利益相关者视野下我国公立高校理事会制度研究

左建桥，丁么明，王洪兰

(湖北工程学院 大学发展与改革研究中心，湖北 孝感 432000)

利益相关者视野下我国公立高校理事会制度研究

左建桥，丁么明，王洪兰*

(湖北工程学院 大学发展与改革研究中心，湖北 孝感 432000)

我国公立高校是一种典型的利益相关者组织，但现有高校管理模式并未给予利益相关者合理诉求渠道。为此，学校可通过建立理事会，平衡各利益相关者权益，这对完善高校治理结构，深化学校管理体制改革具有重要意义。

利益相关者；公立高校；理事会

一、大学是一种利益相关者组织

利益相关者是西方经济学家在 20 世纪 60 年代研究公司治理时提出的一种理论主张。其后，利益相关者研究日益受到重视。国外研究利益相关者的核心代表人物之一弗里曼，在 1984年给出利益相关者两种经典定义，广义定义为“任何可以确认的、能够影响公司目标的实现或能够被公司目标实现所影响的群体或个人”，狭义定义为“任何可以确认的、组织持续生存所依赖的群体和个人”。[1]虽然定义比较宽泛，但此后为很多研究者广为接受。

随着利益相关者理论的不断影响，学者们开始把利益相关者研究应用于高等教育，提出大学是一种利益相关者组织。美国著名学者罗索夫斯基提出，大学可分为四个层次的利益相关者，教师、行政主管、学生是最重要的利益相关者；董事、校友、捐赠者是重要利益相关者；政府和议会是“部分拥有者”的利益相关者；市民、社区、媒体是最边缘的利益相关者。[2]胡赤弟是我国最早对大学利益相关者进行研究的学者，他把大学利益相关者分为权威利益相关者、潜在的利益相关者、第三层次利益相关者三个类型。[3]李福华把大学利益相关者划分为核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者、边缘利益相关者。[4]

本文结合我国公立高校特点，根据罗索夫斯基的利益相关者划分层次，把高校利益相关者进行排列，分为四个层次：第一个层次教师、行政主管、学生，是最重要的利益相关者；第二个层次政府及捐赠者，是重要利益相关者；第三个层次用人单位及校友，是次要利益相关者；第四个层次公众、社区、媒体，是大学最边缘利益相关者。

第一，师生员工是最重要利益相关者。教师和管理人员是高校的指导者、管理者与参与者，也是学校最主要的人力资源，他们既是大学雇员，又是大学主人。学生是学校生存和发展的根本资源，没有学生就没有学校，没有学生对学校的认可就没有学校的持续发展，而学校培养学生质量的高低决定了学校在市场中竞争的强弱。因此，大学要重视优秀师资和优秀管理人员的引进与培养，重视师生利益，注重培养高质量的学生，这是大学发展并保持良好声誉的重要基础。

第二，政府及捐赠者是重要利益相关者。从政府与高校的关系看，政府是高校的投资者，政府通过规划、法律、监督等方式对高校进行管理。政府作为社会公共利益的代表，有责任推动高等教育各方面的发展，有义务通过各种方式推动利益相关者与高校之间的良性互动，政府的管理水平和管理能力决定了高校的良性、健康发展的程度。所以，政府作为重要利益相关者对学校影响是非常巨大的。高校资金紧张是众多高校面临的现实问题，来自于捐赠者的捐赠逐渐成为学校财政重要组成部分，捐赠者作为学校发展的重要支持者，其地位不断提升，并且有权利知晓捐赠资金的使用情况，所以捐赠者成为重要利益相关者。

第三，作为次要利益相关者的校友和用人单位，包括与学校合作的单位。随着高校的不断发展及社会联系的日益紧密，校友，他们很多是潜在利益的捐赠者，用人单位，已日益成为高校发展的重要基础，他们在高校财政收入、毕业安排、校企合作、科研开发中是越来越重要的力量。因此，作为利益相关者的校友和用人单位对学校管理有一定的知情权、监督权。

第四，作为边缘利益相关者的市民、社区、媒体。一所高校在一个城市和社区存在了几十年甚至上百年时间，已经逐渐融入了社区和市民之中，随着高校日益走向开放，高校与市民、社区的互动更加频繁，市民和社区通过与高校各种直接或间接的联系，会形成对高校的不同评价，对高校发展产生或多或少、或深或浅的影响。所以，高校通过自身的专业知识优势，应加强对社区的服务，从而与社区、市民建立良好的互动关系，为学校不断发展创造和谐的外部环境。

二、建立大学利益相关者理事会制度的必要性

根据我国高等教育的特点，我国公立大学没有严格意义上的股东，独立控制权也没有掌握在某一类人或一群人手中，大学也没有人能够获得独立的利益，因此，大学的管理者在制定发展战略与决策时，需要与其他利益相关者共同分享权利，并需要在诸多利益主体之间寻求平衡，这就决定了大学是典型的利益相关者组织这一属性。[5]作为一种利益相关者组织，大学的管理活动必然有这些利益相关者介入，接受这些利益相关者的一些建议；作为大学最基本活动的教育，必然因这些利益相关者的影响而调整。这既是高校办学的需要，也是维护利益相关者合法利益的需要。同时，随着高等教育的不断发展，大学与社会的关系日益紧密，大学所面临的社会问题更加复杂，大学的每一项重大改革都牵涉到人才培养、社会服务等重大社会发展问题，而社会各个层面尤其是利益相关者各方也日益关注大学发展问题。

而与此形成鲜明对比的是，现有的教育管理体制却无法使利益相关者享有知情权、评议权、监督权等权利。四个层次利益相关者按对学校应然重要性及实际参与度高低两个维度进一步划分，在现实情形下形成如下的排序。第一层次：重要性高而实际参与度高的利益相关者是大学管理人员、政府、教师；第二层次：重要性高而实际参与度低的利益相关者是用人单位、捐赠者、校友、学生；第三层次：重要性低实际参与度也低的利益相关者是社区、公众、媒体。重要性，是指利益相关者对学校生存、发展的重要程度，是一种应然状态；实际参与度，是利益相关者在我国公立高校实际参与管理的程度，是一种实然状态。从我国公办高校实际情况看，政府之于学校发展重要性虽居较高层次，但参与度过高，过度掌控着学校的发展，而其他一些重要性高的利益相关者参与度过低甚至没有参与，这势必会影响学校的健康发展。因此，建立利益相关者组成的理事会具有重要的现实意义。

第一，是深化学校管理体制改革，完善高校治理结构的需要。我国政府对学校管理的高参与度，体现了政府作为投资者的权利，但是因为计划经济影响依然存在，政府对学校的管理并没有完全实现从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理的转变，高校以校长作为法人代表的办学自主权并没有完全落实，学校的管理控制权仍然在政府层面，这导致政府对学校干涉过多。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”。建立理事会制度对调节政府与高校关系具有重要作用。

第二，是改善我国公立高校内部封闭式管理的需要。从我国高校的内部管理结构看，一方面，仍然是沿用行政级别和职能建构起来的，其学校管理的事务仍然是封闭式管理，在学校的人才培养、发展规划、产研合作等方面并没有及时吸收企事业集团、校友、捐赠者等其他利益相关者，也没有一种表达利益相关者意见的途径。另一方面，从我国高校监督体制看，往往是学校自己约束自己，现存的许多问题反映出其在此方面存在的不足，只有加强社会力量的监督，弥补单纯的行政主管部门监督所存在的不足，才能使监督更为充分有效，从而保证监督结果的客观性和公信力。[6]

这种沿用自计划经济体制下的传统的、封闭的管理方式，既与大学日益与社会密切发展相悖，也招致众多利益相关者对大学的质疑。在高校处于由传统管理到治理的转变过程中，不仅是注重管理的决策能力和执行效率，更是注重多方参与的决策过程，在决策过程中，谁来参与，如何参与显得尤为重要，而这恰是多方利益相关者的体现。

第三，对利益相关者权利的表达与维护具有重要意义。大学作为一个具有一定公共属性的利益相关者组织，大学的每一项重大改革都或多或少、或深或浅地与利益相关者存在关联，并对利益相关者产生影响，学校做出重大决策的时候也应考虑并平衡各利益相关者权益，而作为利益相关者也应该有一定的知情权、评价权、监督权等权利，但现行管理体制使得众多利益相关者“缺场”。因此，建立一个多方利益相关者组成的理事会制度，表达他们的声音，体现他们应有的权利，协调各方利益是非常必要的。

三、大学理事会制度的建设

1.大学理事会的定位。从国际经验看，美国等国家高校设置的董事会或理事会往往是决策机构。例如，美国的董事会是学校的最高决策与审议机构，董事主要由校外各层人员组成，董事会对大学享有全部的权力，这些权力包括校长的聘用与解聘、学校发展规划与目标、学校的财政预算、学校资金的使用、学校行政工作绩效的评估、批准法定文件等。[7]

那么，我国公立高校大学理事会制度，应该怎样定位？首先，从相关法律条例看，《中华人民共和国高等教育法》第四章第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”教育部于今年七月份刚颁布的《普通高等学校理事会规程(试行)》对高校理事会性质作了界定，指出高校“理事会是支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台”。所以，我国法律规定的党委领导下的校长负责制，规定了各相关职责，这并未给理事会性质留下多少空间。

其次，从目前我国众多公立高校成立的董事会或理事会的制度现状看，选择成立审议型而非决策型机构的几乎是绝大多数。审议型的理事会制度特征是，理事会对大学办学方向、发展规划、学科建设、科学研究、产业发展等展开咨询、审议、监督、指导。在机构性质上很多高校董事会或理事会也作了明确说明。如南京师范大学董事会章程第六条规定：“董事会为非行政常设机构，其行为不影响南京师范大学原有的办学机制、性质。”清华大学五道口金融学院在实行“理事会领导下的院长负责制”时，副校长谢维和与院长吴晓灵都强调，“理事会领导下的院长负责制”是学院层面的尝试与创新，理事会作为学院的一个主要领导机构，主要负责制定学院的重大发展战略和学科建设目标，审议和批准学院发展规划，指导制定学院财务规划，而不影响办学性质。而在我国具有一定决策权的华侨大学董事会，也只能说是半决策型而非完全决策型，因为华侨大学董事会对大学校长具有提名权而无决策权。华侨大学董事会章程第一条规定：“华侨大学董事会协助政府办好华侨大学，对华侨大学的建设和发展提供实质性支持，并对学校重大事务起决策和审议作用”；章程第三条规定：“董事会提名大学校长人选，报请国务院侨务办公室任命；定期听取校长工作报告，提出改进学校工作意见。”[8]

2.大学理事会权力合法性基础。因此，在我国现有国情下，公立大学理事会作为非行政性质的审议、监督型机构存在，更具有操作性和可行性。这种理事会制度可能会引起公众质疑，认为其审议、监督会流于形式。是否流于形式，关键是看理事会制度流程和操作层面是否具有一定法定效力。那么，它的法定权力来源于哪里？来源于政府授权或委托。建立一个政府所有，学校执行，理事会审议、监督分权的管理形式来管理学校，政府把监督权、审议权的权力委托一个由利益相关者人员组成的理事会监督机构，理事会不是挂靠在学校内部，而是与学校具有平行权力，对学校重大事务进行监督。

政府通过授权或委托，组成具有监督、审议功能的理事会，通过以法定形式确立的理事会章程规定理事会的职权，这些职权包括：第一，审议学校重大战略规划、发展方向与目标，并有权提出异议。第二，审议、监督学校的财务预算决算方案，确保资源有效、科学使用。第三，审议监督学校的教学管理、科研管理、师资等方面的建设。从这几个重大方面确保学校办学的科学性和有效性。

3.理事会制度的运行机制。第一，理事会的成员组成。根据利益相关者理论，我国的政府是高校拥有者、举办者，校长是学校管理法定代表人，理事会是学校管理的审议、监督机构，因此，理事会成员应由政府直接或委托进行聘任或任命，但人员组成必须是代表学校各方利益相关人员。这些人员包括政府人员、学校管理人员、教师、学生、用人单位、捐赠者、校友、知名人士，他们代表了学校发展的不同利益，因此，都要有一席之地。同时，根据《普通高等学校理事会规程》，理事可分为职务理事和个人理事。职务理事由相关部门或者理事单位委派；理事单位和个人理事由学校指定机构推荐或者相关组织推选。学校主要领导和相关职能部门负责人可以确定为当然理事。

第二，理事会的人数。大学理事会人数根据学校规模不同，人数不一。根据1996 年统计，美国10所著名大学( 哈佛大学、耶鲁大学、斯坦福大学、普林斯顿大学、麻省理工学院、加州大学伯克利分校、芝加哥大学、达特茅斯学院、哥伦比亚大学和密歇根大学)共有理事成员 298名，平均每所大学理事约30人。[9]根据学者研究，如果理事会扩大了规模，就意味着冲淡执行质量的危险。所以，根据国外高校理事会人员状况和规定及相关研究，理事会成员以25-40人为宜。

第三，理事会组织机构。理事会设理事长一名，副理事长、常务理事及理事若干名。理事长由校长担任，副理事长根据理事单位所尽义务和社会影响等条件，由理事长提名，经理事会协商产生。副理事长、理事每届任期五年，可以连任。理事会下设秘书处，秘书处设在学校办公室，秘书处设秘书长一人，副秘书长、秘书若干人。秘书长由学校推荐，经理事会认可，由理事长聘任。秘书处负责处理理事会日常事务和理事长委托的事务，负责学校与理事单位的联系，向理事单位编发学校在学科建设、科研、人才培养等方面的改革计划及进展。各理事单位指定一名联络员负责联系工作。理事会的最高权力机构为全体理事会议。

第四，理事会会议规则。从国外和国内高校执行看，会议召开次数有很大不同，据美国大学与学院董事会协会(AGB)2004年统计，美国公立高校董事会通常每年召开10次董事会，我国公立高校理事会会议召开次数不一，在掌握的相关资料中，很多高校一年一次，汕头大学董事会会议为一年四次，这在我国高校理事会中属于召开次数比较多的。公立高校成立理事会，根据学校事务决定会议召开，原则上每年召开一次全体理事会议或副理事长会议。必要时理事长可临时召开全体理事会议或副理事长会议。理事会会议召开由理事长负责召集并主持，会议人员人数必须保证法定的最低的人员代表，否则视为无效，按照惯例，法定人数一般是理事会成员一半以上，按一人一票制表决。

第五，理事会会议执行。理事会会议的决定交由党委书记和校长为代表的领导成员，根据各自所负职责，实施对学校日常管理。

[1]弗里曼.战略管理:利益相关者方法[M].上海:上海译文出版社,2006:46.

[2]罗索夫斯基.美国校园文化——学生,教授,管理[M].谢宗仙，周灵芝，马宝兰，译.济南:山东人民出版社,1996:247.

[3]胡赤弟.高等教育中的利益相关者分析[J].教育研究,2005(3):38-46.

[4]李福华.利益相关者理论与大学管理体制创新[J].教育研究,2007(7):36-39.

[5]张维迎.大学逻辑[M].北京:北京大学出版社,2004:19.

[6]刘承波.中国公立高校治理中的社会参与[J].大学教育科学,2008(5):29-32.

[7]贺永平,郭平.“党委领导、校长负责、理事会监督”大学治理模式研究[J].求实,2012(11):284-286.

[8]王宗正.法人治理结构视域下的我国公立高校董事会[J].高等教育研究,2014(1):32-36.

[9]张斌贤,张弛.美国大学与学院董事会成员的职业构成——10所著名大学的“案例”[J].比较教育研究，2002(12)：23-26.

(责任编辑：张晓军)

2014-10-16

左建桥(1969- )，男，湖北广水人，湖北工程学院大学发展与改革研究中心副教授，华中科技大学教育科学研究院博士研究生。

丁么明(1963- )，男，湖北孝昌人，湖北工程学院校长，大学发展与改革研究中心教授，教育学博士。

G649.21

A

2095-4824(2015)01-0080-04

王洪兰(1977- )，女，山东聊城人，湖北工程学院大学发展与改革研究中心讲师，博士，本文通信作者。