武陵山片区省际边缘区域协作条件与特色研究

(湖南医药学院办公室，湖南 怀化418000)

国务院2011年批复的《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划(2011-2020)》(下同简称《规划》)，明确提出了建立“跨省协作创新区”的战略定位，强调要打破行政分割，突出跨省合作，“探索跨省交界欠发达地区经济一体化发展的新途径、新机制”。在武陵山片区省际边缘进行跨区域协作，成为该片区经济一体化的重要载体和路径。近年来，该区域地方政府、社会组织间已进行了多种形式的协作实践，但协作体系尚未形成，协作方式研究尚未深入。因此，本文尝试全面梳理该区域的特色协作方式，为片区省际边缘区域协作提供指导借鉴，使其更契合国家宏观规划的战略需求，符合片区经济社会发展实际。

一、武陵山片区省际边缘区域协作条件分析

(一)人文条件

武陵山片区省际边缘区域县市虽然分属不同行政区域，但同属少数民族贫困地区，地缘关系密切、人文习俗相近，在地方语言、民族特色、传统文化、生活习惯等方面大体相似。长期以来，民间交流广泛、往来密切，在生产生活中互为依靠，形成了“和为贵、和为兴”的良好氛围，为双方开展区域协作、实现资源互补与共享提供了可能。

(二)经济发展要素条件

武陵山片区省际边缘区域呈“Y”字型沿省际线分布，位于黔江、恩施、张家界、怀化、吉首、铜仁“六中心”空间结构交界地带。区域几乎被连接“六中心”的环线交通主通道所环绕，形成一个封闭的路网体系。跨边界两侧交通条件落后，经济内生动力薄弱，更远离长三角、长株潭、成渝等城市圈经济区。区域内行政区划破碎，基础设施割裂，产业承接能力较弱。从经济发展程度上看，武陵山片区省际边缘区域属于弱弱型毗邻地区，其协作方式主要为弱弱联合开发模式[1]。有利条件方面，市场资源配置能力显著提高。区域内承接东部地区产业转移、调整产业结构同步进行，产业现代化初步实现，规模效益初步显现，并推动单一产品向多产品、多业并举的发展模式转变。不利条件方面，商品和要素市场发育缓慢。总体规模偏小，需求层次落后，市场主体成熟度低，市场的盲目性容易造成资源浪费。例如，在产业培育上竞相恶性竞争，在招商引资上以优惠政策竞相挤压，在对外贸易上竞相设置壁垒，损害了区域整体利益。在该区域竞合博弈关系中，加快区域信息、资金、人才、技术等生产要素的自由流动，实现优势互补，从竞争走向竞合，已成为提高区域综合竞争力的现实选择[2]。

(三)区域协作意识条件

国内外区域统筹发展经验表明，推进跨行政区域经济联动与整合，需要建立代表各行政区利益的综合性权威机构，以实现多层次、深度性的战略合作[3]。实现跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制[4]。《规划》出台以来，区域内的协作意识明显增强。省际层面，湘鄂、湘黔、渝黔、渝鄂分别签署了战略合作协议，共同谋划区域发展战略和一体化经济政策，为协调省际协作提供了强力的政策支撑。市州层面，部分市州建立了专门工作机构，进一步完善互访对话、沟通协调、部门衔接等合作机制，解决区域协作中的机制制定、发展规划、产业布局、合作项目等具体问题。比如，湘西、恩施两州分别成立了“推进龙凤示范区建设领导小组”，分别出台了《支持龙凤示范区建设的意见》，为推进龙凤示范区提供了坚强保障。县际层面，边缘区域县域协作已达成共识。其中，石门与五峰、石柱与利川、来凤与龙山、秀山与花垣及松桃、凤凰与碧江区、新晃与大龙经济开发区等县市已经启动基础设施建设、产业发展领域的实质性合作。

二、武陵山片区省际边缘区域协作的特色方式

武陵山片区省际边缘区域充分利用地缘优势，加快推进省际接边县市之间的交流与合作，形成相互协调、互利共赢、区域经济一体化水平较高的边界区域经济共同体。

(一)融城一体:龙凤示范区

《规划》设立“龙山来凤经济协作示范区”，推进行政管理、要素市场、投融资体制等领域改革，全面推进城乡统筹、基础设施、公共服务、特色产业、生态建设与环境保护等一体化建设。直线距离仅4公里的龙山、来凤县城，成为全国县城间距离最近、政策扶持最独特的区域[5]。3年来，在省、市(州)积极推进下，两县确立了“三同” (政策同等、发展同步、资源同享)、“十个一体化” (城区规划、基础设施、产业发展、酉水河保护与利用、旅游开发、公共服务、生态环境保护、金融服务、平安创建和人才发展一体化)的发展思路，进行了公交同城营运、金融同城结算、通讯同城一体、平安同城共建等探索，共同推进商贸、城建、旅游重点项目，“一体化”建设程度不断融合。规模较小、总人口不过百万的“龙凤融城”，突破行政版图藩篱，为省际边缘区域协作提供了典型范例。显然，“融城”仅是初步成果，也是基于两县特殊地缘结构建立的经济一体化范式。

(二)工业集聚:“大新”协作园

贵州大龙省级经济开发区与湖南新晃县工业集中区虽分属两省，但仅一条国道相隔，交通区位独特。在产业定位上，两地都围绕重晶石、钾长石等矿产资源形成的以锰、钡、钾为主的冶金、化工、精细化工相关产业，经济相容性高。基于相同的协作意向，2013年，两地正式签订《关于建立武陵山大(龙)新(晃)经济协作示范园加强跨省合作的框架协议》，成立大新经济产业示范园，标志着区域协作进入常态化、机制化。一是组建机构。成立园区联合协调理事会、工业园双边工作委员会，协调解决合作建设中的矛盾。二是对接规划。完善总体规划，并在政策、规划、基础设施、环保、产业、公共服务、治安管理、城镇建设等8个方面加强合作对接，使之在产业定位、设施服务、发展空间等方面走向相互融合，实现“跨省融园”和“镇园一体”发展。积极申报建立国家级武陵山大(龙)新(晃)经济协作示范园。三是产业融合，煤锰一体化循环经济项目实现双方配套。以工业园区融合推进边缘区域协作，是立足于特定产业、特殊区域的特殊协作方式。

(三)旅游融合:省际旅游城镇带

武陵山区省际边缘区域，旅游资源蕴藏丰富，知名品牌景区众多，是《规划》中渝东南山水生态旅游组团、张家界湘西风情旅游组团、梵净山生态休闲旅游组团的重要组成部分，景点数占比达2/3。目前，尽管多数市(州)、县都将旅游规划建设成主导产业，但却呈现出“各自为主、各自为战”零散的非系统性发展，缺乏区域合作机制，缺乏特色彰显的可持续性发展。因此，自觉融入环武陵旅游圈，开辟“旅游绿色通道”，推进省际边缘无障碍旅游城镇带建设。依托张家界、铜仁、怀化等区域性旅游交通枢纽，加大省际边缘旅游资源培育、旅游基础设施建设、旅游集散网络体系构建。第一，要解决“值得一游”的问题。区域内最具特色、唯一性最突出的旅游产品，决定了旅游目的地的发展气质和潜力。比如芷江和平文化、洪江古商城、铜仁梵净山，都是区域旅游的核心竞争力，要集中打造1到3个拳头景点，发挥带动作用。第二，要解决“慢游乐游”的问题。“让风景变成生活”，将区域内的文化、民俗融入旅游产品。吃要原生态原滋味，住要有保障有特色，娱要多参与多形式，购要优产品优服务，让游客留得住、玩得爽、愿掏钱。第三，要解决“政绩冲动”的问题。地方政府要侧重于规划管理宏观调控，加强基础设施配套，确保投入的持续性，克服一届领导一个口号，追求大干快上不考虑财政过度负债，资源建设东一榔头西一棒子等旅游开发观念。第四，要解决“协而不作”的问题。旅游行政部门多次发布精品线路，但实际情况依旧是地方政府各自为战，旅游企业操作困难。因此，以高速、高铁为轴，以国家级、优秀省级旅游强县精品景区为点，在2小时交通圈内构建“省际边缘旅游新干线”。旅游协作是武陵山片区省际边缘最具影响力、最有潜力的协作方式，铜仁、凤凰、芷江、黔江、沿河、石柱、酉阳、五峰等县区都可以考虑建设旅游目的地城市的发展方向。

(四)产业联动:“锰三角”转型

武陵山片区省际边缘区域因地理位置、资源禀赋、技术条件、融资能力等相差无几，而行政区划分属于不同的省市，造成各县经济趋同性较为严重，产业结构调整缓慢，恶性竞争难以避免。例如，松桃、花垣、秀山“锰三角”的产业同构，渝湘黔边界青蒿产业盲目发展产能过剩等。鉴于此，有必要建立跨行政区域的经济整合联动，建立起“共赢”的市场新格局。“求同”，即联合做大规模产业，开展区域性产业协作，比如在“锰三角”淘汰落后产能，实现锰矿产业升级，实现该区域的抱团取暖。或者开展生态建设协作，进行流域治理、区域生态共建等;“存异”即立足区域实际发展特色产业，延伸上下游产品链，避免产业竞争的恶性循环。

(五)治理协同:社会治理协作

加强区域交流交融，巩固发展平等、团结、互助、和谐的边界民族关系，是武陵山片区省际边缘区域易于切入的协作方式。一是促进社会资源共享。推动新农村建设、新农保、新农合政策的统一，破解跨区就医、就读的行政壁垒，实施无差别公共服务政策，促进边界教育、卫生、扶贫等社会事业均衡发展。二是优化资源配置。合理解决资源开发与保护、利益分配与协调、产学研对接与整合等固有矛盾，促进发展要素的合理配置。三是加强社会管理协作。打破行政区划限制，深入推进边界地区的社会治安联防共建，促进计生、综治等社会管理领域的信息共享、齐抓共管、合力共建，维护边界民族团结的良好局面。

三、结论与展望

总体而言，上述协作方式类型，基本涵盖了武陵山片区省际边缘区域协作的形式范畴。但是，承载先行先试历史使命的武陵山片区，区域协作需要持续的探索与创新。因此，一方面，随着该区域地域属性、产业空间联系、区域经济差异的进一步显现，经济社会领域的协作方式必将更加丰富。另一方面，协作方式探索仅是最浅层次的研究。事实上，该区域协作还面临着艰难的制约要素，诸如政令约束、利益约束、社会心理约束等，在机制体制、竞合协调、利益分配上还有巨大障碍与瓶颈，亟需进行针对性研究，前瞻性思考与统筹谋划区域一体化的发展路径。

[1]刘玉亭，张结魁.省际毗邻地区开发模式探讨[J].地理学与国土研究，1999 (4).

[2]苗丽静.城市的竞争与合作[J].学习与实践，2006 (2).

[3]张泰城，厉敏萍.论我国区域经济合作中政府间关系的协调[J].现代经济探讨，2008 (4).

[4]王健，鲍静，刘小康，等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理，2004 (3).

[5]于磊焰，明星，李丹.“龙凤融城”，湘鄂两县城的“一体化”之路[N].新华每日电讯，2013-09-09.