制度安排和1812年美英战争后两国边界问题的解决

杨 宏

(北京外国语大学 英语学院， 北京 100089)

制度安排和1812年美英战争后两国边界问题的解决

杨 宏

(北京外国语大学 英语学院， 北京 100089)

历史上用武力解决国家间领土纠纷的例子屡见不鲜，1812年美英战争就是典型的一例。美国趁英国陷入拿破仑战争之机，试图以武力占领英属北美(加拿大)，但以失败告终，转而寻求通过制度安排解决与英国的领土纠纷。美英两国最终通过边界委员会协调和第三方仲裁成功划定了边界，为两国关系从敌向友的转变打下了基础。美英两国通过制度安排解决领土纠纷的成功实践在今天仍有一定的借鉴意义。

制度安排； 边界委员会； 仲裁

美国和加拿大共享着世界上最长的边界线，总长度达到8891公里，其中2477公里是加拿大和阿拉斯加州之间的边界。两国的边界还是世界上最长的不驻防边界，两国在1794年根据《杰伊条约》首创的国际边界委员会(International Boundary Commission)演变至今，已经发展为了一个双边的常设国际机构——美加国际边界委员会，成为美国和加拿大解决两国之间领土纠纷最有效的制度安排。但在美国独立战争以及1812年美英战争期间，美国和英国都曾为了加拿大领土兵戎相见。直到边界委员会成功划定两国的边界，两国开始从敌人向朋友转变。

1812年美英战争是典型的国家间使用武力解决领土纠纷的战争。美国依仗地利，试图乘英国深陷拿破仑战争的时机，攻占英属北美(加拿大)。但战争进行到第二年，英军和加拿大民兵就肃清了加拿大境内的美军，准备对美军采取攻势。战争结束时，美军已经处于守势。这场战争对英国而言，远不如威灵顿公爵在滑铁卢击败拿破仑受到关注。当美英签订《根特条约》后，双方又回到了战前的原点，特别是美国试图通过战争吞并加拿大的计划彻底失败。战争结束后，交战方通过谈判解决战争遗留问题，这种做法属于惯例，并无多少新意。但美英两国采取了当时世界上还未有国家采用的方法来处理战争遗留问题。格老秀斯在《战争与和平法》中提出“有三种方法可供独立的国家选择来解决它们之间有关权利的争端,而不用诉诸武力”[1]337：协商，将争端提交中立的第三方仲裁，抽签。美英两国不仅采取了协商和将争端提交中立的第三方仲裁的形式，还建立了长效的协商机制来解决两国在边界问题可能出现的问题，这一做法在当时还是首创。制度安排往往有利于利益相关方达成妥协，降低相关方行为的不确定性。在本文背景下，制度安排为美英两国解决边界问题提供一种长效机制，通过边界委员会来勘测和划定边界，而且边界委员会判定的结果也为双方所接受，这样的制度安排使得协商谈判逐渐成为双方解决边界问题的首选。美国和英国的实践，即在敌对状态下通过制度安排解决边界问题，对国家间处理领土纠纷具有借鉴意义。

一、《杰伊条约》首创机制的失败

1783年9月的《巴黎条约》结束了美英两国的战争状态。根据《巴黎条约》，英国承认美国独立，但只承认美国占领密西西比河以东的土地；规定了美国的南部边界为北纬31度线，北到大湖区和圣劳伦斯河为加拿大新不伦瑞克和美国的边界。但是双方对圣劳伦斯河的位置各执一词：美国采纳马萨诸塞的主张，认为最东端的马加瓜达维克河是边界；英国政府则支持新斯科舍边境殖民者的要求，争论说斯库迪阿克河是边界。由于当时缅因地区的东部和北部定居者较少，因此这段边界争议还没有涉及直接的利害冲突。

《巴黎条约》签订后，美英两国关系仍然十分紧张。英国对美国采取了敌视的态度，取消了美国作为英属殖民地时享有的一些贸易特权，拒绝与美国缔结任何贸易条约，而且没有履行停止敌对行动，撤出全部海、陆军的约定，继续在美加西北边界位于美国一侧的军事据点驻军，垄断同印第安人的皮毛贸易，阻碍了美国向西的发展。

1793年2月1日，英国对爆发资产阶级革命的法国宣战。出于打击法国的需要，不顾美国于1973年4月发布的《中立宣言》，打击美国的贸易。1793年底，英国政府宣布无限期地占据美国西北边境的军事据点，同时颁布枢密院令，对一切载有法属殖民地产品的船只，以及向法属殖民地运送粮食的船只，一律加以拦截和没收。根据这项法令，英国海军在加勒比海捕获了300只美国商船，并强行征募美国水手加入英国海军[2]57。美国于1794年3月，采取反制措施，宣布禁运。面临两国可能爆发战争的风险，双方于1794年11月签订了《杰伊条约》，以美国的让步消除了两国战争的危机。

《杰伊条约》规定英国于1796年6月1日前从美国西北地区撤军；英国赔偿被其劫掠的美国船只的损失；密西西比河向英美两国开放；美国禁止在美国港口装备针对英国的私掠船；美国在英属东印度群岛享受贸易优惠；只准许美国以载重70吨以下的船只同西印度群岛进行贸易，且不得进行棉花、可可、食糖等商品的贸易；双方同意成立联合委员会以确定美国同英属加拿大间的边界。

《杰伊条约》对美英关系最为重要的影响在于成立了边界联合委员会，通过协商谈判来确定美国与英属北美的边界。边界联合委员会共有两名成员，分别由美国总统和英国国王任命；秉持公正原则，他们确定的边界为两国最终边界，双方必须遵守。很多评论家认为由边界联合委员会来确定两国边界是现代国际仲裁的首例[3]。

这个边界联合委员会成功地解决了《巴黎条约》中模糊不清的北部边界问题，勘定了圣劳伦斯河的具体位置。1798年，边界谈判支持了英国的主张，将西端的河流定为圣劳伦斯河(即斯库迪阿克河)。

随着英法战争的持续，美国趁机发展中立贸易，成为欧战的受益者。为了对拿破仑颁布《柏林敕令》封锁英国进行报复，英国于1807年1月发布枢密院令，禁止同法国及其属地的一切中立贸易。美国总统杰斐逊想避免战争，试图通过经济手段解决与英国的矛盾，但通过的《禁运法》却没有实现预期的效果，反而打击自己的商业。此后，美对英采取的经济反制措施都以失败告终，两国关系不断恶化。1810年，总统麦迪逊宣布英国公使不受欢迎，嗣后又召回了美国驻英公使，从此，美英两国实际上中止了外交关系。1811年3月，麦迪逊总统下令禁止与英国通商，事实上把美国带进了拿破仑的大陆体制。虽然，英国外交大臣卡斯尔雷于1812年6月16日宣布立即停止执行枢密院令，但由于当时技术的限制，该信息没能及时传递到美国，美国国会于6月18日对英国宣战。《杰伊条约》最终没能阻止美英第二次战争。

二、1812年战争和《根特条约》

美国发动1812年战争的理由中，英国枢密院令对美国贸易造成了打击这一条不够充分，美国想趁英国深陷拿破仑战争之机夺取加拿大是发动战争的一条重要原因。1811年国会中出现了一批被成为“战鹰”的年轻议员，他们推选了新的众议院议长，极大地影响了麦迪逊总统，对战争的爆发起到了很大的推动作用。但总的来说，美国方面存在投机心理。1812年英国在加拿大只有5 000军队，杰斐逊估计，征服行动不过是个“纯粹的行军问题”[4]145。考虑到了英国的战略重心在欧洲，美国错误地估计了英国保护加拿大的决心以及加拿大方面的战斗实力。麦迪逊总统在战争结束后曾表示，如果他能预见到法国的失败，就不会支持1812年的战争。

美国独立后，美英交恶主要由地缘政治所致，其核心是美国对加拿大的领土野心。美国对加拿大领土窥探已久，尚未建国之前，就开始积极谋求从英国手中夺取加拿大。1774年，英国通过了魁北克法案(Quebec Act)，宣布把魁北克划为王室直属领地，将13个殖民地以西的俄亥俄河流域和伊利诺伊地区划入魁北克的管辖范围。该法案旨在加强对加拿大魁北克省统治，阻断殖民地向俄亥俄和加拿大的扩张。俄亥俄河谷原属于弗吉尼亚，密西西比河以东地区一直是殖民者的西进目标。该法案损害了殖民地的利益，被认为是间接导致美国独立战争爆发的原因之一。

在独立战争期间，美国也没有放弃对加拿大的争夺。1775年4月，独立战争爆发。5月10日，第二届大陆会议召开。第二届大陆会议召开不久，就授命杰伊起草《致加拿大人民呼吁书》，建议加拿大并入北美13个殖民地。1775年6月27日，大陆会议决定入侵加拿大，派遣两支远征军分别进攻蒙特利尔和魁北克，但均惨遭失败。到了1782年，富兰克林在巴黎与英国代表理查德奥斯沃德谈判时，提出了四点“必要条件”和四点“参考条件”(增加内容)，在“参考条件”中，有一条要求英国把全部加拿大让给美国。英国断然拒绝了“参考条件”。

《巴黎条约》和《杰伊条约》都确定了美国和加拿大的北部边界，但并没有满足美国吞并加拿大的要求。到了1812年时，通过战争夺取加拿大在美国看来是最佳的时机：英属北美居民不满五十万，而美国人口据1810年普查，已达七百二十五万。1811年，美国入伍民兵总计约七十万，正规军在战争爆发时已征召官兵约七千人。驻在北美的英国正规军在战争爆发时还不到五千人，而且英国正在全力从事半岛战役，几乎没有可能分兵前来增援。定居在加拿大的移民主要来自合众国，魁北克的法裔加拿大人更是难以指望大力帮助英国[5]474。形势看起来都对美国有利，谈判没有争到的领土，用战争的方式去夺取的时机似乎已经到了。但是美军的战略非常糟糕，整个战争期间没有封锁圣劳伦斯河，民兵表现远逊于加拿大民兵，海军在五大湖区取得了重要的胜利，但自1812年秋季起，英国海军成功封锁特拉华湾和切萨皮克湾，并逐步扩大封锁范围。战争进行到第二年，加拿大境内美军就被肃清，美国已转入守势，直到战争结束。

陷入僵局的战争最终由谈判加以解决。1814年8月，美英代表在荷兰的根特开始了和谈，并于1814年12月24日签订了《根特和约》，边界恢复到战前状态，双方均未做领土让步。1815年2月16日，《根特和约》在美国参议院获得全票通过，标志着美英战争状态的结束。2月17日，麦迪逊总统正式宣布美英战争结束，战争结果和美国的预期相差甚远。这场战争持续两年零八个月，美国伤亡人数达三万人(包括阵亡、受伤或被俘)。两国的边界问题并没有通过战争得到解决，双方回到了战争前的原点，这使两国认识到了战争的成本远远超出通过边界联合委员会协商的成本，并开始用更加理性的态度处理两国领土问题。

结束1812年战争的《根特条约》对任何问题都未详细谈及，双方同意对所有重要问题保留分歧；继承《杰伊条约》的精神，成立了四个边界委员会以确定美国和加拿大的边界，还套用了《杰伊条约》的语言，边界委员会的决定将被双方作为最终决定所接受；如果委员会委员出现分歧，可请友好的第三方仲裁。经历了惨痛战争的教训，《根特条约》重要意义在于确立了美国和英国和平解决边界问题的机制：边界委员会协商和请第三方仲裁。

三、制度安排和两国边界问题的最终解决

《杰伊条约》和《根特条约》一起为美国和英国解决边界问题打下基调，保持克制，通过和平协商的途径化解由边界问题引发的冲突。由边界委员会协商和请第三方仲裁，良性的制度建设完成后，美国和英国再没有爆发大规模武装冲突；面临边界纠纷，都保持了克制。《杰伊条约》和《根特条约》打下的制度安排为两国开始从敌人向朋友转变奠定了基础，开启了滚雪球效应。

通过1812年战争，美国终于把握到了英国在加拿大问题上的底线：以五大湖以北的土地再也不会向美国妥协。美国至此放弃了向北扩张的企图，转而向西和向南寻求领土扩张。滑铁卢战役后，英国曾设想由打败拿破仑的威灵顿来指挥英军继续对美作战，但威灵顿给出的军事建议是：除非皇家海军能确保英国在五大湖区的绝对海军优势，陆军作战方面他不能做出胜利的承诺。可见五大湖区的海军存在对美英双方而言都具有重要的战略意义，但到了1815年，美国开始主动寻求避免五大湖区的造舰竞赛。1815年2月17日，国会通过一项法案授权麦迪逊总统，将所有非执行税收法令所必需的湖上舰只一律出售或解除武装；麦迪逊总统如实照办[5]518。囚徒困境的解决为双方解决五大湖海军军备竞赛奠定了基础。1817年4月，美国代国务卿拉什和英国驻美公使查尔斯巴戈特经谈判后缔结协定，撤除大湖区的军事设施，规定双方在大湖区仅保留少量用来缉私的武装战舰。《拉什-巴戈特》表明美国已打消多年来怀有的兼并加拿大的梦想[2]83。

1818年条约(Treaty of 1818)沿着北纬49°从伍兹湖西北角向西延至落基山脉。此条约签订以后，英国放弃了北纬49°以南红河谷地区的领土权(该一带原是鲁伯特地区的一部分)，而美国也同时放弃了路易西安纳购地时取得的密苏里河流域位于49°线以北部分土地的所有权。到1822年，美加边界的六个历史遗留问题解决了三个，关于美国在应属北美的捕鱼权问题在1818年得到了解决。

1830年英美两国政府请荷兰国王威廉一世仲裁缅因-新罕布什尔边界，威廉的裁决结果非常接近当时实际的移民分区界线。英国接受了威廉的仲裁，美国总统安德鲁·杰克逊也打算接受，但是缅因州(1820年成立)拒绝批准这一仲裁。由于美国宪法禁止联邦当局在没有经过相关州批准授权的情况下处分各州财产及领土，因此1830年仲裁没能生效。鉴于1838年缅因州州长和英国地方总督召集民团，冲突出现白热化的情况，为了解决“阿鲁斯图克战争”带来的冲突升级，双方开始和谈，并于1839年3月21日，达成休战协议，双方同意成立边界委员会解决纠纷。1842年8月，双方签订《韦伯斯特-阿什伯顿条约》。“大不列颠约得到有争议地区的十二分之五，这要比1831年由荷兰提出的建议强胜一筹，并足以在魁北克和不伦瑞克之间建立一条联络线。合众国获得此外的十二分之七，这就改正了尚普兰湖附近的边界，可以把由于疏忽而建立在加拿大领土上的一处要塞包括进来。两国之间湖泊和河流的分界线，过去曾由根据《根特条约》而成立的一个委员会划定，仅至苏圣马里为止，这次由此往西继续划到伍兹湖。”[5]684至1782年开始的这段边界问题，在60年之后终于得到了解决。

随着美国向西的领土扩张，1815年谈判后暂时搁置的俄勒冈问题开始成为美英两国的新麻烦。俄勒冈地区位于落基山脉以西，一直延伸至太平洋沿岸，包括北纬42°以北，52°40′以南的广大地区，面积约为50万平方英里。对于俄勒冈地区，美国和英国“自从1815年以来的历次外交谈判，总是同意双方对俄勒冈问题保留不同意见。它们唯一能够确定的一件事，就只是对南起北纬42°西属加里福尼亚分界线、北至北纬54°40′俄属阿拉斯加边界这片地区，实行暂时共管或联合占领。”[5]688-689

1843-1845年间，美国边境居民约有四、五千人迁入俄勒冈地区。1844年，国务卿卡尔洪就俄勒冈问题与英国驻华盛顿公使进行谈判，重新提出约翰·亚当斯三次提出过的建议，即沿北纬49°划分该地区。但遭到时任英国外交大臣阿伯丁(1828-1830年和1841-846年两次出任外交大臣)的拒绝，英国不打算放弃哥伦比亚河北岸。但随着哥伦比亚河皮毛贸易的衰弱，美国对这片领土的取得完全是顺时顺势。但美国在1844年被英国拒绝以北纬49°划分该地区后，采取了克制的做法，西部扩张主义者“54°50′或战争”的口号，几乎没人响应。最后由阿伯丁正式提出，把两国的分界线沿北纬49°划到普杰特湾，再由那里经胡安-德富卡海峡出海，将温哥华岛留给加拿大。美国波尔克总统决定接受。1846年6月，按照阿伯丁建议确定边界的《俄勒冈条约》，获得批准。加拿大和美国最后一段边界终于划定。

结语

从《杰伊条约》、《根特条约》到划定美国和加拿大边界的最后一段边界的《俄勒冈条约》，美国和英国由为了领土纠纷兵戎相见的敌人，逐步转变为耐心通过边界委员会协商、请第三方仲裁的朋友。

美英两国在经过战争之后，面对双方对所有重要问题保留分歧的局面，通过《根特条约》，设立了四个边界委员会来处理边界问题，这实际上延续了《杰伊条约》创立的通过边界委员会解决边界纠纷的制度安排。通过边界委员会和仲裁，美英两国形成了通过制度安排解决矛盾和冲突的“习惯”。这种“习惯”帮助两国对使用武力解决边界问题保持了克制，英国开始倾向于和平解决与美国的冲突；美国也通过与英国和平相处，顺利实现了版图扩张到太平洋沿岸。假设，双方不寻求建立制度安排，而是像1812年战争一般，诉诸于武力，很难想象英国如何能实现其维持欧洲均势的目标；对美国而言，作为一个新兴海外贸易国家，与当时的世界头号海军强国作战，贸易环境必然极为恶劣。制度安排是一种妥协，美国和英国通过建立边界委员会，成功地解决了困扰众多国家的边界纠纷，开创了国际仲裁先例，并遵守委员会的决定，这些实践对当今受领土纠纷困扰的国家仍然有借鉴意义。

[1][荷]格老秀斯(Grotius H.)著.战争与和平法[M].何勤华，等译.上海：上海人民出版社，2005.

[2]杨生茂.美国外交政策史1775-1989[M].北京：人民出版社，1991.

[3]David C.Weiss.The International Boundary Commission,Treaty Interpretation,and the President’s Removal Power[J].Loyola University Chicago Law Journal,Vol.41,2009.

[4]孔华润.剑桥美国对外关系史(上卷)[M].北京：新华出版社，2004.

[5][美]塞缪尔·埃利奥特·莫里森，等.美利坚合众国的成长[M].南开大学历史系美国史研究室译.天津：天津人民出版社，1980.

Institutional Mechanism and Settlement of US-UK Border Dispute after the War of 1812

YANG Hong

(SchoolofEnglishandInternationalStudies,BeijingForeignStudiesUniversity,Beijing100089)

The history is full of cases of the settlement of border dispute through war;and the War of 1812 is one typical example.The United States attempted to take the UK’s North American colonies(Canada)by force when the latter was fighting the Napoleonic Wars.After being defeated,the United States turned to settle the border dispute with the UK through the institutional mechanism.The two countries finally successfully settled their border dispute through the International Boundary Commission and arbitration,laying the foundation of the change of relationship.The practices of the two countries can serve as the reference for countries working on the settlement of border dispute.

institutional arrangement; the International Boundary Commission; arbitration

2015-08-04

杨 宏，1979年生，男，湖南怀化人，怀化学院讲师，博士研究生，研究方向：美国文化及英语口译等。

D815.3；K14

A

1671-9743(2015)09-0052-04