社会组织直接登记管理制度的地方探索

○李汉卿

社会组织直接登记管理制度的地方探索

○李汉卿

全国统一的社会组织直接登记的法律法规尚未出台，地方政府主要依据本地情况逐步探索，形成了多元化的社团直接登记管理制度。本文试图对当前具有典型意义的深圳、上海两地进行比较分析，就完善社团直接登记管理制度进行深入思考。

一、深圳、上海社会组织直接登记管理制度的探索

深圳市通过社团直接登记管理制度改革，逐步形成了多元共治的社会治理格局；上海市则通过枢纽型社会组织管理推动社会组织的直接登记管理。

1.深圳市：多元共治的社会治理格局

深圳市社会组织登记管理体制改革始于2004年，通过培育和壮大社会组织力量，逐步建立起了“多元共治”的社会治理格局。

（1）改革历程

深圳市从2 0 0 4年起采取三个“半步走”的改革策略，选择行业协会这个敏感度较低、风险较小的领域作为突破口，从民间化入手改革行业协会登记管理体制，随后逐步扩大直接登记和无业务主管单位制度适用领域，逐步探索社会组织由民政部门直接登记、规范管理、无业务主管单位的新体制。

2008年9月，深圳市出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，进一步扩大直接登记、无业务主管单位的社会组织。将工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织纳入直接登记管理；对主要在社区范围内开展活动的社区社会组织实行登记备案双轨制；适度放开异地商会的登记和管理，允许本市行业协会、商会根据产业发展需要吸收异地同行会员；打破“一业一会”的限制，允许同行业可以按照产品类型、经营方式、经营环节及服务类型成立行业协会、商会。

深圳市政府还积极通过向社会购买公共服务而拓展社会组织发展空间，建构与社会组织的沟通协调制度使其能够参与重大决策，并且提出了加大政府投入的机制和建设公共服务平台的构想，以及社会组织法制建设、人才培养的相关措施。

同时，为了加强对社会组织的监管，深圳市政府提出要加强党的领导、建立社会组织分类管理、建立公开透明的社会监督机制及社会组织的自律机制，并形成协调联动的监管合力。

可以说，2008年9月深圳市政府出台的该《意见》就基本上搭建了深圳市社会组织直接登记管理的制度框架。在此基础上，2009年深圳市政府与民政部签订《推进民政事业综合配套改革合作协议》(以下简称《部市协议》)，全面探索直接登记的管理体制，并授权深圳市开展基金会登记试点。2012年9月，深圳市又出台《市委市政府关于进一步推进社会组织改革发展的意见》，将实施直接登记的社会组织范围扩大到工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等八类社会组织，同时提出“对于满足市民群众生活需求的公共服务，凡是能由市场和社会组织提供的，政府不再设立新的事业单位，而交由市场和社会组织承担，逐步向有承接能力、公信力高的社会组织转移职能”。

（2）主要举措与基本经验

深圳市社会组织登记管理体制改革的目标是：以创新登记管理体制为核心，大力发展和培育社会组织，努力构建多元共治的社会治理新格局。

依据2012年9月深圳市出台的《市委市政府关于进一步推进社会组织改革发展的意见》，未来深圳市将从九个方面进一步深入社会组织改革发展：

一是深化社会组织登记管理体制改革。对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态类等八类社会组织实行由民政部门直接登记。

二是确保社会组织的非营利性。引导社会组织按章程开展非营利性活动，规范社会组织的经营性活动。

三是规范与监督社会组织行为。界定登记管理部门、行业主管部门和其他职能部门等不同主体的职责，完善统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织综合监管体制，形成监管合力。

四是推进政府职能转移委托。一方面，建立政府职能转移的动态调

整机制。另一方面，完善政府转移职能的操作机制，编制政府转移职能目录、政府职能部门购买服务目录和符合政府转移职能承接资质社会组织目录。同时，引入独立的社会第三方咨询评价机构参与评估工作。

五是加大对社会组织的扶持力度。鼓励社会资本投入，鼓励设立非公募基金会资助公益事业，鼓励金融机构向社会组织提供信贷支持。提出将社会组织人才发展纳入市中长期人才发展规划、“孔雀计划”和“人才安居工程”等重大人才政策和重点人才工程。

六是加强社会组织支持体系建设。培育支持型社会组织，为操作型社会组织提供资金、人才、能力、智力等支持。

七是逐步完善社会组织法制建设，从法律层面巩固社会组织改革成果。

八是加强社会组织党群工作。在市、区设立社会组织联合党委，加强社会组织群团工作，扩大社会组织志愿者队伍。

九是搭建社会组织发挥作用的平台。设立第三方咨询委员会吸收相关领域的社会组织参与政策咨询、论证和决策旁听、听证。健全社会组织参与矛盾调处机制。

除此之外，在社会组织的登记管理方面，深圳市还将推动社区社会组织实行登记和备案双轨制，授权街道办事处对社区社会组织进行备案管理，给予资金扶持，重点扶持发展贴近居民、服务居民的社区社会组织。力争3-5年内形成以社区服务中心为平台、多种组织类型并存、满足社会多元化需求的社区社会组织体系。到2015年，全市平均每万人拥有社会组织8个以上。

从总体上看，深圳市社会组织登记管理体制改革体现四大创新和转变：一是创新登记管理体制，实现由双重管理向直接登记的转变；二是创新政社关系，实现从行政依附关系向合作伙伴关系的转变；三是创新服务方式，实现从重登记轻扶持向登记扶持并重转变；四是创新监管模式，实现从控制型向引导型转变改革带来明显的成效。深圳解决了社会组织的发展难题，构建了新的公共服务体系，初步形成“多元共治”的社会治理格局。

2.上海市：枢纽型社会组织管理模式

与深圳市相比，上海市进行社会组织直接登记的改革相对较晚。但是上海市结合自身情况形成了“枢纽型”社会组织管理模式。

《上海市社会组织直接登记管理若干规定》于2014年4月1日开始实施。在此之前，上海市实施的是三元登记管理模式。三元登记管理模式是指在原登记管理部门和业务主管单位的双重管理体制的基础上，成立另一个专门机构，共同行使对社会组织的管理职能。

2002年1月，上海市成立了行业协会发展署，将行业协会的双重管理扩展为登记管理部门、业务主管单位和行业协会发展署三方。2004年7月，上海市成立社会服务局，将三元登记管理的范围从行业协会拓展到社会团体（仅限于行业协会）、民办非企业单位和市场中介组织（如律师事务所、会计师事务所）等三类。应该说，行业协会发展署等组织的成立，推动和规范了社会组织的发展，也淡化了社会组织隶属行政部门的属性。然而，它仅是一个临时性过渡性组织，职权有限，在实际运行中存在着职责界定不清、与其他部门职能交叉，从而使得社会组织的登记注册程序变得更为复杂等问题。

与之相配合的是，2006年上海市民政局提出了“枢纽式管理”模式。“枢纽式管理”就是在政府管理部门和社会组织之间设立一个组织载体，通过该载体服务和管理一个系统、一个领域的社会组织，行使一部分党和政府授权或委托的职能，并把社会组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈，使其成为“加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚团体会员的载体和实现合作共治的平台。这种管理方式称之为“枢纽式管理”，该载体称之为“管理枢纽”。管理枢纽设计的功能主要有三个方面：党建功能；接受政府委托，协助业务主管单位履行对社会组织的部分日常管理和指导职能；协调服务功能。

2014年4月1日，上海市民政局颁布了《上海市社会组织直接登记管理若干规定》（以下简称《规定》）。这也就意味着上海市正式开始了社会组织的直接登记。该《规定》的基本内容有：一是行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等社会组织实施直接登记管理（政治法律类、宗教类、涉外类等社会组织的登记仍实行双重管理）；二是将审批时间限定在30日内；三是构建以社会组织章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的社会组织内部治理机制；四是完善自律承诺；五是主动履行重大事项报告和信息披露；六是构建依法监管体系（如社会组织信息公开、重大事项报告制度、登记管理机关年度检查制度等）。

除了登记管理体制的改革之外，上海市也非常重视对社会组织发展的扶持。2002年以来，上海市先后出台了《上海市促进行业协会发展规定》、《上海市行业协会暂行办法》、《关于本市促进行业协会发展的指导意见》等政策法规，提出坚持市场化原则和“政会分开、自主办会、有效监管”的改革方向。2006年的《上海市国民经济和社会发展第十

一个五年规划纲要》明确提出“推进社会组织健康发展。坚持培育与规范并举，进一步发挥基层自治组织、民间组织、社会中介组织、行业组织的积极作用。”2007年，上海市第九次党代表大会提出“重视发挥社会组织在参与社会管理中的重要作用，善于运用社会资源改进社会管理。坚持培育发展与监督管理并重，制定实施有利于社会组织发展的财政支持、人员待遇等扶持政策，促进社会组织健康发展。加强对社会人、社会组织和虚拟社会的管理。”2008年出台的《关于本市进一步支持行业协会商会加快改革和发展的实施意见》要求进一步打破行业协会与政府的依存关系，各有关部门要从职能、机构、人员、财务等方面将行业协会与政府部门、企事业单位彻底分开，不得干涉行业协会依法独立自主开展活动。同时还采取搭建新型政社合作平台，向社会组织转移政府职能，加大财政投入以及建立公益孵化器培育新兴社会组织等举措推动社会组织的规范有序发展。

二、深圳、上海社会组织直接登记管理改革之比较

如上所述，两地政府均根据本地实际情况，制定了不同的社会组织直接登记管理规定。比较而言，两地的社会组织直接登记管理规定的相同点主要有：

第一，降低准入门槛、简化登记程序、减轻登记负担、提高登记效率是此次社会组织直接登记制度的基本原则。

第二，推进社会组织的去行政化、引入竞争机制打破社会组织的垄断是社会组织直接登记制度的主要目标，即推动社会组织的民间化、自治化；

第三，以直接登记制度为契机，完善社会组织的法人治理结构，规范社会组织内部的管理制度，提升社会组织的公共服务能力与水平。

第四，建立法治化、制度化的综合监管体系，保障社会组织的制度化运行。

第五，社会组织直接登记制度实施的同时，也加强了党群组织的建设，体现了“政退党进”的特点。

第六，社会组织直接登记改革是政府选择性限制与选择性发展的结果，并不是全部社会组织都可以直接登记，而是将具有公益属性、能够提供公共服务的社会组织放开，属于分领域改革。

第七，均出台了一系列的措施来激励和培育社会组织的发展。主要有：转变政府职能，构建政府与社会组织的良性互动、协同合作的新型关系；强化公共财政意识，建立政府向社会组织购买服务制度；加大政府资金投入，加强基础设施建设，比如建设社会组织培育基地；落实对社会组织的各项优惠政策以扶持其发展。

两地社会组织直接登记管理改革的不同之处在于：

第一，关于行业协会的规定，深圳市突破了“一业一会”的限制，允许同行业可以按照产品类型、经营方式、经营环节及服务类型成立行业协会、商会；而上海市对于“一业多会”还处于探索阶段。

第二，在政府与社会组织合作平台建设方面，深圳市主要通过设立第三方咨询委员会吸收相关领域的社会组织参与政策过程；上海市则创造出了市民中心、民间组织服务中心和街道社会组织联合会等政府与社会组织合作的新型工作平台。

第三，在政府与社会组织关系处理上，深圳市主要采取了分类管理、建立公开透明的社会监督机制及社会组织的自律机制，形成了协调联动的监管合力，同时也引入独立第三方机构对社会组织进行评估；上海市对于社会组织的监督主要是政府行为，同时上海市在政府与社会组织之间创设了“枢纽型社会组织”实施“枢纽式管理”。这就进一步推动了政社分开、淡化了社会组织的行政化色彩。

第四，在社会组织扶持方面，深圳市鼓励社会资本投入，扩大社会力量兴办公益事业的空间；上海市则首创了“公益孵化器”，采取“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织收受”的模式，扶助初创的社会组织逐步成长。

总之，深圳市的社会组织管理体制的市场化程度更高一些，而上海市在社会组织管理方面行政化色彩更浓一些。然而，不论是市场化工具抑或是行政手段，都是社会组织发展不可或缺的要素，因为中国社会组织发展仍处于初期。未来中国社会组织发展的关键之处在于如何将二者很好地平衡。

三、社会组织直接登记管理后政府职能转变的思考

社会组织直接登记管理制度实施的时代背景是改革开放后中国国家—社会关系发生了转变，即从全能主义向后全能主义的转向。中国共产党十八大以来，特别是十八届三中全会国家治理现代化的提出，为社会组织的成长提供了空间与可能。

纵观世界，政府与社会组织关系有两种基本模式：以美国为代表，形成了多元主义的社会组织与政府间的竞争关系；以欧洲大陆为代表形成了多元化的社会组织与政府间的合作关系，也即法团主义模式。结合中国国情，法团主义模式可以为我所借鉴。在社会组织成长的幼年期，可以通过国家法团主义模式为其提供必要的政府扶持。就中国国情而言，政府在以下几个方面的努力是必需的：

1.加大社会组织培育力度

社会组织实施直接登记后，推动

了它的迅速发展，但是如何提升社会组织的服务能力以及规范社会组织的内部管理就显得很有必要。目前基本上有政府孵化与NGO孵化两种培育管理模式。

政府孵化的培育管理模式，是由政府相关部门作为主体进行公益组织的培育与管理。它有自身的优势，比如容易受到政府政策与资金等支持，但是问题也显而易见，诸如被孵化组织对政府行政依附性强、政府指导专业性不强等。

NGO孵化的培育管理模式，其典型是由上海首创并被多地广泛采用的“公益组织孵化器”模式，这种孵化器不直接做公益项目，而是专门培育公益机构。它属于NGO支持型中间组织，为初创的中小型社会组织提供关键性的支持，包括办公场地、办公设备、能力建设、小额补贴、注册协助等，给被孵化机构提供专业的指导，减少它们在后勤、办公方面的困难。孵化器秉承“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织受益”的基本原则运行。它的使命是专门培育新的有创新性的社会组织，发现和支持有潜力的社会人才。

这两种模式前一种是“自上而下”的社会组织培育，后一种则是“自下而上”的培育社会组织模式。这两种模式均是提升社会组织自身发展能力的有效途径，它们各有优势，在实际运行中应该结合实际情况具体运用。

2.对社会组织实施分类指导与枢纽型管理

社会组织直接登记改革后，民政部门将面临较大数量社会组织的指导与管理任务。枢纽型管理就是利用既有的群团组织或者成立一个介于政府与社会组织之间的组织载体，加强其作为相关社会组织的龙头带动和组织者的角色，增强其社会服务功能，充分发挥其联系、指导和服务相关社会组织的枢纽型作用。

管理枢纽设置的意义在于将一部分政府的权力让渡给枢纽组织，由它承担社会组织的管理和规范功能，实际上成为政府民政部门的有力助手，既可以加强政府对社会组织的分类指导与管理，还有利于政府与社会组织之间的信息沟通。枢纽型管理的目标指向“以民管民”、“以非对非”，进而实现政社分开。在此需注意的是防止枢纽型社会组织对政府的过度依赖。

3.加强社会组织规范管理：承诺自律、行业自律与他律的结合

当前，社会组织健康发展可能面临的难题有：组织运作及行为的非规范性；组织及个人的腐败和争名夺利行为；由于狭隘的小农意识而引发的恶性竞争以及违背NGO的非政治化原则等问题。从实际来看，政府对于社会组织实施扶持与严管的双向方针，其意指规范和指导社会组织的正常健康发展。显而易见，社会组织的发展过程中仅有政府的他律是远远不够的。因此，还需要在政府他律的基础上，形成社会组织承诺自律及行业自律相结合的管理模式，以更好地推进社会组织的正常健康发展。

4.构建合作平台推动社会组织发展

理想状态的政府与社会组织关系应该是平等的合作伙伴关系，基于此，有些地方政府基于平等互信的原则，积极搭建政府与社会组织的合作平台，在合作中加强对社会组织的管理，并实现对它的扶持。

目前，地方政府主要是通过社会组织参与社会服务，或者建立政府与社会组织的沟通、协调机制，以及通过地方政府重大决策的咨询参与制度与社会组织参与矛盾调处机制等方式构建合作平台的综合管理模式。比如深圳市政府的实践。

这种综合管理模式形成的基础有：一是政府实现政府职能转变，将一部分公共服务的职能移交给社会组织；二是要推行政社分开，实现社会组织的“民间化、自治化与市场化”，将社会组织建成真正意义上的独立法人治理结构；三是规范政府与社会组织的关系，二者应该在平等互信的基础之上构建新型合作伙伴关系；四是政府要积极出台相关政策扶持社会组织的发展，给社会组织进一步松绑。

5.构筑社会组织的第三方独立监督与评估机制

第三方独立监督与评估机制的建立是实现政社分开,对社会组织实行客观公正监督的有效手段。第三方独立机构指的是独立的非政府的服务机构，遵循独立责任、责任分离的原则。该机制要发挥作用关键是实现第三方机构的独立性。第三方独立监督与评估机制，有四方面的作用：一是有助于社会组织实现社会合法性；二是可以有效杜绝组织内部人控制；三是避免社会组织权力寻租；四是可以实现社会组织的优胜劣汰，促进其健康发展。

当前，在实践中已经形成了三种“第三方”主体，即：专家学者、专业公司、社会组织。然而，尽管第三方独立监督与评估机制已经在中国初具模型，仍面临着诸多的困境，比如制度保障缺失，缺乏相关的法律规范；第三方与社会组织间严重信息不对称；第三方机构的资金依赖委托方；评估方法不专业等问题。因此，还需进一步发展第三方独立监督与评估机构，探索社会组织的自治与监管的平衡机制，从而推动中国社会组织的有序发展。

（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）