我国县域义务教育学校教师流动制度:应为、难为与可为

文献标识码：A

文章编号：1671-6124（2015）04-0075-06

收稿日期：2015-04-22

基金项目：全国教育科学规划教育部重点课题“县域义务教育阶段教师流动制度化研究”［DFA090329］

作者简介：王昌善，重庆师范大学教育科学学院教授。

实现义务教育高水平的均衡发展，办学条件均衡是基础，师资配置均衡是关键。因此，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》首次提出施行县域内义务教育学校教师交流制度，把它作为促进义务教育学校优质师资均衡配置的重要抓手。2013年，党的“十八届三中全会”通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，实行校长教师交流轮岗，统筹城乡义务教育资源均衡配置，把施行校长教师交流轮岗上升到了国家战略部署的高度，进一步突显了施行校长教师交流轮岗工作的重大意义。2014年，教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，宣布从当年起将用3~5年的时间，实现县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗制度化、常态化，率先在全国县（区）域内实现义务教育学校校长教师资源均衡配置，支持鼓励有条件的地区在更大范围内推进。从此，教师交流轮岗制度成为了全社会普遍关注的热点问题，被视为破解义务教育均衡发展的一招好棋，解决久治不愈择校热顽疾的一剂良药。作为一种教育政策，在媒体对其重大意义的高温宣传下，教师流动制度的功能限度与难为之短渐渐被遮蔽。然而，任何一种教育政策都具有两面性———既有自己的“应为”追求，也有自己的“难为”困境，是那些应为之事与难为之事的合成物。采取“可为”的措施，走出“难为”困境，实现我国县域义务教育学校教师流动制度“应为”追求，是本论文所要探讨的问题。

一、我国县域义务教育学校教师流动制度的应为追求

发达国家推进义务教育学校师资均衡配置取得的宝贵经验和我国自20世纪90年代以来探索义务教育师资均衡发展的成功实践告诉我们，建立县域义务教育学校教师合理流动制度，是促进县域义务教育学校师资均衡配置，实现县域义务教育学校师资均衡发展的根本之策。

鉴于实现义务教育高水平的均衡发展，让每个学生都能享受优质的义务教育，是我国中长期义务教育改革和发展的战略任务和关键领域。因此，从20世纪90年代我国中小学教师流动政策出台伊始至今的15年来，国家先后出台的12个与中小学教师合理流动相关的政策文件，均把政策目标重点锁定为帮助农村学校、薄弱学校改善优质教师资源配置，实现义务教育均衡优质发展。从教育政策的能力限度与教育改革的渐进性、次序性原则审视，我们认为，缩小县域义务教育城乡之间和校际之间师资差距，改善义务教育学校优质教师资源配置是我国县域义务教育学校教师流动制度的当下目标与应为追求。即使只要求所有的中小学优质教师参与流动，以实现上述目标，仍然需要佐之多元、强力的保障政策。否则，缩小县域义务教育学校师资差距、改善义务教育学校优质师资配置这一目标的实现很可能只是教育行政部门的“一厢情愿”。

待实施条件成熟后，再要求中小学所有教师参与流动，如同日本自二战后实行公立基础教育学校教师全员定期流动一样，一箭三雕，既达到缩小义务教育学校师资差距、改善义务教育学校优质教师资源配置的目标，又达到提高教师的工作热情和创新能力、增加教师多种经验积累，打破教育的封闭状态、使学校办学始终充满活力的其他两个目标。

二、我国县域义务教育学校教师流动制度的难为困境

深入推进我国县域义务教育学校教师流动制度的全面实施，遭遇到的难为困境主要有：

1.合法规性缺失

我国县域义务教育学校教师流动制度合法规性缺失主要表现为：1）制度执行主体不合法。当前我国县域义务教育学校教师流动制度的执行主体为教育行政部门 ［1］。作为执行主体，教育行政部门如果越过学校，直接强制本行政区域内中小学教师无条件参与流动，则违背了《中华人民共和国教育法》第三十四条、《中华人民共和国教师法》第十七条有关学校作为教师聘任合同法律关系的主体地位和双方应当遵循地位平等原则之规定。2）制度内容与现行相关法律法规内容相冲突。虽然新修订的《中华人民共和国义务教育法》第四章第三十二条与《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第二部分第四章均已提出县级教育行政部门应当组织教师流动，均衡配置本行政区域内学校师资力量，实行县（区）域内教师交流制度等有关教师流动的内容。但这些内容强调的是县级教育行政部门具有组织教师流动的责任，并不构成支持县级教育行政部门可以直接强制中小学教师无条件参与流动的理由。相反，现行的《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》、中小学教师聘任制度与中小学教师职务职称制度均无教师必须接受强制流动的专门规定。更何况作为部门法的《中华人民共和国义务教育法》不能与《中华人民共和国教育法》相冲突，其法律效力不得高于《中华人民共和国教育法》 ［2］。不仅如此，我国中小学教师专业技术人员身份，也使县级教育行政部门直接强制教师流动的行为，与现行的事业单位人事管理条例相抵触。

2.功能目标泛化

由于促进义务教育高水平的均衡发展是我国中长期义务教育改革和发展的战略任务和关键领域，因此，建立我国县域义务教育学校教师流动制度的当下目标是缩小县域义务教育城乡之间和校际之间师资差距，改善县域义务教育学校优质教师资源的配置，实现县域义务教育学校师资均衡发展。但这一目标在实践中被泛化为三：既要缩小县域义务教育学校师资差距、改善其优质教师资源的配置，又要增加义务教育教师多种经验积累、提高其工作热情和创新能力，还要打破教育的封闭状态、使义务教育学校办学始终充满活力。如此一箭三雕的政策目标已经严重地超出中小学教师流动政策的能力限度。任何教育政策都存在着能力限度。所谓教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范围和解决教育问题所能达到的程度，它对教育政策的选择与制定、教育政策的执行及其效果都有着十分重要的影响。目前全国各地正在推行的被各级教育行政部门视为实现中小学教师资源均衡配置重要举措的教师全员定期轮岗交流制度，之所以受到了许多教师的质疑甚至反对，不少调查报告也表明其实际效果与预期差距很大，或流于形式，热热闹闹走过场，或遭遇较大阻力，事与愿违，或虎头蛇尾，草草收场，甚至被人说成是“走错了路，选错了法”、“好心办坏事” ［3］。其中，一个很重要的原因就是该政策所追求的一箭三雕的目标已经严重地超出中小学教师流动政策的能力限度，导致该政策难以有效执行。

3.价值取向偏差

教育政策作为各种不同向度的价值观念博弈的结果，最终表现为以某种价值取向为主导的各种价值观念的整合。目前教育部要求全国各地正在实施的教师全员定期轮岗交流制度，将中小学所有教师作为流动对象（特殊情况除外），要求中小学所有教师都定期参与流动，力图做到公平对待每一位教师，所秉持的就是公平优先的价值取向。这种公平优先价值取向的县域义务教育学校教师流动制度尽管公平对待了每一位中小学教师，但由于它忽视了促进县域义务教育学校师资均衡配置、实现县域义务教育学校师资均衡发展乃我国推进县域义务教育学校教师流动制度的当前目标，以及教师个人成长对环境的依存性、教师团队形成的时效性和学校文化形成的累积性 ［4］，因此，它不仅违背了实现义务教育优质教师资源均衡配置和共同享有的初衷，难以体现出中小学教师流动制度的优越性，也违背了教师队伍建设规律和学校文化发展规律，必将对中小学教师队伍的相对稳定和水平提升以及学校文化的传承与培育带来很大的挑战与冲击。

4.结构要素失全

20世纪90年代以来，为了提高农村学校、薄弱学校师资水平，各级政府开展了多种形式中小学支教活动，支教成为了政府倡导的中小学教师合理流动的最初定位和主要方式，在一定程度上缓解了农村学校、薄弱学校教师数量不足、质量不高问题，对促进基础教育人力资源的合理配置产生过积极作用，但这种“输血”式支教活动由于缺乏长期的制度安排，使农村学校、薄弱学校很难获得可持续性发展的效果。因此，从2007年开始，以教育部发布《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》首次提出实行中小学教师校长定期交流和轮岗制度为标志，我国中小学教师流动政策的重点转变为双向的教师轮岗交流，力图同步推进对农村学校、薄弱学校“输血”性的帮扶与“造血”性支持。但我国现行的教师交流轮岗政策的设计对此还没有引起足够的重视。2014年教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》明确规定了城镇学校、优质学校每学年教师与骨干教师交流轮岗的比例，但“意见”对农村学校、薄弱学校骨干教师到城市学校、优质学校进修的比例却只字未提。推动城市学校、优质学校的优质教师到农村学校、薄弱学校支教并发挥示范带动作用，固然是实现县域义务教育学校优质师资均衡配置的重点与难点，只有这样，才能彰显教师流动制度的优越性。但从某种意义上看，推动农村学校、薄弱学校骨干教师到城市学校、优质学校进修，增强农村学校、薄弱学校自我“造血”的动力与能力更为重要。因为前者仅是治标，后者才是固本，引导农村学校、薄弱学校的内在发展始终比外在支援更为重要，只有提升了农村学校、薄弱学校教师的自我“造血”的动力、能力与水平，才能促进农村学校、薄弱学校可持续发展。

我国县域义务教育学校教师流动制度结构要素失全另一表现就是目前全国各地正在实施的教师全员定期轮岗交流制度的构成要素不全面，不完善。我们对25个省（自治区、直辖市）的教师轮岗交流制度文本分析结果表明，对制度构成的所有要素都作出规定的仅9个省（自治区、直辖市），没有一个省（自治区、直辖市）对制度构成的所有要素作出完善的规定 ［5］。

5.管理体制障碍

现行的教师“校管校聘”的人事管理体制，使教师和学校之间成为了一种隶属甚至是人身依附关系。在这种管理体制下，教师的实质管理权限在学校，而学校与学校之间由于存在着种种利益竞争关系，该体制在一定程度上限制了地方教育行政部门对本区域教师流动进行宏观管理和合理调配。为了突破这一管理体制障碍，2014年，教育部明确提出实行义务教育学校教师“县管校聘”的管理体制，做到“国标、省考、县聘、校用”，把教师由“学校人”变为“系统人”，对教师实行“无校籍”管理，使县级教育行政部门拥有了更多的县域内教师宏观管理和合理调配的自主权。2015年，教育部批准成立了包括全国东、中、西部共15个省份在内的19个义务教育学校教师队伍“县管校聘”管理改革示范区，力争2020年在全国落实推广。作为教师人事管理体制的一项重大变革，实行义务教育学校教师“县管校聘”的管理体制，其意义和价值重大不言而喻。但推进新旧体制的转型仍然面临如下诸多障碍：1）“县管校聘”体制下，教师由“学校人”变为“县区人”，“县区”就成了一所“大学校”，这样，县级教育行政部门就需要承担起原来由学校承担的管理教师的责任。县级教育行政部门与义务教育学校对本区域内教师管理的责、权、利就必须重新科学界定与合理划分，否则就会出现多头管理、真空管理与混乱管理现象。2）“县管校聘”体制名义上没有剥夺学校作为教师聘任合同法律关系的主体地位，但如果县级教育行政部门对本区域教师管理权过大或不当，就会使学校沦为县级教育行政部门合法间接控制教师聘任的橡皮图章，在事实上丧失聘任教师的自主权，导致县级教育行政部门在学校教师聘任上出现隐性的“越位”行为。3）“县管校聘”体制固然使县级教育行政部门拥有了更多对本区域内教师进行宏观管理和合理调配的自主权，但如果本区域内城市学校、优质学校与农村学校、薄弱学校之间教育资源差距很大，该体制依然解决不了城市学校、优质学校教师主动选择流动特别是主动选择流动到农村学校、薄弱学校支教的难题。4）“县管校聘”体制造成了铁打的学校、流水的教师，必然摇撼教师对学校的归属感，必然弱化学校和校长培养优秀教师的积极性，必然冲击学校文化的传承与培育。

6.驱动机制乏力

目前全国各地正在推行的中小学教师全员定期轮岗交流制度，从驱动机制上看主要是一种依靠行政力量的强制性驱动，违背了市场在教师资源配置中起基础作用的原则。义务教育学校优质教师资源不均问题由来已久，成因复杂，社会经济发展失衡固然是其根本原因，但各级政府及其教育行政部门对城市学校、名校、重点校、农村学校、普通校、薄弱校的财政投入差异和政策歧视难辞其咎。长期以来，各级政府及其教育行政部门奉行非均衡发展教育的政策，滋生了义务教育资源配置极度失衡的沉疴痼疾，最终形成了义务教育学校强者愈强、弱者愈弱的马太怪圈。对这一沉疴痼疾与马太怪圈再指望仅仅依靠行政手段，把实现义务教育均衡发展的重任完全依托在教师流动上，采取“政府生病，老师吃药”的方式来治疗，显然只能治标不能治本。有人认为，这种治标不治本的理想主义举措，既牺牲掉了教师的诸多权利，又解决不了根本性的问题，无异于“舍本逐末” ［6］。解铃还须系铃人，各级政府及其教育行政部门不触碰、不消除城市学校、名校、重点校、农村学校、普通校、薄弱校间财政投入差异和政策歧视，回避从根本上重置资源分配，仅靠教师流动是很难达到预期效果的。难怪有人说，充斥行政操作魅影的“教师轮岗制”，转移了义务教育发展不均衡的责任，无非是一种虚与委蛇推责策略 ［7］，注定是一个抱薪救火的过程 ［8］。

7.保障政策胁迫

县域义务教育学校教师流动制度的实施，必须在薪酬待遇、职务(职称)晋升、聘用考核、评优评先、编制核定、岗位设置等方面出台配套保障政策予以强力支持。特别是现阶段县域内城市学校、优质学校与农村学校、薄弱学校之间薪酬待遇的巨大差距，已经成为了实施我国县域义务教育学校教师流动制度的最大障碍之一。没有强有力的配套保障政策消除上述障碍，就很难吸引城市学校与优质学校教师主动流到农村学校与薄弱学校支教。而我国社会长期存在的城乡二元分立结构，使现阶段我国城乡差距不仅巨大而且还呈现出不断扩大的趋势，在城乡教育一体化短期内无法实现的情况下，全国各地目前出台的有关教师轮岗交流保障政策大多是把教师流动与教师的职称评定、职务晋升、评优评先、聘用考核绑架起来，把教师流动作为教师评定职称、晋升职务、评优评先、聘用考核的硬性指标，胁迫教师参与流动。这种绑架与胁迫的教师轮岗交流保障政策，贬损了教师参与流动的价值与意义，粗暴地对待了教师流动的意愿与要求，很难有效调动教师参与流动的主动性、积极性和创造性，势必使“被流动”的教师“身在曹营心在汉”，严重影响教师流动制度的实施效果。一些学校甚至把这一制度异化为警示、惩罚与流放“不听话”教师的工具而不是提升教师专业发展水平的平台，完全偏离了县域义务教育学校教师流动制度的本真目标。

8.实施效果衰减

受主、客观因素的影响，任何教育制度的实施都会出现执行活动及结果偏离了原有政策预期目标的失真行为。失真行为可以分为超越性行为与衰减性行为两类。对预期目标进行调适、完善和创新的超越性行为是我们所期望的 ［9］，但导致预期目标曲解、缩水、附加、替换和架空的衰减性行为，则是我们要规避的。县域义务教育学校教师流动制度实施的衰减性失真行为主要表现为：执行主体因模糊甚至错误地解读制度文本而导致的曲解式实施行为、执行主体为了谋求部门或个人的利益减损或附加扩大地实施制度的减损式与附加式实施行为、执行主体为规避风险偷梁换柱地实施制度的替换式实施行为、执行主体无实施制度可操作性措施未将制度落到实处的架空式实施行为、执行主体忽视实际情况盲目照搬地实施制度的僵化式实施行为与执行主体采取观望态度、应付办法实施制度的观潮式实施行为 ［10］。上述七种衰减性失真行为的发生，使县域义务教育学校教师流动制度实施效果衰减甚至出现零效果和负效果，是我们要警惕的。

三、我国县域义务教育学校教师流动制度的可为策略

1.确立教师流动制度合法规性

从近期来看，可尽快修改《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》、中小学教师聘任制度、中小学教师职务职称制度等法律法规，将参与定期流动作为担任中小学教师的必要条件，真正落实《中华人民共和国义务教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》有关教师流动的新精神。从长远来看，可充分借鉴美、英、法、日、韩五国的做法，将中小学教师纳入公务员队伍作为未来改革的方向，赋予中小学教师国家公务员的法律地位，参与定期流动就成为了他们法定的责任和义务，这不仅使教育行政部门实行中小学教师合理流动具有法理正义性，而且还可以使教育行政部门直接主导本行政区域内教师资源的合理调配，同时也为保障中小学教师全国大致均等的收入与津贴水平提供了可能，为实现中小学教师资源均衡配置的良性循环创造了有利条件。

2.聚焦教师流动制度的功能目标

从推进义务教育高水平均衡发展是我国中长期义务教育改革和发展的战略任务和关键领域以及教育政策的能力限度来看，我们主张我国县域义务教育学校教师流动制度的功能目标应该聚焦为：缩小县域义务教育学校之间师资差距，改善县域义务教育学校优质教师资源的配置，实现县域义务教育学校师资均衡发展。

从教育改革的渐进性、次序性原则来看，我们主张，实施我国县域义务教育学校教师流动制度，可以分两步走：当下要求义务教育学校所有的优质教师参与流动，以实现缩小县域义务教育学校之间师资差距、改善县域义务教育学校优质师资配置这一目标。待实施条件成熟后，再要求义务教育学校所有教师参与流动。

3.调整教师流动制度的价值取向

为了实现缩小县域义务教育城乡之间和校际之间师资差距、改善优质教师资源配置的当下目标，县域义务教育学校教师流动制度应以效率优先为价值取向。效率优先价值取向的县域义务教育学校教师流动制度以义务教育学校所有优质教师作为流动对象，力图做到以最小的付出获得最理想的效果 ［11］。只有当义务教育学校所有的优质教师流动到农村学校、薄弱学校时，才能真正实现促进义务教育优质教师资源均衡配置的政策目标。同时，效率优先价值取向的县域义务教育学校教师流动制度，其改革成本更小，更符合社会预期。因此，我们主张我国县域义务教育学校教师流动制度应该是一种效率优先兼顾公平的制度。

4.健全教师流动制度的结构要素

首先，我们期望的县域义务教育学校教师流动制度应该是一种教师双向流动制度。它既包括城市学校、优质学校的优质教师到农村学校、薄弱学校的支教制度，又包括农村学校、薄弱学校的骨干教师到城市学校、优质学校的进修制度，二者缺一不可。

其次，我们期望的县域义务教育学校教师流动制度应该是一种构成要素完整、完善的制度。无论是上述支教制度还是进修制度，流动对象、流动比例、流动期限、流动类型、流动范围与流动方式等制度构成的基本要素必须完整、完善，才能充分发挥该制度的理想功效。

5.创新教师流动制度的管理体制

深入推进“县管校聘”教师人事管理体制改革，努力的方向主要如下：1）科学界定与合理划分新管理体制下县级教育行政部门与义务教育学校对本县域内教师管理的责、权、利，避免出现多头管理、真空管理与混乱管理现象。2）新管理体制既要充分保障县级教育行政部门对本县域内教师进行宏观管理和合理调配的自主权，又要充分保障义务教育学校作为主体聘任教师的自主权，最大限度地发挥二者的主动性、积极性与创造性。3）试行学区管理改革探索。按照一定的原则，各县可以将县域内的义务教育学校划分为若干学区，探索县级教育行政部门—学区—义务教育学校三级管理体制改革，避免县级教育行政部门对义务教育学校管理的缺位、错位与越位，推进教师在学区内统一管理与资源共享，以学区内义务教育学校师资均衡发展带动全县义务教育学校师资均衡发展。4）努力消除县域内城市学校、优质学校与农村学校、薄弱学校之间教育资源差距并向农村学校、薄弱学校大力倾斜，提升教师对合理流动制度价值的认同度，吸引和鼓励城市学校、优质学校教师主动选择流动特别是主动选择流动到农村学校、薄弱学校任教。

6.激活教师流动制度的驱动机制

我国县域义务教育学校优质师资配置严重失衡，绝不能由教师来担责。“水往低处流，人往高处走”。一名普通教师付出了大量心血和汗水，通过自己奋斗和努力，成为了一名优秀教师，然后通过竞聘调往城市、调往名校去寻求更好的发展，市场化的选择给了他们改变自己生活、向名校集聚的机会，我们没有权利指责他们！每一位教师都有追求更美好生活的权利，让优秀教师拥有更美好生活，既符合市场优胜劣汰的法则，更符合教师的根本利益。在市场经济环境下，一味否认教师这种“人往高处走”的合理利己流动，乃是对教师就业权利的“强奸”，极有可能滑入泛道德化的境地。教师流动受市场“看不见的手”支配，这只市场经济中“看不见的手”，既是造成优质教师资源失衡的根源，也是解决优质教师资源失衡的药方。市场化产生的问题，只能通过市场手段来解决。基于此，我们期望的县域义务教育学校教师流动制度必须高度尊重市场的无形力量，充分发挥市场在教师资源配置中的基础作用，以利益驱动为主导，利益驱动、专业驱动与行政驱动三力齐发，以实现教师个体利益最大化，使教师流动成为一种自愿、自觉与自主的有效行为。廖德凯先生说得好，教师市场化流动干卿何事，市场给了教师一些选择的权力和动力，这种选择权和外部动力，对于教育来说，始终是多一些的好 ［12］。

7.优化教师流动制度保障政策

一项完整的教育政策由政策目标、政策对象与政策工具三个基本要素构成。当政策目标、政策对象确定之后，选择恰当的政策工具成为了实现政策目标的关键环节 ［13］。美国学者麦克唐纳尔和埃尔莫尔（McDonnell﹠Elmore）的政策工具框架指出，公共政策的制定、施行有命令与管制、经济支配、职能拓展、权威重组和劝告利诱五种可供选择的政策工具 ［14］。我们认为，县域义务教育学校教师流动制度保障政策不能采用目前大多数省（自治区、直辖市）所运用的命令与管制的政策工具，通过绑架和胁迫的方式进行，而应采用经济支配的政策工具，通过补偿与奖励方式实现。促进教师合理流动保障政策的设计必须以如何补偿、如何奖励教师而不是如何绑架、如何胁迫教师参与流动为出发点，以实现一种诱致性的制度变迁而不是强制性的制度变迁。只有这样，才能提高教师参与流动的主动性、积极性和创造性，达到实现县域义务教育学校教师均衡发展的目标。在这一点上，美国的做法值得借鉴。据美国教育部估计，美国在上岗后头三年中便离去的新教师高达20%以上，而在城市学校，该数字竟接近50% ［15］。即便如此，美国立法机关及教育部门也没有采取命令与管制的政策工具，绑架与胁迫教师必须在偏远学校服务多少年，而是采取提高教师薪金、福利补贴、房屋津贴、低息贷款等补偿与奖励的措施，积极地利用经济支配等政策工具去解决中小学教师失衡发展的难题。

8.提升教师流动制度的实施效果

规避县域义务教育学校教师流动制度实施的衰减性失真行为，是提升该制度实施效果的关键。其措施主要有：1）以透彻地理解制度的全部内容为目标，提升执行主体的自身素质，规避曲解式实施行为；2）以牢固地树立正确的价值观、权力观为导向，重塑执行主体的价值取向，规避减损式与附加式实施行为；3）以坚守制度蕴含的精神实质为要求，防控执行主体逃避责任、回避风险，规避替换式实施行为；4）以出台制度执行的具体措施为手段，督促执行主体将制度落到实处，规避架空式实施行为；5）从实际出发，引导执行主体因时、因事、因地灵活地实施制度，规避僵化式实施行为；6）不等不靠不拖，鼓励执行主体努力创造制度实施的条件与时机，规避观潮式实施行为。