城乡社会保障体系建设的调查研究——以黄石市为例

刘 盛 孙爱民 杨 慧

(中共黄石市委党校，湖北黄石435002)

党的十八大报告明确提出:“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”十八届三中全会又具体提出:“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展”，并要求在2020年取得改革上的决定性成果。加快建成覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，对黄石来说时间紧、任务重，但按照中央的战略部署和要求，黄石一定要把建成覆盖城乡居民的社会保障体系摆在经济社会发展的突出位置，以提高黄石的城市化水平，缩小城乡差距，巩固黄石经济社会稳定发展的基础。

城乡社会保障包括多个项目，但是我国的国情及黄石的市情决定了在短时间内不可能推进所有项目的统筹保障，因此，按照十八大提出的“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，以及十八届三中全会要求，本文重点探讨如何推进城乡居民基本的生存权和健康权的保障，即加快推进城乡居民社会基本养老保险制度、基本医疗保险制度、城乡最低生活保障制度三大基本社会保障制度的统筹发展［1］。

一、黄石城乡社会保障体系建设现状

(一)城乡居民基本养老保险制度建设情况

城乡居民社会养老保险是解决城乡居民最现实、最关心、最直接的“老有所养”问题的有效途径。黄石的城乡居民养老保险建设经历了三个阶段:一是起步阶段。黄石市于1995年前后开始试行农村社会养老保险制度。由民政部门负责在大冶市、阳新县和市城区部分农村进行试点。其特点是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。1997年农保局成立后，农保业务开始全面启动。二是调整整顿阶段。1998年，国家成立新的劳动和社会保障部，决定将原由民政部门管理的农村社会养老保险移交到劳动保障部门管理，规定不得从农村养老保险基金中提取管理费，并对基金违规问题进行清理整改。在这个大背景下，黄石市农保工作于2000年左右基本上停止了运行。大冶市、阳新县原参保人员个人账户保留，不再开展新业务;黄石市城区对参保的农民办理了退保手续。三是发展阶段。2007年，黄石劳动和社会保障局内设农村社会保险科，统一领导全市农村社会养老保险工作。此后，黄石市农村社会养老保险工作迅速恢复。2009年开始，黄石市的西塞山区、大冶市、阳新县先后被纳入全省新农保试点;2011年，这三个地区又实施了城镇居民社会养老保险，而后，又都合并为城乡居民社会养老保险。2012年黄石将全市7 个县(市)区的100 余万城乡居民全部纳入到养老保险制度覆盖范围，全市有近20 万60 周岁以上的城乡居民按月领取了基础养老金，城乡居民社会养老保险制度实现了全覆盖。截至2013年底，黄石全市城乡居民社会养老保险应参保人数为864 789人，实际参保人数852 861人，参保率达到98.62%。

(二)城乡居民基本医疗保险制度建设情况

城乡居民基本医疗保险是解决城乡居民无钱治病、有病难医、因病致贫、因病返贫问题的有效途径。黄石的城乡居民基本医疗保险建设经历了两个阶段:一是启动阶段。黄石市的新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)制度从2003年开始在大冶市试点。新农合是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主、小病补偿为辅的互助共济制度。在资金筹集上，根据大冶农村经济状况、农民承受能力和黄石、大冶两级财政的承受能力，确定大冶市新型农村合作医疗每年人均筹资额为35 元，其中，中央财政补贴10 元，省财政补贴5 元，黄石财政补贴3 元，大冶财政补贴2 元，农民个人出资15 元。在医疗费补偿上，门诊费用按比例实行现场减免，节余部分可转入下年度使用。住院费用分段按比例补偿，最高可补偿50%。2008年，新农合制度覆盖到黄石城区。二是发展阶段。2012年，黄石将市城区的30 696万新农合参合农民向城镇居民医疗保险转轨，推动了医疗保险城乡一体化进程，参保人员除可享受居民基本医疗保险待遇外，还可享受城镇居民大额医疗保险待遇和城镇居民意外伤害综合保险待遇，参保人员医疗待遇明显提高。2014年，全市共有152.5万(其中大冶市71.11 万，阳新县81.39 万)农民参加新农合，参合率为99.75%。

(三)城乡居民最低生活保障制度建设情况

黄石市从1997年开始实施了城市居民最低生活保障制度，2007年建立了农村居民最低生活保障制度。将无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人，以及虽有法定赡养人、抚养人、扶养人但法定赡养人、抚养人、扶养人无能力赡、抚(扶)养的居(村)民;家庭人均月收入低于市低保标准的居(村)民;未享受五保待遇、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独家庭;家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年、生活特别困难的家庭;因病、因灾及其它原因致家庭主要成员死亡或丧失劳动能力、生活特别困难的家庭等纳入低保范围。低保标准每年公布一次，逐步缩小城乡之间的差距。2015年7月，黄石市公布的最新低保标准为:城市居民最低生活保障标准为家庭月人均420 元;农村居民最低生活保障标准为家庭年人均2 800元。

二、黄石城乡社会保障体系建设取得的成效

(一)社会保障制度体系初步建立

目前，黄石市已基本建立起覆盖城乡各类人群的社会保障制度体系。一是建立了基础养老金与个人账户相结合的城乡居民社会养老保险制度，构建起以企业职工基本养老保险、机关事业单位职工养老保险、城乡居民社会养老保险为核心，以被征地农民基本生活保障等制度为补充，覆盖城乡各类人群的基本养老保障制度体系。二是为了实现城乡居民养老保险保障一生的目标，以及调动群众参保的积极性，缩小城乡差别，黄石市建立了城乡居民社会养老保险丧葬费制度。凡黄石市城乡居民社会养老保险待遇领取人员正常死亡后，其法定继承人或指定受益人经申请审批后可一次性领取一定数额的丧葬费补贴。三是失业、工伤、生育保险制度覆盖范围从城镇劳动者逐步扩展到城乡劳动者。包含城乡低保、农村五保、医疗救助、特殊困难残疾人救助、临时救助等制度在内的社会救助体系在黄石市已初步建立。四是建立高龄老年人补贴制度。以困难老年人、儿童、残疾人为重点服务对象的适度普惠型社会福利体系不断完善［2］。

(二)社会保障覆盖面不断扩大

城乡社会保障扩面工作取得了成效。截至2013年12月，黄石市养老保险参保人数为852 861人，比上年净增20 137 人;医疗保险参保人数247.8 万人，比上年净增6 272 人。提高了城乡社会保险的参保率。截至2013年12月，黄石市城乡居民社会养老保险参保率达到98.62%;新农合的参合率为99.75%;城乡最低生活保障实现了应保尽保。

(三)社会保障服务水平不断提升

为确保城乡居民社会养老保险、新农合等的全覆盖，黄石市在全媒体上进行了相关政策宣传;在春节期间，印制了宣传年历发放给返乡的外出务工农村居民，确保政策宣传迅速覆盖到全市各个角落，有效提高了城乡居民的参保率。黄石市进一步加强了基层服务平台的建设。各县(市)区均成立了城乡居民社会(养老)保险局，并逐步建立形成了县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)三级服务网络。三是加强了对各县(市)区经办人员的经办规程和业务操作培训，提高了经办管理服务工作的规范化、科学化、信息化水平。四是新农合通过推进支付方式改革、规范转诊程序、完善大病保险制度、扩大病种试点范围等一系列的创举，提高了参合农民医疗保障的服务水平。

三、黄石推进城乡保障体系建设存在的问题

(一)城乡社会保障制度割裂

由于受到城乡二元经济结构的制约，城乡各项保障制度建立的时间跨度又很大，因此，城乡社会保障制度的系统性和统筹性不强。一是各类养老制度衔接并未打通，并且无法接续转移，如，有些人参加了城镇居民养老保险后，可能因就业或重新就业又参加城镇职工养老保险;有些职工已参加城镇职工养老保险，离开单位后有意参加城镇居民养老保险等，其职工养老保险和城镇居民养老保险之间就无法接续转移，这些情况既会造成社保基金流失，又会引发新的社会矛盾。二是随着黄石市社会保障立体化、多样化的发展，城乡居民社会养老保险制度与其他社会保障制度，如，被征地农民社会保障、计划生育家庭奖励扶助、五保供养、社会优抚、城乡最低生活保障等政策制度的配套衔接也存在问题。三是黄石城乡医疗保险分别由市人力资源和社会保障局、市卫生局两个部门管理，由于缺乏衔接和协调，其管理制度、保险费征收标准、医疗费用补偿标准等都不统一，造成了公共资源的浪费、政府机构的重复建设、居民重复参保情况的出现［3］。同时在实际的运行过程中，由于城镇居民医疗保险制度与新农合之间不能接续，造成了因个人社会身份调整、医保关系转移，个人账户和参保年限接续的问题愈发突出。

(二)城乡社会保障水平低

由于城乡居民养老保险制度是普惠制，待遇标准偏低，影响到了城乡居民参保积极性。如，居民选择每年缴100 元的最低标准缴费，到60 岁以后每年只能拿到700 元左右的养老金。尤其是对中青年居民，因为这部分居民预期将来可以参加城镇职工养老保险或者灵活就业人员养老保险，相比起来，城乡居民养老保险吸引力不大。黄石市2014年新农合筹资标准为每人每年70 元，财政补助320 元，筹资标准和政府补助标准都不高，新农合的医疗保障水平(住院平均实际补偿约为56%，门诊统筹实际补偿约为50%，人均受益次数2.4 次)也不高。

(三)城乡社会保障水平不均

一是城乡居民养老金发放标准不一。同是年满60 周岁(女55 周岁)的黄石农村居民，大冶市由于财政富裕，在基础养老金55 元的基础上财政补贴5 元，因此大冶市的农村居民每月可领取60 元养老金;阳新县财政较贫困，农村居民每月只能领取55 元养老金。城乡居民社会养老保险丧葬费补贴也不一样，参保人员正常死亡后，有的地区一次性领取2 000元，有的地区只能领取1 000 元。二是医疗保险筹资方式标准不公平。城镇基本医疗保险的筹资办法是用人单位按职工工资总额的6%，个人按本人工资的2% 缴费，不足部分由政府补齐。而新农合的筹资是个人70 元，财政补助320 元。三是城乡居民的最低生活保障标准也不一样。城市居民最低生活保障标准差不多是农村居民的两倍。

四、推进黄石城乡社会保障体系建设的对策建议

(一)进一步理顺城乡社会保障管理体制

进一步理顺社会保障管理体制，整合社会保障资源，促进城乡社会保障一体化。建议在实行税务征收、省级统筹的基础上，建立省级以下社会保险经办机构垂直管理体制，将目前分散管理的养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险和民政部门管理的居民最低生活保障归由人力和社会保障局统一管理。只有明确管理的唯一主体，才能有效地避免过去政出多门、相互掣肘的弊端，从而加快推进城乡社会保障一体化的实现。

(二)进一步完善城乡社会保障制度建设

一是加快城乡社会保障制度的衔接，首先从制度层面实现全覆盖，而后走向实质性的普惠发展阶段。加快完善黄石市职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险、职工医保、居民医保、新农合、被征地居民基本生活保障和生活补助等制度的配套衔接，在衔接中实现转换的公平便捷，促进黄石市公共服务、社会保障的一体化、均等化。二是完善参保缴费激励机制，建立待遇正常增长机制。提高城乡居民养老保险的缴费档次和待遇水平，鼓励多缴多得，并且随着经济社会的发展，逐步提高对参保人员尤其是特殊群体的补贴标准;提高新农合的个人缴费标准，加大政府补贴力度，增强吸引力。三是进一步完善农村的最低生活保障制度，加大财政补助力度，不断提高保障标准和补助水平。

(三)进一步加大城乡社保资金筹管力度

充足的社会保障资金是推进黄石市城乡社会保障一体化建设的前提和基础，要多渠道筹集资金并且管理好基金。一是调整财政支出结构，加大财政对养老保险的投入力度，要按照城乡一体化的发展要求，使投入资金按一定比例增长，以应对老龄化等原因导致的社保基金的年度缺口以及历史欠账等问题。二是通过发展集体经济，由集体进行补助;鼓励社会各界捐赠等方式，发动社会各种力量对社会保障事业的资金支持。三是可以考虑将国有土地出让收益的一部分用于社会福利，取之于民，用之于民。四是要规范基金管理，确保基金安全。出台居民养老保险基金相关管理办法及财政补贴资金管理办法，加大对经办机构的监管力度，确保基金安全。

(四)进一步提升城乡社会保障服务水平

进一步加大宣传的力度。采取多种方式向城乡居民进行宣传引导，使城乡居民从传统的家庭保障意识向现代保障意识转变，进一步提高城乡居民对城乡居民社会养老保险、新农合等制度建设重要性和优越性的认识，增强城乡居民参保的积极性。提高社会保障服务的经办水平。要按照规范化建设要求加强社会保障服务中心建设，配备专职经办人员，服务中心统一空间布局，实行经办流程、工作职责、工作制度、参保政策等统一上墙。强化对基层相关工作人员的业务培训，提高基层经办人员的工作能力。增加经办机构经费投入，确保工作正常开展。推进社会保障信息系统建设，完善城乡居民社会养老保险信息系统与其他社会保障制度信息系统的有效整合。通过网络化管理，使经办更方便快捷、准确率更高，避免重复参保、重复开户、重复领取待遇等情况，有效防止社会保险基金流失，确保相关统计数据准确。

［1］陈天祥，饶先艳.“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式——以东莞市为例［J］.华中师范大学学报(哲学社会科学版)，2010(1):19.

［2］崔春.湖州市城乡社会保障体系建设的调查研究［J］.湖州职业技术学院学报，2010(4):84－85.

［3］尹蔚民.统筹推进城乡社会保障体系建设［J］.求是，2013(3):24.