中国创新有效的大学治理结构迫在眉睫

2015-03-28毛学松

淮阴师范学院学报（自然科学版） 2015年1期

关键词：中国大学权力学术

毛学松

(闽南师范大学教育科学学院，福建漳州 363000)

中国创新有效的大学治理结构迫在眉睫

毛学松

(闽南师范大学教育科学学院，福建漳州 363000)

有效的大学的治理结构对促进大学的发展起到重要作用，有效的大学治理结构是办好大学的必要条件。中国的大学治理结构还存在许多问题，表现为大学治理没有独立性、学术权力弱化、社会参与的积极性不高、人事管理制度僵化与党政不分等。中国创新有效的大学治理结构尤为紧迫，政府要赋予大学以自治权，提高学术权力，建立能进能出的人事管理制度，鼓励社会参与大学治理，加快建立权力监督与制衡机制。

科教兴国；大学治理结构；创新人才；紧迫性

1 大学治理与大学治理结构

罗伯特·伯恩鲍姆(Robert Bimbaum)认为大学治理是平衡各种权力的过程，即“平衡两种不同的但都具有合法性的组织控制力和影响力的结构和过程,一种是董事会和行政机构拥有的基于法定的权力,另一种是教师拥有的权力,它以专业权力为基础”[1]。大学治理是“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”[2]。李福华认为大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下,协调大学各利益相关者的相互关系,降低代理成本,提高办学效益的一系列制度安排[3]。

“大学治理结构包含外部治理结构和内部治理结构两部分。外部治理结构主要是大学利益相关者之间的权力关系和责任义务，包括大学与政府、大学与社会、大学与用人单位、大学与投资者、大学与学生及家庭等。内部治理结构主要是指大学内部各利益群体之间的权力配置以及它们之间的相互关系，包括党委形成的政治权力、校长形成的行政权力和教授形成的学术权力。”[4]大学治理结构包括三个方面：“一是治理主体，即大学由谁负责治理，谁参与治理的问题；二是治理客体，就是治理的对象，主要问题是要解决利益相关者之间的权、责、利关系；三是治理机制，即如何治理，通过什么样的程序和机构，才能使大学治理结构中治理主体和客体的责、权、利关系更加科学合理地配置。”[5]大学治理结构是指“大学与外部利益相关者以及内部不同利益相关者之间各种权力的分配和制约，以及利益实现的制度规定、体制安排和机制设计”[6]。

2 有效的大学治理结构

有效的大学治理结构的衡量标准应当是大学既定的目标能否如期实现，大学是否具有较高的科技影响力、外部适应能力与高效的内部统合能力。大学是传播知识、传承文明、创新知识与培养人才，并且能为所在的国家与社会乃至全人类的发展贡献强大的智力支持。当然，在不同的历史时期、不同社会发展阶段，对大学的要求可能有所不同，但是一个大学如果不能很好地传播知识、创新知识与造就社会所需要的人才，那么就根本谈不上什么大学，更不存在什么有效的大学治理结构，基本上失去大学的功能与大学存在的意义。

有效的大学治理结构表现为大学能独立自治、包容开放、高效协调、科技创新、人才辈出、创造能使社会满足的服务与持续发展。大学的独立自治是创建有效的大学治理结构的前提条件。独立自治是不依附于任何宗教、党派以及社会团体，这也是当年蔡元培所倡导的，以一个独立法人处理对外事务，独立自主处理与政府和社会关系，不受制于政府，与政府平等地对话与协商。包容与开放是指大学能够吸收一切人类文明成果，包容与理解不同的国家、不同的民族的风土人情与民俗习惯，乐于国际交流与沟通。高效协调是从效率角度来衡量的，要求传播知识要高效，培养人才要高效，内部运行机制要高效整合协调，良性循环。科技创新是现代大学义不容辞的光荣的责任，也是衡量有效的大学治理结构的重要指标，科技创新是大学不可或缺的极其重要的基本活动。没有科技创新，大学基本上失去了活力，当然也就谈不上大学。人才辈出说的是大学的人才培养功能，大学若不能造就社会所需人才，那就失去了大学存在意义。有效的大学治理结构一定是促进人才大量涌出，为社会输出栋梁之材，创造满足于社会的各项服务。大学要参与并促进国家经济与社会的发展，同时大学本身也要能够持续发展，保持竞争力与活力。

3 创新有效的大学治理结构的必要性与紧迫性

1) 中国缺乏有效的大学治理结构是世界一流大学难产的最主要根源。中国从1991年就提出要创办世界一流大学，至今已经20多年过去了，但是中国目前有世界一流大学吗？答案是否定的。北京大学过去声称要在今年也就是2015年成为世界一流大学，清华大学要在2020年成为世界一流大学……现在看来有点幼稚。因为中国顶尖大学在2004—2013年亚洲大学排名中，平均竞争力还不及新加坡、香港与日本，在亚洲排名还处于中等偏下的位置[7]。争创亚洲一流比较现实一点。实践证明，中国的大学治理结构是令人质疑的。虽然我们在创办世界一流大学的路上已经取得一定的成绩，但是离世界一流大学还是相去甚远，这不得不令国人深刻反思，何焉？从创办历史看，大学的历史长短并不是决定创办一流大学的决定因素，何况我们的许多大学已经有百年历史。中国香港科技大学创办于1991年，但是不到20年时间就跻身于世界一流大学行列，该校在纳米、电子、生物等多个领域多项科学成果打破世界纪录，显示世界一流大学的科研实力，赢得无可争议的学术地位，实现了跨域式的发展。美国芝加哥大学创办于1891年，在洛克菲勒基金的努力下，到20世纪20年代，用不到30年时间就成为世界一流大学，并且能与美国东部任何一所名校相媲美。建校仅16年,物理学家迈克尔逊(Michelson)就为该校赢得首个诺贝尔奖，建校25周年实现了真正崛起并完成了伟大的宏伟抱负。创办于1810年的德国柏林大学是在普法战争战败后建立的，也是在“很短的时间内跨入一流大学行列，成为19世纪世界高等教育发展的典范。”[8]从中国高等教育发展历史看，高等教育发展比较好的时期，离世界一流大学越来越近的时期，也是实现有效的大学治理结构时期。蔡元培时期的北京大学、梅贻琦时期的清华大学以及抗战时期的西南联大，这个时期为中国培养了一大批杰出人才，有科学巨匠，有诺贝尔奖获得者，有众多的科学院院士，有著名的作家、诗人、哲学巨匠和不少社会科学泰斗。能培养出一流人才是一流大学的主要标志，也是大学治理结构的有效性的标志。实践证明，欧美大学治理是有效的，虽然还有一些需要改进的地方，但至少比中国要有效得多。我们应不耻于向他们学习，不拘泥于窠臼，敢于改革，不断提高制度创新能力。

2) 大学治理结构是否有效决定中国科教兴国战略能否实现。科教兴国是中国大学承担的义不容辞的责任。没有有效的大学治理结构，就谈不上兴大学，若不能兴大学，就谈不上科教兴国。国家社会经济要快速发展就需要大量的创新技术，这相当大的一部分需要大学来完成，大学要很好地完成这些任务就必须有有效的大学治理结构来推动，有效的大学治理结构能促进科技繁荣与文化发达。没有高效的大学治理结构就不可能拥有一流的大学，也就没有一流的科学技术。当前我们的科学技术还很落后，中国的国家整体科技开发实力与西方发达国家的差距还很大。这个病根是我们还没有建成一批世界一流研究型大学，还没有找到有效地治理中国大学的方法。大学和许多科研院所是承载着一个民族或者一个国家的整体科研实力并且肩负着国家的科技发展的使命，是国家未来的希望。世界高等教育史告诉我们，有效的大学治理结构才能产生一流的大学，一流大学拥有强大的科技实力并且拥有众多的科研成果。

3) 大学治理结构的有效性决定中国能否造就一大批创新人才与拔尖人才。创新与拔尖人才的成长是在一定的条件下或一定的环境中产生的。中国目前的大学的治理结构是一个大环境，它直接影响着人才培养的小环境，因为中国的大学治理结构缺乏有效性，因此人才培养的机制也缺乏有效性，总是不能冒出拔尖人才。所以面临“钱学森之问”的困境，钱老点出中国培养人才的弊病，实则是中国高层制度创新能力极其低下，中国至今没有形成一个有效的大学治理结构，当然也就无从谈起有效的人才培养机制，也就无从谈起创新与拔尖人才的出现。其实中国在拔尖创新人才培养方面也作出了很大努力，从本世纪初北京大学的元培计划到南京大学的匡亚明学院再到浙江大学的竺可桢学院，还有当前的四川大学的“323+x”本科创新人才培养计划，但是收效甚微。当前我们最需要解决的不是种子问题，固然种子很重要，而是土壤问题，是中国教育土壤问题，是中国大学治理结构的土壤问题。再好的种子，如果没有适宜的土壤，没有充足的光、热与水分，把它裸露在外面，放在炙热的阳光下暴晒，最终不但不能发芽开花结果，而且还会晒干枯死。目前我们所有的大学并没有真正涉及到问题的本质。影响我国拔尖创新人才的成长的本质问题是大学治理结构问题，改革当前的大学治理结构，创新有效的大学治理结构，解决人才培养机制的上位制度问题，这才是问题之“源”。

4 中国大学治理结构存在的问题

4.1 大学是政府的附属物，没有独立性

中国大学没有大学章程，即使有也不按照大学章程办事，而是一切听从于政府或按政府意图办事。政府拥有绝对权力，校长的任用方式仍采取任命制而且任期较短。

在中国，大学章程是舶来品，是中国学习西方的产物。可惜只是学习了“形”，但丢掉了“神”。西方大学治理是按照大学的章程办事的，政府决不直接干预，大学能根据自身的发展与教育规律建设大学，西方大学章程经过多年的发展已经相当成熟并且相对比较合理与科学。

政府拥有大学管理与决策的最大权利，既是大学的所有者、管理者，又是大学的评估者。大学“很多时候成为行政机构的附庸”[9]，大学是政府的附属物，几乎没有什么独立性，大学受政府直接领导与控制，从专业设置、招生规模到教师编制和质量的评估，都是由政府决定与审批。资源配置也是由政府主导，并且仍按计划经济方式运行。一切听命于政府，一切服从于政府,“缺乏独立自主发展的可能性”[10]。事无巨细，政府或教育主管部门都要过问，中国的大学管理的出发点不是让大学独立自治、学术自由，而是控制与压制。

大学校长仍采取行政命令的方式即任命制，任命方式容易产生政府“寻租”，导致腐败，而且很难做到任人唯贤。欧美国家大学校长尤其是名校校长几乎都是采取公选制，公开招聘，按照一定的条件与程序民主办事，虽然过程相比较任命制时间要长一些，花的精力多一些。从大学发展的本身来说，大学校长的遴选采取公选，慎重找到合适的人选是大学发展的需要，也是已经被历史证明是一条正确的途径。中国大学校长任期较短,平均在5—7年，北京大学从2008年以来7年间已经换三位校长(许智宏，周其凤，王恩哥)，但欧美国家平均在12年左右甚至更长，任期短的弊端是急功近利，不注重长远发展，还有一些大学校长是某些高官仕途的过渡期，极大地影响大学发展的连续性。

4.2 学术权力受制于行政权力，学术权力边缘化

大学最重要的功能应该是弘扬学术，创新科学，最重要的权力也应该是学术权力。西方把大学的自治与学术自由作为大学的基本价值取向，并且把其作为历史遗产的组成部分延续至今，大学应该是追求学术、追求科学的组织，而不是行政组织。中国大学的学术权力基本上从属于并且服从于政治权力与行政权力，以校长为首的行政组织控制着行政权力，以教授为主的学术权力没有独立性，政治与行政权力在大学的治理中处于中心位置，学术权力“被推向大学治理的边缘”[11]。

4.3 社会参与大学治理的积极性不高，尚未形成多元化治理结构

中国社会参与大学的治理的积极性不高，主要因为中国政府是高等教育的主要投资者，尚未引入多元的利益相关者，社会投资高等教育的相关制度还没有得到根本性的解决，教育腐败令人担忧。而且投资高等教育的周期长，见效慢，因此投资高等教育的主体少，积极性不高，对高等教育的发展漠视冷淡，从而使大学失去了持续发展的外部支持动力。中国大学没有形成多元化治理结构，其治理结构单一性或一元结构直接导致民主的缺失与公平的缺失乃至于科学的缺失，而且办学的效率也不高，这早已被实践所检验。在西方国家，大学的多元治理结构已成共识，并且已经被证明是一条比较有效的方法。

4.4 大学人事管理制度僵化，缺乏活力

在大学人事管理制度方面，中国与欧美国家存在巨大差异。中国大学的人事管理比较僵化，根本没有畅通无阻的自由流动机制，一旦进入大学工作，就意味着进入保险箱，不管业绩如何，工作能力如何，将终生服务于这所大学，因此中国大学的科研实力只能靠自己培养，想靠引进优化或淘汰优化根本不可能，这就是中国大学科学研究为何在世界上排名靠后，甚至不及亚洲的新加坡与香港，更不及日本的一个重要原因。

4.5 权力集中，党政不分，缺乏有效的监督机制

中国高等教育法规定大学是在党委领导下的校长负责制。但是党委书记及党委班子“教育专业素养”不容乐观，有研究表明，多数党委班子尤其是党委书记对怎样办好高等教育知之甚少或根本就不知道，有人专门研究985高校的党委书记专业结构与知识背景，大多突出的是政治性，“党委领导和校长负责之间无严格界定和明显界限，职责和权力划分不清晰”[12]，扯皮现象严重，“现实中常发生党委包办行政，或行政不听从党委的意见，甚至党委行政各行其是”[12]，有时还会以党代政或乱政，导致党委包办一切现象。党委形成的政治权、决策权，以校长为首的行政权与教授形成的学术权力三权缺乏有效的监督机制。

5 创新有效的大学治理结构的政策与建议

5.1 政府要大胆放权，敢于赋予大学独立自治权

中国大学要想获得独立自治权，应做到政校分离。中国大学应为国家与社会经济发展服务，大学应实行在校长的领导下，而不是代表政府的党委，当然校长是在多元化治理决策层的监督之下，只是最高的行政执行人员，大学只要设立思想政治处即可，其用来宣传党的政策、发展党员与做大学生的思想政治工作，其实大学师生的思想，不是靠灌输，而是靠引导；不是靠堵，而是靠疏。我们国家确实还有许多要改善的地方，与发达国家差距很大，各级党政领导人应该闻过则喜，虚心接受，有则改之，无则加勉，切实提高我党的执政能力，师生自然拥护。当前，虽然有人危言耸听地说大学的意识形态有问题，又想走“收死”的老路；2015年2月9日人民网发表南开大学校长龚克的访谈，他反对将大学意识形态极端化受到好评；教育部长袁贵仁要求大学禁止传播西方价值观则引起反弹。治理大学决不能走“收死”的老路，而是要提高我们的治理能力与管理水平。政府治理大学的方法很多，不一定靠直接参与，可以通过拨款、评价、批准大学章程与审批项目等，从宏观上治理大学。

中国大学要想获得独立自治权，还必须做好校长的遴选工作，加强政府与大学关系的法律建设。大学校长不能实行上级部门的任命制，而是要实行公选制，大学的决策部门负责成立遴选委员会，当然委员会成员应由利益相关者组成，要有一定的代表性、权威性与专业性。遴选校长要公开慎重且计划周密，力争找到最适合的“教育家”校长。校长首先应该是教育家，而不是什么“政治家”。政府还要加强与大学的关系的法律建设，明确政府的权力与职责，哪些应该管，哪些不应该管，哪些即使管也管不了的或管不好的，为大学的独立自治提供法律保障的合理空间，政府应优先考虑大学的自治权力，确保自治，让大学行使法律所赋予的各项权利，承担社会责任，推动国家与经济的发展。

5.2 提升学术权力，完善教授治学与教授参与治校制度

大学的最基本功能是弘扬学术，创新科学，只有尊重学术，学术才能得以发展与提高。大学的学术权力应该交给教授委员会集体裁决，校长不能随意干预，决策层也不能干预，让教授委员会独立处理各项学术事务。提高学术权力必须交给教授委员会实质性权力，不能仅限于说说而已，这不仅要求校长和决策层自觉地遵守“教授治学”的规定，而且还要在大学章程中明确规定教授委员会到底有哪些权力与职责，必须有制度保障，这样才能让教授委员会有法可依，有章可循，理直气壮。教授治学勿容置疑，教授参与治校也是值得提倡，而且是必要的。西方大学发展史表明，教授参与治校是有益的，也是多年的经验总结。近年来，关于教授治学与教授治校争论很多，但是笔者认为有些争论是没有意义的。知识分子要有知识分子的学术良知，追求真理是唯一目的。

5.3 鼓励社会参与，建立利益相关者参与的多元治理结构与机制

大学的多元治理是被证明为一种有效的方法。利益相关者参与大学治理是民主治校的体现。利益相关者包括政府、大学行政管理人员、教学人员、学生、校友、投资人与所在社区等，多元治理与政府是唯一的治理者不同，它充分调动多方面的积极性，发挥多方面的聪明才智，能做到民主协商，群策群力。形成多元治理结构要求决策层必须放权，权力下移，或者决策层自身是多元结构，前者是自律，后者是他律；自律主观性较强，难以持久，他律必须有制度支持，形成有效的多元的治理制度是保障多元治理的唯一途径，也是利益相关者参与治校、民主管理大学的保障。建立多元治理结构与机制，还必须健全中介组织，其包括评议会、董事会、社区代表委员会、家长委员会、学生代表委员会、资格证书鉴定会、校友会、教育咨询会与审议会等，这些中介组织参与大学教育决策并行使治理大学权利。大学的多元治理是大势所趋，为世界各国普遍认可与接受，也是世界一流大学发展的经验，中国大学真正实现多元治理之时，必将是中国大学真正迈向世界一流大学之日。

5.4 建立畅通的和能进能出的大学人事管理制度

创新有效的大学治理结构，中国大学的人事管理制度必须改革。大学创新与繁荣学术，崇尚科学，追求真理是大学的重要特征。大学的学术水平的高低是衡量大学优劣的主要标志。要想达到具有较高的学术水准这一目标，大学只有通过两种方法才能达到，一是靠自身培养科研学术人才，二是靠引进人才。因此，如果大学人事管理制度不能来去自由的话，那么大学靠人才引进这条路就会被堵死。中国大学科学研究为何落后？很大原因是高级科研人才进不来，滥竽充数的南郭先生出不去。近年来，虽然创新人才“进不来”有些改观，并不是实质性改变，但是“出不去”至今难以解决，一直撕心裂肺地困扰着我们。中国大学必须拿出勇气与智慧，坚决淘汰那些不想从事教育或不适合当教师的人清除出去，大学不是避难所，大学不是“工作稳定”的保险箱，让那些当不好教师的人转岗或者下岗。“非进即退”在中国部分大学当中虽实行，但是力度不够大，走形式较多，并未真正清除那些庸才。也有一些大学虽然实行教师评价考核制度，但是大多数是例行公事，并未真正兑现。形成一个能进能出的人事管理制度与有效的教师考核制度，才能吸引人才，优化大学的教师队伍，也只有这样才能做好科学研究，培养人才。

5.5 建立有效的权力监督与制衡机制

大学的权力分为决策权、行政权与学术权。中国大学的权力监督的当务之急是让学术权力与行政权力平起平坐，行政权不得随意干预或压制学术权，决策层也不能地过多干预行政权，而要按章办事，制定三权的权责分明制度。决策层要形成多方利益的决策结构，广泛发挥民主监督，保障决策合理科学。行政权要接受决策层的监督，以校长为代表的行政权主要是负责执行，校长是最高的行政管理人员，行使大学章程所规定的各项权利，校长参与学术委员会并不是控制而是监督，防止学术腐败。

创新有效的大学治理结构，是中国建设研究型大学必须要解决的问题，是关系到中国能否建成世界一流大学问题，是关系到中国能否实现科教兴国的问题，也是关系到中国能否实现中华民族的伟大复兴的问题。

[1]Robert Bimbaum.The End of Shared Governaxice:Looking Ahead or Looking Back,New Direction for Higher Education,2004(127).

[2]Gayle,Dennis John,Tewarie,Bhoendradatt,White,A.Quinton,Jr.Governance in theTwenty-First-Century University:Approaches to Effective Leadership and StrategicManagement,ASHEERIC Higher Education Report,2003,Volume 30,Number 1.

[3]李福华.大学治理的理论基础与组织架构[M].北京:教育科学出版社,2008:14.

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[5]张维迎.大学的逻辑[M].北京：北京大学出版社，2004：1.

[6]顾海良.完善大学治理结构的四个着力点[N].中国教育报，2010-09-20(5).

[7]茅锐，范文，张明珠.论中国大陆顶尖大学在亚洲地区的竞争力[J].教育科学,2014(4):3.

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[责任编辑：李强]

2014-12-25