我国官员财产申报制度实施的阻力及对策

张 琪

（首都师范大学 管理学院，北京 100089）

官员财产申报制度是预防腐败的“终极利器”，被冠以“阳关法案”[3]的美誉。该制度最早起源于二百多年前的瑞典，目前已有近百个国家和地区将之入法，成为世界公认的极具约束力的防腐制度。我国官员财产申报制度的实践源于1995年中共中央和国务院办公厅发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，该规定要求“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上（含县、处级）领导干部”申报收入。虽然之后我国多次完善了官员财产申报的规定并逐步探索试点改革，但目前全国性的官员财产申报法律制度仍未建立，其施行面临重重阻力，防腐作用有限。基于此，本文主要对我国官员财产申报制度实施的阻力进行梳理并提出相应的政策建议。

一、我国官员财产申报制度实施的阻力

官员财产申报制度是国际公认的反腐利器，许多国家已将其纳入反腐法律体系。我国官员财产申报制度自1994年被全国人大纳入立法规划后一直未取得实质性的进展，其立法工作因种种阻力而被迫搁浅。

（一）官员对财产申报制度存在抵触心理导致制度的认同度较低

多次为官员财产申报求法的十届全国人大代表王全杰曾作过一项调查，称接受调查的官员97%对“官员财产申报”持反对意见。①“97%的官员对‘财产申报’持反对意见”，载http：//bbs.red-net.cn/thead-16899990-1-1.html，于2013年3月6日。不论是腐败还是清白的官员对财产申报制度都普遍存有抵触心理，其原因主要有三个方面。一是传统封建文化中“官本位”[4]思想的影响，一些官员把人民赋予的公共权力当作私人权力，认为“官大民小”，心理上并不认同官员是人民公仆的观念，而财产申报制度要求其申报财产并接受人民监督，这使他们在心理上难以接受。二是对侵犯隐私权的担忧，部分官员认为家庭财产状况属于私人信息，将私人财产公之于众是侵犯其隐私权的表现。三是私人利益的驱动，“经纪人”的自利理性会使官员选择自身利益最大化的原则，官员财产申报制度的实施会增加官员的腐败成本并使部分腐败官员受到惩罚，损害其私人利益，为保护私人利益，官员会极力反对财产申报制度的实施。

（二）政府基于政治风险的考量对财产申报制度的实施有所保留

官员财产申报制度的实施可能会带来一定的政治、经济和社会风险，政府为规避这些风险造成的不良影响会延缓财产申报制度的实施进程。一是财产申报制度的实施会暴露一大批腐败官员的非法财产，这与政府长期宣传的廉洁奉公的形象不符，可能引发公众对政府的不信任感，使政府产生信任危机。二是财产申报公开所揭露的不同地区部门行业级别的公务员之间的工资差别以及公务员与普通民众之间的工资差别可能会引发公务员内部及普通民众的心理失衡[1]，危害社会稳定。三是财产申报制度实施后会使大批腐败官员受到法律的制裁，因此，官员会竭力阻止财产申报法的出台或在其实施后采取规避措施，甚至可能联合利益共同体采取过激行为，引发社会动荡。四是为避免因申报不实遭受惩罚，官员会将大量非法财产转移到其他人名下或国外金融机构，导致资金外流，给国家带来一定的经济损失。基于这些风险考虑，政府才迟迟没有推行财产申报法律制度。

（三）企业的寻租行为会影响财产申报制度的实施效果

官员腐败有深厚的社会土壤，目前中国正处于经济转轨时期，仍然存在用行政权力配置社会资源的现象，企业为了以更少的成本获得更多的社会资源，就会产生向官员寻租的动机以在交易中获得优势，使企业利益最大化。当企业为官员提供利益时，官员基于“经纪人”的自利倾向可能会产生腐败行为，为避免受到财产申报制度的惩罚，腐败官员会在申报财产时提交虚假信息或将非法财产转移到他人名下使之脱离财产申报范围的约束，导致申报信息失真，使财产申报制度缺乏实际意义，无法发挥其预防腐败的作用。由于目前并没有明确的法律来约束企业的寻租行为，企业就成为阻碍财产申报制度实施的重要因素之一。

（四）财产申报制度的设计和立法缺陷导致制度可操作性较差

我国现行的官员财产申报制度在设计上存在不足，具体表现在：申报主体较窄，目前我国财产申报主体是县处级以上的领导干部，大批基层官员不在申报主体范围之列；申报内容不全，一些财产形式如奢侈品、古董等不在申报范围内；申报主管机关缺乏权威性和独立性，受理和审核缺乏刚性；缺乏财产公开环节，无法接受社会公众及媒体的监督，申报信息的真实性有待考察；对违规行为的惩罚较轻，主要是批评教育、党纪政纪方面的惩罚。另一面，我国官员财产申报制度的法律地位较低。现行的财产申报相关规定是党政机关的政策性文件，效力偏低，且适用范围有限。这些制度本身的缺陷使得财产申报制度在实际执行中为官员腐败预留了空间，成为财产申报制度实施的阻力。

（五）配套机制欠缺使得财产申报制度运作乏力

一项制度的良好运行不仅需要社会的认同和法律的保障，还需要其他制度的配合和支持。我国财产申报制度由于缺少相关配套制度的支撑而显得势单力薄，其中最重要的两个制度就是金融实名制和个人信用制度。金融实名制是财产申报制度实施的先决条件，它要求个人在进行金融交易时必须登记真实姓名，可以使个人的金融往来更加透明。虽然我国目前已经实施了个人存款实名制，但它只是金融实名制的一个方面，无法对官员所有的金融活动进行监控。另外，个人信用制度是实施财产申报制度的保障，目前我国并未建立完整的个人信用制度，官员在申报财产时很可能会瞒报或虚报，使申报信息失真，为官员隐匿财产提供了可乘之机。

二、完善我国官员财产申报制度的政策建议

官员财产申报制度的确立并不是一蹴而就的，而是一个循序渐进和不断完善的过程，我们需要把握时机，适时推动官员财产申报的建立。本文根据国外经验和近几十年来我国官员财产申报制度的实践提出以下几方面的建议。

（一）积极开展教育，深化官员对制度的认识

首先，要加强对官员的思想道德教育，让其明白官员的权力是人民赋予的，人民是国家的主人，要坚持“立党为公、执政为民”的执政理念，将公共利益作为其根本的价值准则。在这方面，我们可以借鉴美国的经验[5]，定期开展公职人员道德培训，将公职人员伦理道德规范内化在每个公职人员的心中。其次，还应通过宣传讲座等方式加深官员对财产申报制度的理解和认可。建立官员财产申报制度并不是损害官员的利益，而是为了界定其合法权益，当公职人员的合法财产受到公众质疑时，可以利用财产申报制度证明其财产的合法性，维护官员的名誉。

（二）制定财产申报法，提高法律地位

一项制度的稳定性、权威性需要国家立法的支撑，世界各国的财产申报制度基本上是以国家立法的形式确立的。目前我国的财产申报制度主要是以政策性文件的形式出台的，法律地位较低，权威性不够，制度的约束力也有限，很难发挥其预防腐败的作用。参考国外财产申报制度的立法实践和我国的具体国情，我国应该制定专门的财产申报法律制度，详细规定财产申报的具体要求，确保制度的权威性和稳定性。同时，还应将财产申报法与其他法律制度如刑法、政府信息公开条例等衔接起来[6]，使制度运行更加顺畅。

（三）合理设计官员财产申报制度

我国官员财产申报相关规定没有取得很好防腐成效的一个很重要的原因就是制度本身设计不合理、不严密。具体可以从以下四个方面进行完善：一是扩大申报主体，将县处级以下的基层领导干部纳入申报体系；二是合理规划申报内容，将古董、奢侈品、高级会员卡等新型财产形式纳入申报范围；三是增加申报种类，官员离职后一段时期内也可能利用其在位时的权力关系谋取私利，因此，应增加离职后申报；四是设置独立的申报主管机关，并赋予主管机关调查权，确保其不受申报权威主体的影响。

（四）实行财产公开，加强社会监督

财产公开是官员财产申报制度的重要环节，也是其作为“阳光法案”的内在要求。采用内部公开的方式不仅无法发挥公众和媒体的监督作用，还会使公众对财产申报的真实性产生质疑，降低公众对制度的认同感。财产公开主要有两种方式：完全公开和有限公开。由于我国公务员队伍庞大且为了减少改革的阻力，建议现阶段可以采用有限公开的方式，将可能涉及利益冲突的财产向社会公开，私人敏感信息不公开，同时允许公民合法查阅官员的财产申报信息，平衡官员隐私权和公众知情权间的关系，加强社会监督，确保财产申报制度的顺利执行。

（五）完善官员财产申报制度的配套措施

官员财产申报制度是一项复杂的系统工程，若没有相关配套措施的完善很难得到有效的贯彻和实施。首先，需要改革公务员的工资制度，缩小不同地区部门行业级别间的工资差距，在一定程度上保证公平，缓和内部矛盾。其次，完备不动产登记制度，避免官员以虚假姓名或他人名义购买不动产。再次，建立金融实名制度，监督官员的金融活动，避免其转移非法财产或利用非法手段将非法财产合法化。最后，建立个人信用制度[2]，将官员所有的信用信息记录下来，为财产申报监督核查提供制度保障。

[1]刘志勇.中国官员财产申报制度研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[2]马竹青.我国官员财产申报与公示制度的困境与对策[J].商界论坛，2014.

[3]梁婷婷.中国官员财产申报制度的困境与对策[J].经济研究导刊，2014.

[4]刘爱国.官员财产申报制度的困境与路径探析[J].上海党史与党建，2011.

[5]田霞.我国财产申报制度的发展困境和完善路径[D].上海：华东政法大学，2011.

[6]王玉莲.我国实施财产申报制度的问题与对策研究[D].山东：中国海洋大学，2010.