银行法律制度之一。最后贷款人法律制度，是指由一国依照法律规定的具有履行最后贷款人职责的金融机构或政府依法向出现暂时流动性危机的金融机构提供紧急救助，以防范和化解由该问题金融机构引发或可能引发的金融机构系统性风险的制度安排。美联储在此次金融危机后的行为证明，中央银行最后贷款人职能是不可缺失的。最后贷款人这一职能是在金融危机和经济衰退来临时，整个金融体系保持稳定、避免崩溃的重要保障。中央银行的最后贷款人职能可能会令货币额外增发，并可能加剧通货膨胀，但是为了维持金融体系的秩序和正常的清算功能，也不得不付出这样的代价。

中央银行作为最后贷款人，向可能或已经发生信用危机的银行和非银行金融机构提供流动性支持是世界各国的普遍做法。其中，规则最明确和最清晰的一类是在中央银行法或规章制度中详细确定了基于规则的紧急操作方法，代表国家为美国。《美国联邦储备法》规定，作为最后借款人，美国联邦储备银行可以向会员银行提供临时性抵押贷款。此外，偿付和抵押的要求、偿还款项的条款以及联邦储备体系在紧急贷款时所要求的利率等内容也有相关较为完善的规定。

二、谁来充当国际最后贷款人

面对频频爆发的金融危机以及近年来金融危机跨国界的迅速传染与蔓延，全球社会有必要重新审视当今的国际金融架构，特别是最后贷款人的问题。国内最后贷款人的必要性与基础理论已经取得相当程度的共识，但是对于是否需要国际最后贷款人以及由谁来担任最后贷款人的角色还在研究与探索当中。国际金融一体化减少了国内政府可利用的政策工具来应对外部冲击与传染，因此应当采取加强国际合作成为一个重要的替补，而国际最后贷款人就是这样一种重要的替补。次贷危机引发的全球金融危机以及欧洲主权债务危机，充分显示了国际最后贷款人角色的缺失带来的不良后果。为了防止金融危机在国际之间的传染，同时也为了减少危机国家所遭受的一些不必要损失，国际货币体系构建并完善最后贷款人制度有其必要性。

目前学界对于哪些机构能充当国际最终贷款人没有一致的主张，但主要有以下两种观点。

大部分学者认为由国际货币基金组织（IMF）承担国际最后贷款人职能比较合适。二战以后，根据布雷顿森林体系建立的国际货币基金组织，在一定程度上发挥了国际最后贷款人的职能。该组织策动和提供的援助对于平抑20世纪80年代的拉美债务危机、1995年墨西哥金融危机、1997年东南亚金融危机以及这次国际金融危机都发挥了重要作用，在事实上承担了部分国际最后贷款人的职能。但IMF本质上只是一个信用联盟性质的合作组织，根据IMF协定有关规定，其救助资金来源有成员国出资缴纳的份额、SDR、向成员国借款、捐款和经营收入。从IMF的五项资金来源构成来看，弹性最大的是借款安排，但该项借款由于受资金借出国本身政治、经济状况的影响，往往在借出资金时附有一些较苛刻的条件，国际最后贷款人的职能发挥的范围有限。

另一种观点认为，国际清算银行可以行使国际最后贷款人职能。被称为“中央银行家的俱乐部”的国际清算银行一向积极推动中央银行之间的互相合作和援助。由于各国中央银行的高级官员通过国际清算银行经常会面商谈，保持着经常的联系，这一安排会比国际货币基金组织的援助更为及时，并且没有附加条件。但它在这方面的积极作用仅限于其成员国之间，与发展中国家基本无缘。而发展中国家的金融危机较发达国家普遍，因此，国际清算银行的这种援助也是有限的。

三、建立国际最后贷款人法律制度

为避免全球性金融危机制约全球经济的发展，如何在符合当今国际经济秩序的条件下建立国际最后贷款人法律制度并逐步完善，对今后应对国际金融危机有重大影响。在当今的国际货币体系中，没有一个像一国中央银行的机构来行使最后贷款人的职能，也很难在短时间内建立，因此建立国际最后贷款人法律制度可以先建立起区域化、多元化的能够充当国际最后贷款人的国际合作或组织在一定程度上发挥最后贷款人的职能，再逐步走向建立能在全球范围内充当国际最后贷款人的机构。目前已有国家之间建立起了或即将建立的区域性的国际最后贷款人法律制度。

各国中央银行已经开始联手，通过签署货币互换协议的方式发挥最后贷款人职能。随着世界金融子市场之间的联系日益紧密，局部市场的问题可能会引起其他市场的连锁反应，危机极容易在各国之间相互“传染”。正是在这一背景下，各国中央银行和监管当局充分认识到国际金融合作的重要性，联手通过公开市场操作和“最后贷款人”的角色向市场注入流动性。为了缓解国际市场上的流动性压力，2007年开始，美联储与欧洲央行、日本银行、英格兰银行和瑞士央行等发达国家签署了不同规模的货币互换协议，允许这些中央银行向其国内银行提供美元流动性。此后，随着危机在世界范围内蔓延，美联储又分别与加拿大、澳大利亚、巴西、丹麦、挪威、瑞典、韩国、墨西哥和新加坡等14个国家中央银行进行了货币互换，价值最高达5831.35亿美元。危机期间，欧洲央行也进行了央行间的流动性互换操作，向匈牙利、俄国、丹麦和冰岛提供了315亿欧元的货币互换。人民银行先后与韩国央行、中国香港金管局、马来西亚央行、白俄罗斯央行、印度尼西亚央行和阿根廷央行签署了总计6500亿元人民币的6份双边本币互换协议，使其成为增强地区流动性互助能力的重要手段。同一货币互换协议虽然涉及的国家少，但是其具有灵活性且能充分满足双方国家的意愿，今后货币互换协议将在更多国家间签署以发挥国家间最后贷款人的职能。

发展中国家由于其经济实力较弱，以其一己之力渡过国际性金融危机难度过大，为抵御世界金融危机对本国经济的破坏，发展中国家联合建立起能充当最后贷款人的机构将有利于联合国家之间的金融力量共同应对国际金融危机。最具代表性的就是金砖五国建立金砖国家开发银行。2013年3月，金砖国家领导人第五次会晤在南非德班举行，本次峰会最重要的决定之一就是筹备建立金砖国家开发银行。2014年7月15日金砖国家发表《福塔莱萨宣言》宣布，金砖国家新开发银行初始资本为1000亿美元，由5个创始成员平均出资，总部设在中国上海。金砖国家开发银行可以给金砖国家提供贷款，帮助金砖国家应对短期的流动性压力，稳定货币币值，提供国家之间的相互支持，特别是当金砖国家出现像欧债危机国家类似的问题时，金砖国家可以从外汇储备库得到帮助以渡过危机，进而维护各金砖国家金融稳定。因此可以说金砖国家建立金砖国家新开发银行，其作用即设立了一个发挥最后贷款人职能的机构，就好比织了一张金融安全网，可以共同应对资本运作的风险和金融领域的动荡。

欧盟国家在经历主权债务危机也意识到了国际最后贷款人的重要性，于是欧盟小组会议表决通过的一项法律草案，该项立法提出设立国家级银行重组基金。这是欧盟关于银行恢复和重组的重要措施，该银行重组基金在欧盟国家发生银行危机时发挥国际最后贷款人的职能，将有助于缓解或解决银行危机，维护金融稳定。

在全球范围内实行的国际最后贷款人法律制度的建立不是一朝一夕能完成的，因此，在符合现行国际货币体系下建立起区域化、多元化的国际最后贷款人制度不仅有利于国家之间共同应对世界金融危机，也是逐步建立统一全球的国际最后贷款人法律制度必经的过程。

四、结语

在金融国际化的条件下，金融风险的跨国传染性增强，国际金融市场的系统性风险日益突出。现行国际货币体系蕴含着国际最后贷款人功能的制度缺失，并不断以全球金融动荡和金融危机表现出来。为有效治理金融危机，构建全球性的金融安全网络，各国应积极寻求完善的跨国金融合作框架，建立功能齐全的国际货币金融体系。完善的国际最后贷款人法律制度应该在金融危机的预防和干预乃至救助方面发挥更大的作用。

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