浅论中国环境司法专门化与环境公益诉讼

谢 伟

（广东财经大学法学院，广州 510320）

环境司法专门化是指由于环境案件的特殊性，专门设立环保法庭，专门审理环境涉法案件。环境司法专门化的主要目的应是审理环境公益诉讼案件，但中国虽然有环境司法专门化，但审理环境公益诉讼案件却非常稀缺。

一、中国环境司法专门化与环境公益诉讼现状

据不完全统计，自1998年以来，中国每年的环境污染纠纷以超过20%的速度增长，2005年后以每年30%的速度递增，这些纠纷大多数都侵害环境公益。面对如此众多的环境污染纠纷，司法作为解决纠纷的最终武器，理应在环境公益诉讼中占据主导地位，但是中国受制于传统的起诉资格理论，多数环境公益诉讼案件并没有得到法院的受理。

环境司法专门化有助于解决环境诉讼案件司法标准不统一的问题，有助于提高全社会的环保意识。日益增加的环境案件，以及在环境案件审理中出现的一些法官不专业、环境案件因果关系难以确定、环境案件举证难等问题的出现，促使中国一些地方率先开始设立环保法庭，环境司法专门化正式启动。

2008年，无锡出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》规定：“本规定所指的环境民事公益诉讼是指人民法院、人民检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为，保护环境公共利益，根据职能分工，通过办理支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼案件等方式所实施的诉讼活动。”2009年，云南省高院通过《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》规定：“检察院及在中国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体，可作为原告向法院提起环境公益诉讼；公民个人可以向有关部门举证反映，通过有关部门和组织来提起公益诉讼。”2010年，最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》规定：“人民法院应当依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”。2014年最高人民法院设立环境资源审判庭。

二、中国环境公益诉讼与环境司法专门化存在的问题和分析

（一）问题

1.环境公益诉讼案件偏少。如昆明市中级人民法院环境保护审判庭于2008年底挂牌，但到目前为止，环境公益诉讼案件基本是“零”受案率。辽宁省作为较早成立环保法庭的省份，原有一批环保审判机构，成立十五年却没审理过一起环保公益案件，环保法庭锐减且功能只能退化为协助“执法”。

2.功能错位。按国际司法惯例，环保法庭的主要职能是应对环境公益诉讼，辅以配合环保行政执法，但现在环保法庭保护环境公益的功能并未发挥出来。比如，辽宁环保法庭本有受理环境公益诉讼的职能，在实践探索中却出现职能“转舵”，即审理环保公益案件的功能缺失，配合环保部门执法成为唯一的“职责”。

3.诉讼原告大多是行政机关或者检察机关。检察院是国家法律监督机关，在诉讼过程中，检察机关作为原告的身份极易异化为监督者身份。原被告地位不平等和原告身份的异化，容易引发裁判的不公正，影响到法院的中立立场。环境行政机关是实施环境保护监督管理工作的法定机关，对本应通过行政执法权处理的违法行为主张民事诉讼请求，背离了环境行政机关履行环境保护的职责，身兼“执法者”与“起诉者”双重身份，会产生行政权力和民事诉权的混同，导致行政权力的弱化。

（二）分析

1.环境案件的特点决定。环境污染纠纷大多涉及环境公益，环境污染纠纷的形成原因非常复杂，环境污染具有缓发性、累积性、复合性、潜伏性等特点，环境污染举证难，特别是环境公益纠纷中，很多污染行为还没有损害到具体的个人身体健康或财产安全，但已经损害了环境，这使得获取损害环境公益的证据难上加难。

2.环境公益诉讼司法依据不足。环境立法长期以来对于环境司法的制度支持不够，最高人民法院迄今为止已经颁布了3400个司法解释，其中与环境案件审判有关的司法解释并不多，且主要针对环境刑事案件，而环境公益诉讼大多数是民事或行政案件。

3.环境信息公开不足。作为最重要的一项指标，企业日常超标、违规、事故记录的公示依然是环境信息公开的一个薄弱环节。

4.环境管理体制和司法体制问题。中国目前的环境监管实行多部门负责制，容易导致冲突，造成环保执法难；同时，地方环保部门和法院在人事、经费等方面受地方政府制约，上级环保部门只能对下级环保部门实行业务指导。

5.环保团体发育不足。中国的环境团体发展很有限，在设立条件、专业化、经费来源、组织构成等方面都不能满足环境公益诉讼的要求。

三、完善中国环境司法专门化与环境公益诉讼的若干建议

（一）扩大环境公益诉讼主体范围

根据中国现行《民事诉讼法》、《环境保护法》和相关司法解释的规定，中国目前的环境公益诉讼原告仅限于检察院、特定国家行政机关和社会组织，其中社会组织要求必须是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；且必须专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录，这种制度设计阻碍了环境公益诉讼的发展。公众既是环境公益的权利主体，也是环境保护最直接的监督者。应该扩大公众参与环境公益诉讼的权利能力和行为能力，特别是赋权给公民。

（二）应设立环境公益诉讼支持起诉基金

为支持多元化的环境公益诉讼的起诉主体，特别是公民个人主体和资金有限的环境团体，中国有些环保法庭已经设立环境公益诉讼支持起诉基金。如昆明设立的“环境公益诉讼救济专项资金”，资金来源由财政拨款、法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金、侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠款项等构成。专项资金主要用于支付环境公益诉讼所需的调查取证、评估鉴定等诉讼费用，对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的损害进行修复，对无财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助。

（三）加强与环保部门的互相配合和司法监督

环保法庭可就如何提高环境执法规范性、提升行政执法水平，及时而中肯地向政府和环保部门提出建设性建议，从而有效地减少行政不作为或者错误作为现象的发生，促使环保部门加强制度建设，增强依法行政意识，进一步规范执法行为。同时，环保法庭要加强自身建设。比如，在环境法庭中还应当有技术方面的专家委员，包括但不限于城市规划、环境科学、环境保护、环境评估、土地评估、自然资源管理等领域具有专业知识、经验或适当资格的人员。

（四）环保司法有必要引入行政强制和处罚措施

根据中国法律的有关规定，环境刑事案件中的经济处罚，可以通过单处或者附加罚金刑的形式进行，但没有授予司法裁判对当事人处以罚款的权力，更没有赋予行政管理（如诚信评价、资格限制、引咎辞职等），在司法裁判中有必要引入必要的行政强制和处罚措施建议。比如，环境公益诉讼原告胜诉后，可以建议对被告适用罚款、降低诚信等级、给予资格惩戒、建议引咎辞职制裁措施。加强司法建议，不是对行政权的侵犯，不是挑战行政权威，而是改进行政执法、提升法治水平的外在力量。

（五）提高环保法庭级别和专属管辖

环境公益损害多数是跨地区的环境污染、破坏等环保案件，涉及公安、检察甚至环保、林业、城乡建设等职能部门的管辖等问题，环保庭受理、审判案件的难度很大，司法成本较高。同时，目前中国环境法庭的设立大多集中在基层法院，虽然最高人民法院在2014年7月设立了专门的环境资源审判庭，但目前中级人民法院和高级人民法院设立环境法庭的情况还很少。针对环保法庭多数为基层环保法庭的现状，可考虑提高环保法庭的设立级别，并设立跨流域、跨行政区域的环保法院。

（六）环境公益诉讼可实行单位犯罪双罚制

在近年来的司法实践中，出现了除罚金、没收财产等附加刑以外的其他刑罚的情形，如判决种树、判决恢复植被、判决恢复和达到一定标准的生态条件等。另外，对一些主观恶意不深，社会危害性不大的环境犯罪案件采取非刑罚手段，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。在环境公益诉讼中还可借鉴刑法中关于单位犯罪的双罚制度，在对行业单位处罚的同时，应考虑主要领导的处罚。这些判决方式弥补了传统刑法关于环境犯罪所造成危害难以补救的缺陷，对环境和生态的恢复大有裨益。

（七）紧急情况，环境公益诉讼起诉人可申请禁令

在紧急情况下，不及时制止被告的行为会严重危害环境时，公益诉讼人可申请禁止令，禁止被告的相关行为。禁止令由人民法院作出，由公安机关协助执行。环境污染和破坏具有不可逆性，事后的补救往往耗资巨大甚至不可挽救，环境公益诉讼的目的不仅在于停止正在进行的环境污染和破坏行为，还在于恢复、治理已经被污染和破坏的环境。基于预防原则，在环境公益诉讼过程中，在被告的行为可能严重危及环境安全，可能造成环境难以恢复时，法院可以通过发布禁止令的方式停止正在进行的环境污染行为。

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