促进辽宁混合所有制经济发展财政政策探讨

赵 晔

(中共辽宁省委党校，沈阳 110004)

十八届三中全会提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”，我国要大力发展混合所有制经济。从辽宁省的情况来看，混合所有制经济发展的历史实际就是国有企业改革的历史。在国有企业改革的过程中，辽宁省混合所有制经济也获得了不断的发展，但是从总体来看还存在国有资本流动性比较差，混合所有制的广度和深度不够；部分混合所有制企业法人治理结构不完善，机制没有真正实现转换；国有资本和民营资本在信息方面存在不对等的等一系列问题。2014年8月的“关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见”中明确指出支持东北在国有企业改革方面先行先试，大力发展混合所有制经济。此后2014年11月辽宁省出台了《关于进一步深化全省国资国企改革的意见》和《省属企业专项改革试点工作方案》，进一步推进混合所有制经济的发展。

一、辽宁支持混合所有制经济发展的政策实践

辽宁所有制经济的发展历史就是辽宁国有企业的改革历程，大体经过三个阶段，在此期间辽宁省尝试了不同的政策。

1.国有企业改革的初步探索阶段的政策实践(1979年-1992年)。在这个阶段主要采取了扩大企业自主权的做法。1979年国务院出台了《十条规定》扩大企业自主权，按照国家的规定辽宁省下放110项权力，开始了各级政府部门原则上不再直接经营管理企业以及试行厂长(经理)负责制的试点。同时地区大胆尝试股份制、租赁、出售、破产等改革形式。1987年辽宁省开始了“两权分离”的改革，在大中型企业中主要推行承包经营责任制，而在小型企业主要采取了“包、租、股、破、卖”等多种改革形式。

2.混合所有制企业出现阶段的政策实践(1992年至十八届三中全会召开)。此阶段混合所有制经济出现并不断增加。这个阶段可以进一步细分为两小阶段。第一个小阶段(1992年—2000年)是国有企业经营制度进一步改革。1992年7月国家颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，辽宁省为了落实条例精神在企业制度创新上进行了进一步探索，主要的政策就是加大企业经营自主权落实。第二个小阶段(2001年-2013年)是国有企业产权改革阶段。这个阶段开始了国有大型骨干企业股份制的改革，是按照“有进有退、有所为有所不为”的方针推进。2004年4月辽宁省国资委成立为促进国有企业改革发挥了组织协调的保障。2005年发布了《关于深化国有企业改革的政策意见》，在资产出让、投资者并购国有企业、人员安置政策、土地使用政策、投资环境政策、改制企业经营者的激励机制政策等方面做出了相应规定来鼓励混合所有制企业的发展。2009年辽宁开始在煤炭、钢铁、装备制造业等领域进行了国有企业的联合重组工作，并且在抚顺、锦州等地区进行了国有中小企业产权制度的改革。这个阶段的国企改革取得了巨大的成就，但是辽宁省国资国企由于长期存在的结构性、体制性、机制性矛盾却一直没有得到解决而且日益突出。表现为以下几个方面：一是在国有大企业的产权上表现为股权开放度不够，布局结构极不合理；二是从企业负担上看，辽宁省国有企业历史包袱十分沉重，经过一系列渐进式的国企改革后还有许多大型企业的“三供一业”(供水、供气、供暖、物业)的服务性功能并没有同企业主体分离，在厂办大集体中没有开始实施企业的改制，这些问题下全省国企为此承担的费用每年高达十几亿元；三是企业经营管理机制还不够完善，对于经营性国有资产还存在着多头分散管理问题。因此如何彻底解决体制性机制性核心问题，进一步深化国资国企改革才是辽宁省国企转型发展的必然需求。

3.企业制度改革全面深化阶段的政策实践(十八届三中全会召开至今)。十八届三中全会提出大力发展混合所制经济，2014年的“关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见”指出要支持东北在国有企业改革方面先行先试，大力发展混合所有制经济。此后2014年11月辽宁省制定了《关于进一步深化全省国资国企改革的意见》为发展混合所有制经济设定了具体目标。为了发展混合所有制经济，辽宁的基本思路是：加快推进国有企业特别是要在母公司层面进行公司制、股份制的改革，同时将国有企业股权结构进行进一步优化，并且提出改革的目标就是2020年通过股权多元化的改革混合所有制经济将成为大多数企业的主要形式。意见在股权政策、股权结构、非国有资本参与改制与重组的鼓励政策等方面制定了相应的政策。随后通过的《省属企业专项改革试点工作方案》在发展混合所有制企业、规范建设董事会、减轻企业历史负担方面、国有资本运营公司改组等方面进行试点为进一步推进发展混合所有制经济提供了实践支撑。

二、辽宁省财政政策支持混合所有制经济发展中存在的问题

在促进混合所有制经济发展，推进国有企业改革的过程中，辽宁省采取了增加财政补贴，减免费用，实行税收减免，降低土地出让金，优先安排土地出让金用途等一系列财政政策并取得了积极的成果，但是还存在着以下几个方面的问题。

1.财政政策缺乏区别性。十八届三中全会提出的“准确界定不同国有企业功能”为国有资产分类监管的实施作了充分的准备。虽然中央政府对于中央企业分类监管的政策意见还没没有出台，但国有资产分类趋势已经成为了必然趋势。分类监管的实质就是要根据国有企业的不同类别来采取制定区别化的资金支持和利润分配政策。竞争类企业是将经济效益最大化作为企业发展的主要目标，也就是说占企业第一位的是企业的经济功能，对于这样的企业政府应该提高利润分配的比例；公共服务类企业和竞争性企业有很大的区别，其体现了政府的公共职能，对于这样的企业应该增加政府资金支持的力度；同时具备竞争类企业和公共服务类功能的企业，应该合理确定利润分配比例，资金投入要按照国有经济战略布局的要求来进行安排。

2.国有资本经营收入占国有企业利润比例偏低。虽然总体来看辽宁省国有资本收益收取的比例呈现出不断上涨的趋势，但是国企内部还是留存着大部分利润。国外上市公司股东分红占税后可分配利润的比重一般是占到30%－40%左右，而欧美国家在这一比例要更高一点，可以达到42%-65%的水平。按照这样的标准,辽宁省国有资本收益的收取比例还应该继续提升。而混合所有制经济的发展对国有资本经营预算收入的管理体制也带来挑战和冲击。混合所有制经济的发展使得一直以来以国有独资企业税后利润为主体的国有资本经营预算收入结构发生改变，之后预算收入将以国有控股和参股公司上缴的国有股分红作为主要收入。国有资本经营预算收入管理的重点必然将从国有独资企业的利润转变为对国有股分红的管理。但是分红政策按照《公司法》的规定是主要取决与公司股东会的决定，将是各方面股东在股东会上博弈后的结果。这样目前国有独资企业简单化、一刀切的利润收取政策将无法满足混合所有制经济发展后需要，与此相随的就是国有资本经营预算收入管理要进行相应的改革。

3.国企红利支出中民生化支出较少，结构不合理。按照政策规定国有资本预算支出要满足以下几个方面的需要，一是资本性支出，这部分支出主要源于国有企业按照国家产业发展规划、国有经济布局和结构调整、企业发展要求所进行的投资形成的相应的资本性支出。二是费用性支出。这部分支出主要源于在改革过程中有些改革成本和负担是要由政府来承担的进而形成的相应的费用性支出。三是其他支出。这部分支出主要源于于国有企业公有制企业的性质，这种特性使得其创造的利润是属于全体社会人民的，因此这部分收入必须要用于就业、社保等一系列的民生支出。从目前的国有资本预算支出结构来看，资本性支出和费用性支出的比重大，而民生性支出所占的比重却较低。而混合所有制经济发展使得国有资本经营预算支出管理面临着改革的压力。目前国有资本经营预算资金在将部分民生性支出直接划入公共预算后剩余资金的分配对象都是国有企业，而混合所有制经济的发展使得资金分配对象范围要进一步扩大。同时私人企业、外资企业等在大力发展混合所有制经济的趋势下也可以同国有资本主动进行混合。这也要求国有资本经营预算的资金分配对象范围要包括私营企业、外资企业等非国有企业。这种分配对象范围的扩大为支出管理提出了更高的要求，包括对注资非国有企业的筛选，注资方式的选择，注资规模的确定，注资股权比例的核准，注资企业管理人员的派出等等。如果支出管理达不到相应的水平，国有资本的流失或国有资本权益的被侵烛将成为必然的结果。

4.政策性亏损与非政策亏损界定不清，直接影响现代公司治理结构的建立。政策性亏损是指政府规定了社会公益目标或生产经营专项、特种商品，并相应限定了价格，企业由于生产这种产品所产生的亏损。这种亏损目前在很多公共性和准公共性的企业普遍存在，如城市公交等行业。但目前政策性亏损界限没有统一的标准，也没有规范的、可操作的财政补偿机制，这种现状就导致了两方面的问题，一方面部分企业缺少足够的动力去追求利润最大化，并且影响到其公共服务的质量。另一方面政策性亏损出现了被滥用的现象。因为企业和政府之间永远都是信息不对称的，这种不对称使为部分企业负责人把非政策性亏损都纳入了政策性亏损的范畴以此要求政府提供补偿，这种现象使得任何关于公司治理的改革都不会取得实质性效果。

5.政府推进PPP模式机遇与风险并存。PPP项目从上世纪80年代中期开始引入中国，在十八大提出市场在资源配置过程中发挥决定性作用后PPP被广泛的关注，2014年12月国家发改委、财政部对PPP具体操作过程中一系列问题进行了进一步的规范，包括项目的准备、执行、移交、相关争议处理等。从未来来看，国家要推动混合所有制经济，并购将大幅度增多，因此PPP项目将进一步增加。但是从目前来看辽宁省在PPP项目推进过程出现了PPP项目部分地方政府意愿不足和PPP项目滥用同时并存的问题。部分基层政府部门由于对PPP模式认识不清而不愿采用。而另外部分不具备PPP思维的地方政府却仓促上马了“形似神不似”的PPP项目，甚至在部分所谓的PPP项目中投资者不承担风险而由政府“兜底”政府背上高息债务这样加重政府的财政负担。同时在推广PPP模式的过程中对如何对项目进行监管的环节却是十分落后的，这就使得PPP项目隐性的风险开始凸显出来。

6.政府购买公共服务起步晚，需要进一步规范。政府购买公共服务是民营化的重要方面，指政府将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，主要采取公开招标、定向委托、邀标等形式，从而使得财政资金使用效率的提高、公共服务供给质量的提升、社会治理结构的完善，公众的多元化、个性化需求的满足等一系列得以实现。2014年辽宁省出台了《关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》，在《意见》对政府购买服务的内容进行界定，纳入社会购买的公共服务具有以下的特点，一是具有突出的公共性和公益性的特点。二是适合通过市场化方式来给予提供。三从社会力量具有足够的能力能够提供。四是按照法律法规规定必须由政府提供或者关系国家安全、保密事项以及司法审判、行政行为项目除外。这样范围就包括公共教育、劳动就业服务、社会保险、住房保障以及行业职业资格认定等在内的部分事项可通过政府购买服务的方式，逐步交由社会力量承担。从辽宁省目前推进购买公共服务的实际情况来看还存在如下的问题，从法律保障层面来看，政府购买公共服务的制度保障还存在着缺乏现象，从管理机制来看，购买资金的预算科目还有待于统一，从购买流程看还存在着购买信息沟通不畅、购买程序不规范等一系列问题，这些都需要进一步的解决。

三、促进辽宁混合所有制经济发展的财政政策建议

1.财政政策的选择要考虑国有资本的功能定位、混合所有制企业不同组成形式的需要。首先，财政政策的选择要考虑国有资本的功能定位需要。国有资本功能定位是不断变化的，在工业化的不同阶段，国有资本具有不同的功能定位。工业化前期阶段由于国有资本规模范围都比较小所以往往只起了补充的作用；工业化中期阶段，国家直接投资的方式能在集中资源加大国民经济的薄弱部门和重点部门的建设，所以此阶段国有资本的规模和作用将大幅度提高；工业化的后期阶段，第二产业使得生产过程与生产方式发生改变，此时国有资本规模、范围应该不断缩小，发展混合所有制经济成为必然的选择。这样政府的功能的核心就必然到做出相应的调整，从直接的政府性投资转移到对宏观政策与经济框架的制定上，因此更多的依赖与财政政策、产业扶持等引领混合所有制企业的发展。政府投资的领域主要集中在重工业和金融领域，其功能的定位就是提升整个行业的竞争力，与世界其他国家展开竞争。这样对于支柱产业和高新技术产业的改制企业可以采取因地制宜的选择土地资产方式；对于规定符合条件的工业企业的研发新产品、新技术、新工艺的费用可提高扣除应纳税所得额的比例；在财政贴息资金、到期贷款本息等方面进行分类化的处理改制中小企业提供优先的融资担保并试用较低的企业所得税税率。其次财政政策的选择应该考虑不同混合所有制企业的混合方式。混合所有制企业的混合方式包括以下六种，分别是主要有股份制改造、公司上市、产权交易、引进投资者、并购重组和新项目混合。这些方式对政策的需求具有很大的差异。比如企业上市实现混合主要是股票市场来实现的，但是引进战略投资者是通过资本运作企业上市后便逐步退出的方式，这两种方式的关注点就有很大的差别，前者往往关注的是后期的运作而后者的关注点却往往在前期，这样的差别都是在财政政策设定上要充分的。

2.合理确定国有资本收益的收取比例。我国国企在国民经济中的经济地位使得其保值增值以及可持续发展变得尤其重要。这样以来取得国有资本收益和企业的可持续发展就都是十分重要的。收取国有资本收益时必须处理好两者的关系。辽宁省国有资本收益收取比例与国际水平相比目前较低，在财政收入下滑压力下应该在现有的基础上再适当提高。同时国有企业收益收取比例或利润分配方案应该按照市场化原则并且逐户确定。市场化的分红方式的实行要通过以下几个方面来进行：一是政府管理部门要形成市场化、专业化、个性化，规范化的政策体系。二是提高政府出资人的监管专业能力，保证其在信息劣势的情况下通过市场化方式能够平衡企业利益与政府出资人利益对利润分配方案提出合理的调整意见。三管理部门能够利用市场和法律规制在股东大会上平衡其他多个股东的不同利益，从而使得企业利润分配方案能够制定并且通过。

3.建立以民生为主体的国企红利支出结构。国企红利的分配需要应该以社会福利最大化为最终目标，在企业发展与人民福利之间进行权衡，收益全部用于国企的发展将违背国有资本的基本性质，全部用于民生将影响国企的长远发展。现行的国有企业红利分配结构是以资本性支持为主的，民生性支出比重偏低。但是从目前来看，辽宁省民生性支出的压力存在着巨大的资金缺口，表现为社保资金难以为继、较低水平的教育和医疗，老龄化的人口压力等多个方面，这样以来国企红利的应该增加民生性的支出使得公众能够普遍分享国有企业增值的收益，增加整个社会福利。因此要建立一个既能保证民生支出的规模，又能监督国有资本收益的使用的专项支出制度。与此同时这个制度还要对还国有资本收益支出的使用情况及国企留存利润的使用去向进行充分的信息披露。这种制度的设立一方面是国企的性质决定的，对于国有企业而言每一位公民具有了解留存收益的使用去向的权利，另一方面又可以在防止国企过度投资和企业非生产性支出畸高进行平衡，更好的促进国企的改革和发展。

4.简化规范财政投资资金的投资程序，提高资金使用效益。简化规范财政投资资金的投资程序主要从以下几个方面入手。一是简化完善股权投资管理流程。从项目流程上看，要在资金申报、股权投资方式、工作流程等方面进行简化。在时间流程上看，对于采用优先股方式开展股权投资可简化企业申报要求。从管理流程上看，符合规定条件的省财政资金可委托给市县政府持股。相关工作开展及资金拨付进度情况纳入对受托管理机构的考核。二是从股权投资资金管理、受托管理机构操作流程、股权投资年度管理费用额度等方面进行进一步规范。受托管理机构要承担起监督、股权投资调查、参股谈判等工作和责任。三是进一步完善投资风险管控机制。为了防止债务连带风险受托管理机构及持股主体承担的责任应该是有限责任。省财政部门应该在公共财政考核评价体系中对股权投资资金进行考核和重点评价。四是财政资金投入效率的提高还需要调动企业参与的积极性。

5.通过财政补贴、政府担保等财政政策手段为社会融资提供扶持。混合所有制经济的良性需要对资本市场的完善性提出更高的要求。但我国的资本市场发展的实际情况来看却和这种需求有很大的差距。这种不完善主要表现在以下两方面：一是直接融资渠道的缺乏。从国际经验来看，在成熟的资本市场上融资结构一般呈现出这样的特点，就是银行贷款等间接融资占整体融资比重较低，一般不超过20%；而股权、期权、债券等这种直接融资占的比重要高，一般达到80%以上。从辽宁省混合所有制企业的融资结构来看却呈现出一种完全相反的态势。二是直接融资的结构也十分不合理。直接融资在国外成熟的资本市场上呈现的结构是债券融资占直接融资的比重达到70%左右，而股权融资占直接融资的比重达到30%。但从辽宁省混合所有制经济的直接融资结构来看债券融资占直接融资的比例却不到10%。虽然2014年5国务院针的《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》对股票市场、债券市场、期货市场、私募市场、互联网金融等提出了明确的指导要求。但是却还没有形成可以实际操作路径。在这种情况更应该通过财政政策来弥补资本市场的不足。在这方面国外有很多借鉴，比如美国、加拿大国家的混合所有制企业都是主要由依靠政府担保机构来直接融资方式进行融资。日本混合所有制企业在间接融资方式时政府往往会提供一定的财政补贴。德国则规定协调解决企业承担的政府指令性建设项目的资本金。

6.界定政策性亏损与经营性亏损，建立合理的财政亏损补偿机制。要严格区分政策性亏损和经营性亏损的边界。政策性亏损主要具有以下几个方面的特点：一是具有强烈的外部政策性；二是政策性亏损主要由政策性减收和政策性增支两部分构成；三是政策性亏损的形式可以表现为“显性亏损”也可以表现为“隐性亏损”。显性亏损是企业会计账目或报表上的绝对亏损；隐性亏损是企业盈利现象下的相对亏损。政策性负担是政策性亏损根源，如果政府没有通过对于事权的统一来解决国有企业的政策性负担的问题，政策性亏损无法消除。这也就意味着政府对于国有企业的各种明的或暗的补贴将会继续给存在，政企将无法完全的分开，现代企业制度也不能完全的建立。在没有找到彻底消除政策性亏损的可能之前，我们就必须要建立起科学合理的政策亏损的测量机制。科学合理的测量机制要体系下列原则。一是分类测算。政策性因素有很多种，不同种类的政策性因素对混合所有制企业的影响方式、影响程度存在着差异性，这种差异性就决定了必须采用分类测算的原则从而避免各项因素的重叠影响，避免重复测算问题的发生。二是进行动态的测试。混合所有制企业是伴随着市场的情况不断变动的，不同的时期政策性亏损的构成会有很大的差异，因此在测量的时候必须考虑这种时间性的结构差异从而掌握企业不同时期的政策性亏损情况。这样可以根据亏损情况对财政补贴标准进行适时调整。三是区别对待。由于地域性的差异会使得即使同一行业的企业受政策性的影响效果也会出现差异性，在测试过程中就不能采用“一刀切”的做法而是对不同属地的企业及同一属地的不同企业要区别化对待。四是测算范围需要全面系统。这样一方面可以获得合理、准确测算结果，另一方面可以保证测算模型及方法的实用性和可操作性。

7.在积极推进发展PPP模式中注意防范风险。PPP项目的顺利推行以及风险的防范都有赖于良好的制度基础，这种制度基础的建立要从以下几个方面入手。一是宏观制度环境必须完善。不一致的法律规定、不完善的规制、权限不清的政府机构等现象的存在为政治上的机会主义行为的出现提供了土壤。而完整的制度基础即能为民营合作者的利益提供基本的保障，又能够降低政府的财政风险。二是微观来看在PPP项目中合同具体条款必须要兼顾私营方利益和公共利益。三是建立起政府对PPP项目的全程监管制度。监控机制要具有以下的功能，就是风险防控、定价调整理，以项目绩效为导向的激励。四是政府决策失误的责任追究制度的建立。这种制度就是从法律的角度对政府决策者的行为进行规范和约束，这样将使得政府的责任性和效能得以提高。同时对于由于政府决策发生失误所造成的公共利益和个人利益的损害要能够追究政府或决策者的法律责任。

8.规范政府购买公共服务行为。从辽宁省情况来看，应该在《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》尚无修改前出台地方政府规章来对政府购买公共服务进行规范。目前我国部分地方政府都已经先后出台了政府购买公共服务的地方性的规范文件，如广州市出台了《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法 (试行)》，北京市海淀区政府出台了《关于政府购买公共服务指导意见(试行)》，成都市制定的《成都市人民政府关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》，杭州市政府出台了《关于政府购买社会组织服务的指导意见》等，规章制度的出台能在最大限度上避免实践的随意性，增加政府购买公共服务的规范性和法治性。政府应该加大政府购买公共服务活动的财政投入，并且加强对资金的监管与审计工作，因此在管理体制上购买公共服务预算资金应该按照预算单位进行单列。

〔1〕 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,2013年11月.

〔2〕 辽宁省人民政府关于进一步深化全省国资国企改革的意见,2014年11月.

〔3〕 辽宁省人民政府关于深化国有企业改革的政策意见,2005年6月.

〔4〕 李正图.积极发展混合所有制经济:战略构想和顶层设计.经济学家,2014年11期.

〔5〕 赵晔.我国PPP项目失败案例分析及风险防范.地方财政研究，2015年第6期.

〔6〕 钱凯.如何积极发展混合所有制经济的观点综述.经济研究参考，2014年第8期.