对行政机关推行ISO质量管理体系的思考

□文/陈晋

（中国人民银行合肥中心支行营业部安徽·合肥）

“公共服务型政府”的理念是在20世纪80年代新公共管理运动蔚然成风的背景下由西方国家提出的，“新公共管理运动”以20世纪80年代英国的政府再造为标志，这一理念主张管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共产品。其后，许多国家都提出了“服务型政府”的理念。我国作为一个转型并正在融入经济全球化的国家，自然也受到了“服务型政府”理念的影响。自1995年我国行政法学界首次使用“服务行政”概念以来，学术界关于“服务行政”或“服务型政府”内涵的研究探讨方兴未艾，厘清我国“服务型政府”的本质、目标和模式固然重要，但政府如何提供优质的服务，才是我们进行“服务型政府”研究与建设的根本目标。

一、规范“服务型政府”的有效载体——ISO质量管理体系

随着社会的发展，政府机关积极引入企业先进的管理理念与精髓，建立自身的质量管理体系，以树立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的“服务型政府”新形象，已日益成为政府机关管理现代化的一种新趋势。全面比较和分析建设规范化的“服务型政府”的制度安排与ISO9001标准核心管理思想的联系，不难发现ISO9001标准完全满足制度安排的需要，由此决定了其作为规范化“服务型政府”建设的有效载体的必然性。ISO是“国际标准化组织”的简称，目前已风靡全世界，成为优秀质量管理的代名词，作为国际通行的现代管理模式，该体系已经被工业、商业、服务业及行政机关等30几个行业所应用。在我国，行政机关运作效率与工作作风问题一直是政府关注的焦点，打造企业化政府，用企业管理理念来提升行政效率，降低行政成本已成为政府部门的共识。目前，我国通过ISO质量认证的行政部门已达千余家，从公检法、税务、水利、海关到基层政府部门街道办事处，几乎涵盖了所有的职能部门。这些成功实践充分说明，ISO9001标准应用于国家行政机关的管理是可行和有效的。

（一）行政机关ISO管理理念是一种全面的质量管理理念。所谓全面质量管理，就是发动企业全体职工及有关部门同心协力，把专业技术、经营管理、数理统计和思想教育等结合起来，建立起从产品的研究设计、生产制造、售后服务等活动全过程的质量保证体系，用最经济的手段，生产用户满意的产品。行政机关运用全面质量管理，就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于机关内部，以达到行政机构工作的优质、高效。行政机关的管理虽然在内容上与企业所进行的质量管理有着一定的差别，但在进行管理活动的目的和宗旨方面则是一致的。无论是政府部门还是企业，进行管理的目的就是使产品和服务的质量能够达到预期的质量标准。因此，行政机关和ISO9001体系所适用的企业质量管理具有共同的目标和相适应的标准，这就使ISO9001管理体系在行政机关的全面质量管理过程中的应用具备了可行性。

（二）电子政务为实施ISO9001质量管理体系提供技术支持。行政机关实施质量管理依赖于计算机信息技术，尤其是软件系统的支持以及一系列相关的技术手段配套使用才能取得成功。随着电子信息技术的发展，信息化已经成为政府部门提高效率的重要手段，许多政府机关都建立了自己的信息管理平台，利用信息化的手段来实现业务流程的重构。我国自1999年启动的政府上网工程和电子政府建设已经初见成效，政府办公自动化系统已经可以支持大量技术方法的运用，从而大大改善了长期以来制约行政机关绩效评估科学化的因素，为政务质量管理在一些软件、硬件都比较好的地区进行试点提供了稳固的技术支持。行政机关在建立和实施ISO9001质量管理体系过程中，可将体系与已有的信息化管理系统、办公自动化系统统筹结合，将先进的技术手段融入到科学的管理模式中来，从而实现管理绩效的全面提升。

（三）行政机关ISO质量管理体系与行政程序规范化内涵一致。行政管理行为是依法对国家政治经济生活和社会事务等各个方面进行管理的活动，具有“无形性”、“不可重复”、“多样性”、“带有感情色彩”等特点。从行政法的基本原理看，行政主体行使权力，不仅要受实体法律规范的制约，而且还应当遵循规范化的行政程序。只有在实体和程序两个方面都符合法律的本质要求，才能从根本上达到依法行政的目的。但是，客观地看，我国现行行政程序与规范化的行政程序相比，仍然相距甚远。ISO质量管理标准强调建立一整套反映客观规律的合法、合理、简便、有效的工作程序和规范。运用ISO管理理念，帮助我们将机关行政管理行为及过程以文件的形式，按照国家有关的法律法规要求和工作准则，结合机关的工作实际将其明确下来，制定出一整套系统的多层次的程序文件，使整个机关管理工作按照规范的工作标准和工作程序，有条不紊地进行，减少了人为因素，避免了机关工作的随意性，做到最大限度的依法行政。

二、实证研究：合肥中支综合服务大厅推行ISO质量管理体系的可行性

人民银行合肥中支综合服务大厅正式挂牌于2012年11月30日，内设征信服务科、账户管理科、国库二科，主要负责办理查询个人信用报告、机构信用代码、企业贷款卡年审、单位及个人结算账户管理、经理合肥市一市七区国库等业务，是人民银行面向社会公众的重要窗口。综合服务大厅自成立伊始就受到行领导的高度重视，两年多时间来，在各级领导及部门的大力支持下，通过制度逐步完善、软硬件设施不断配备齐全，服务大厅业务量实现稳中有序增长，较好满足了社会公众等各项业务需求。自2013年至2014年11月，综合服务大厅累计为3.58亿人次办理个人结算账户业务，办理单位结算账户业务219.37万笔，贷款卡发放核准1.97万笔，机构信用代码准受4.25万笔，个人信用报告查询14.09万笔（其中个人异议查询51笔），经理国库累计办理各类预算收入973.5万笔，金额计2，817.35亿元，办理支出业务36.24万笔，金额计832.33亿元，退库业务22，948笔，为合肥市、区财政、税务、海关、财政监察专员办等部门提供各级预算收支报表共计76，674份。

在宏观政策指向及微观经济实体需求变化的双重影响下，中国人民银行合肥中心支行综合服务大厅业务情况也开始出现新的变化，如2014年12月开始，根据总行要求已停止办理企业贷款卡年审业务，个人信用报告查询也相继开通互联网及自助查询机查询端口。另外，通过发放调查问卷统计得到的结论，相对于商业银行，人民银行综合服务大厅服务效率仍有提升空间，业务办理流程考核亟须指标量化。为此，我们对综合服务大厅的业务办理流程及服务方式做了实地调研，试图在分析业务流程的基础上探讨在人民银行综合服务大厅推行ISO质量管理体系的可行性。

（一）综合服务大厅管理中存在的质量问题。企业需要保证产品质量，行政机关也应该对其服务质量有确立标准、保持、控制并改进和创新的客观要求。以合肥中支综合服务大厅为例，在调研业务办理流程中发现，日常管理中存在以下三方面的质量问题：首先，与日常管理业务有关的质量指标问题，如服务行为的准确性、合法性、合理性、高效性和文明度；其次，综合服务大厅业务都是通过一个个过程展开的，而过程的每一阶段又可看作是过程的子过程，环环相扣。所以，要保证综合服务大厅各项业务的质量就必须对综合服务大厅管理进行全过程的质量控制；再次，综合服务大厅业务工作的开展，必须有资源配置、人员培训、信息化建设等质量指标做保障。

（二）综合服务大厅改进质量管理是客观需要。结合实地调研我们发现，相对而言，基层行政管理机关还处于“粗放式”管理阶段，基础薄弱，方式落后。以综合服务大厅为例，我们发现：首先，在内部管理上，制度和规定虽然多，但缺乏系统性和完整性，内部质量管理体系不够健全，不够科学，管理和控制不到位，执行走样、变调；其次，在业务管理上，存在着职责不清、程序不明、执法随意性大、服务意识不强、管理效率低、成本高，监督制约机制不到位等问题，并在一定程度上影响了政府形象，直接或间接地影响了行政机关职能作用的发挥。因此，必须大力改进和提高综合服务大厅的管理质量。具体来说，可以将服务大厅各项工作纳入质量管理体系的控制范围，明晰各个具体工作环节的责任主体，对每项工作“谁来做”、“做什么”、“何时做”、“怎样做”、“做到什么样程度”，都作出明确的规定，确保办文、办会、办事各项工作都有执行的标准。

（三）ISO9001质量管理体系具有广泛的通用性和适用性。ISO9001质量管理体系虽然源于企业中的制造业，但是经过不断的探索和更新，它已经可以适用于世界范围内的任何行业、任何产品和服务，可以在世界各国各类组织中得到广泛推行。2000版ISO族标准扩大了适用范围，能适用于各类组织如企事业单位社会团体及政府部门等的管理和运作，2005年国际标准化组织在墨西哥召开国际研讨会，并通过了最新的适用于地方政府的文件《IWA42005（E）质量管理体系——地方政府应用ISO9001：2000指南》。这表明ISO质量管理体系已经突破仅适用于企业的局限而开始向政府渗透、延伸，并且开始形成与公共服务相适应的专业化的标准体系。

三、结束语

客观地说，ISO标准并不能包治百病，它虽然使各项工作有章可循、有据可查，但行政管理的质量主要取决于人。所以，只有坚持“以人为本”的理念，建立一个奖勤罚懒、奖优罚劣、能上能下、能进能出的干部管理激励机制，并将ISO9001标准与责任追究、干部任用、年度考核等管理机制相结合，才能真正调动干部的积极性。引进ISO质量管理体系标准是政府部门实现行政管理的制度化、规范化和程序化的有效途径，是构建规范化服务型政府的必要手段和有效保障，行政机关应该在构建适合本部门需求的ISO质量管理新体系、加大公务员质量管理意识培训和完善相关配套政策与制度上下工夫。

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