两会与职工权益：2015年全国两会代表委员典型议案、提案和提议

编者按：劳动创造世界。5月1日，全世界劳动者的节日。在我国全面深化改革第二年，如何构建新时期社会主义和谐劳动关系，如何在实现中国梦的进程中充分发挥工人阶级主力军作用，成为时代赋予我们的重大课题。在这里，我们撷取了今年两会上代表委员们关于这些问题的议案、提案和建议，以飨读者。

劳动法及其配套法律应适时修改

1995年出台的《中华人民共和国劳动法》诞生,开启市场经济条件下劳动关系法治新时代。20年后的今天,我国劳动关系发生复杂而深刻的变化,作为劳动者“护身符”的劳动法也面临着新挑战。专家指出,应尽快启动劳动法修订工作,并完善其他相关法律,为新时期劳动关系治理提供更优良的法治环境。在全国政协十二届三次会议上，我们听听代表 、委员们是怎么说的。

全国人大代表 严诚忠 等

关于适时启动《劳动法》及其配套法律修（增）订工作的议案

【案 由】

《中国工人》编辑部

已过去的2014年是《劳动法》颁布20周年。《劳动法》作为依宪制定的我国第一部劳动保障基本法律，对劳动者的就业、劳动合同、工时、休假、工资、保险、劳动保护、劳动争议、监督检查等，作了全面的规定。它的颁布实施，确定了我国劳动法律的基本框架，推动了劳动保障制度建设的进程，促进了我国劳动法律制度框架体系的建立和逐步健全，使市场经济条件下劳动关系的调整和规范有法可依，劳动者权利得以在法律框架内得到有效维护和保障。毋庸置疑，《劳动法》颁布实施20年来，有效地维护了劳动者的合法权益，推动督促了用人单位落实国家劳动标准，改善了劳动条件和工作环境，促进了劳动关系的和谐稳定，因此被广大劳动者誉为自身权益的“守护神”。

但我们又要清醒地看到，在《劳动法》颁布20年的今天，仍然存在劳动立法的体系和内容还不完备、监管部门执法不够到位、劳动关系协调机制和功能仍不完善等问题，对职工的合法权利和合理诉求尚缺乏强有力的保护手段，造成了一些劳动关系不和谐甚至矛盾激化的现象。如有些企业用工不规范，随意延长劳动工时，劳动者权益受到侵害的现象时有发生；有的企业漠视安全生产和劳动保护，导致重大伤亡事故不断发生；有些企业的一线职工收入偏低，劳动报酬在初次分配中的比重仍然较低，以致个别企业劳动关系矛盾激化；劳动争议案件呈现多发易发群发特点，群体性劳动关系矛盾的调处难度较大。这些问题需要通过进一步完善劳动法制建设，予以妥善解决。同时，随着时代、社会的发展变化，《劳动法》及其配套法律法规也存在着需要建立与健全的问题。

【案 据】

根据党的十八大确定的全面落实依法治国基本方略决策要求，立足“以人为本”和“与时俱进”、深化改革之精神，结合新形势下社会人力资源及其供求关系及内在结构的变化，以纪念《劳动法》颁布20周年为契机，在全面推进社会主义法制建设的大趋势中，立法机构有职权开展修订调研工作，适时将修订完善《劳动法》及其配套法律法规提上议事日程。尤其在秉持十八大和十八届三中四中全会及习近平总书记系列重要讲话精神的指导，以20年来涉及劳动与劳务关系的司法实践为依据，深入权衡利弊，立足“以人为本”和社会经济可持续发展，形成面向“十三五规划”时期和今后社会经济发展新要求的、更加完整、规范和更具操作性的劳动关系协调机制正当其时。

【建 议】

一、适时将修订完善《劳动法》内容列入修法日程。

鉴于《劳动法》自1994年7月5日颁布至今，20年来从未修订，虽然有部分下位法发展与补充了《劳动法》的内容，但其作为规范劳动领域关系的母法，仍存在待完善之处，因此建议适时将修订现行《劳动法》提上全国人大常委会立法议事日程。而在具体修订方略上，一是建议根据当前我国社会现状与劳动关系变化与发展趋势，结合《劳动合同法》等劳动法律法规的出台与执行情况，完善《劳动法》相关条款中关于劳动标准体系的规定，拟订出台包括就业、工资、工时、休假、工作条件、劳动安全卫生、社会保险等在内的国际级基本劳动标准；二是基于目前《劳动法》从第1条到第76条规定了劳动者享有的各种劳动权利。但在第十二章中的“法律后果”部分却只有17条，存在较明显的不对等，影响了《劳动法》执行的刚性，在客观实践中也成为一些用人单位肆无忌惮地打违反《劳动法》的“擦边球”，或规避法律责任的原因之所在。为此，建议在修订中进一步明确各项违反《劳动法》相关规定应承担的法律后果，促进和保证法律规范的施行；三是建议增强《劳动法》的干预性和强制性，强化政府公权力对劳动关系的干预与监督力度，赋予劳动与社会保障部门应有的职责与执法权威，同时进一步明确政府、劳动行政部门、工会的监督检查职能。同时，给予用人单位应有的自主决策权和表达诉求的平台与渠道。如赋予工会在确认企业存在严重安全隐患的情况下，有权依法组织职工撤离现场的责任与权限等。

二、调整完善原有配套法律法规。

具体而言，一是建议进一步对《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等进行修订，进一步规范劳务派遣、劳务外包，规范劳动争议调解与仲裁制度，科学合理地设定劳动争议“一裁终裁”案件范围，在强化法制尊严的前提下，增强法律的可操作性和执行力。二是建议修改《公司法》，明确职工代表大会是公司制企业民主管理的基本形式，所有公司制企业董事会中都应有职工代表席位。三是建议修改《劳动保障监察条例》，在劳动保障监察的内容中增加用人单位建立集体协商、职工代表大会制度、依法规范用工程序，依法执行带薪年休假制度等的情况。四是根据现实需要，相机修改与丰富有关法规的条款与内容。

三、制订出台配套专项劳动法律法规。

《劳动法》作为一部劳动领域的母法，它需要更多的子系法规来支撑。一是鉴于当前我国集体协商制度相关法律尚不完善，规定较原则和分散，且操作性不强，违法责任不明确，刚性不足，强制力不够，迫切需要通过国家层面立法，建议加快制定《集体合同法》，着重推进集体协商制度，健全群体性劳动争议解决机制，建立起企业与职工之间的协商对话平台，有效解决利益分配的合理性问题，将无序纷争纳入有序协商的轨道。二是鉴于我国《宪法》、《劳动法》、《工会法》和《公司法》等法律对企业实行民主管理虽有原则性规定，但不够系统，不够具体，有的还仅适用于公有制企业，明显滞后于实践，也不符合市场经济条件下对企业民主管理的要求，可考虑制定《企业民主管理法》，以进一步完善我国不同所有制企业民主管理法律体系，广泛推行职工代表大会制度，在公司制企业全面实行职工董监事制度，确定企业行政管理事务公开工作的法律地位，以此调动企业各方面的积极性，引导与促进企业科学、可持续发展，构建和谐劳动关系。三是建议抓紧制订出台与劳动标准体系相匹配的《反就业歧视法》、《最低工资保障法》、《外籍人员在华就业管理条例》等专项法律，从而形成更加完备的劳动保障法律法规体系。

四、强化劳动法律法规的执法监督。

当前，劳动关系领域尚存在一些法律虽有明文规定但执行力却无人监督的情况，比如，《带薪年休假条例》执行不到位，职工对落实休假权的呼声较高；《住房公积金管理条例》明确了公积金是职工住房保障的重要利益，但缴费情况不理想；《社会保险法》明确了“社会保险费征收机构应当依法按时足额征收社会保险会”法律责任，但社会保险费征收机构日常稽核和强制征收能力与实际需求仍有相当差距。

对于这些执行中的问题，全国各地的表现形式和严重程度有相当差异，但多少有所存在。在进一步完善劳动立法的基础上，可引导各级人大和政府依法有效加强执法监督的责任。在“十三五规划”时期，建议全国人大常委会围绕贯彻实施《劳动法》等法律法规执行过程中存在的问题，确定重点调研内容和对象，有计划、有针对性地开展梳理和酝酿修订有关法律条文。特别是要把劳动关系领域的执法监督重点，放在劳动者权益的实现状况上，注重了解职工群众对企业贯彻落实法律情况的评价，指导和督促政府部门、企业等相关主体切实履行职责。当前建议人力资源与社会保障部门进一步依法拓展执法监察范围，加大执法检查力度，增强执法队伍力量，严格依法查处各类侵犯职工合法权益的违法行为，做到执法必严、违法必究。同时进一步完善企业与社会的日常监督体系与机制，督促和引导企业依法规范用工，严格遵守和执行劳动法律法规。人保部门也应通过依法行政实践，及时向立法机构提出源自实际的修法思路和建议。

全国人大代表、“最美洗脚妹” 刘丽 等

关于修改《中华人民共和国劳动合同法》的议案

【案 由】

为引导劳动纠纷进入司法程序，助推体面劳动，维护社会公平正义与和谐稳定，建议修改《劳动合同法》，以有效的减少因劳动纠纷上访和滥用诉权。

1.根据中共十八届三中、四中全会精神，各级信访部门将不再受理涉及劳动纠纷的案件，把劳动纠纷纳入法制轨道成为必然要求。但是，《劳动合同法》、《工会法》中存在大量规定劳动纠纷由“县以上人民政府责令改正、依法处理”之类的条文。县以上人民政府除了通过信访并没有更多渠道去了解案件的具体情况。现在关闭了信访渠道，还规定由政府处理就成为一个悖论，这些法律规定就形同虚设，失去了解决劳动纠纷的功能。

然而，劳动纠纷并没有因为关闭信访渠道而消失或者减少，涉及需要由政府责令或者处理的劳动纠纷必须要有新的渠道去解决。仅通过处罚非法上访不给解决渠道虽然可以压低人力资源成本、延长人口红利，为企业节省成本，为政府创造GDP和财政收入，收获了巨大的经济利益。但是，长此以往，劳动者权益受到侵害得不到解决，会逐步削减他们对党和政府的信任，也会影响劳动者的消费力，不利于经济发展。

为缓解县以上人民政府的信访压力，引导劳动纠纷进入司法程序，应当在出现用人单位的不当行为损害到劳动者的合法权益的情形时，给予劳动者辞职权，用人单位应当支付补偿金。关于劳动保护、欠薪、社保、规章制度的制定程序等方面的规定需要更加明确、更加具备可操作性。关于集体协商和工会活动方面需要加大力度促使用人单位主动参与。关于用工主体、工资计算方法和提供工资清单方面需要更加明确。

2.劳动者不愿走劳动仲裁程序，常常通过投诉或者上访来解决纠纷，是为什么呢？我国的劳动仲裁制度为一裁两审，劳动仲裁受地方政府的影响，为了地方政府的经济利益和政绩，行政干涉司法，劳动者即使受到侵害败诉率也非常高。劳动仲裁超期和错判现象普遍，缺乏问责机制，也没有因为超期和错判如何赔偿劳动者的法规。

即便劳动者仲裁胜诉了，用人单位明知理亏还要起诉上诉，终审后也不执行，穷尽所有程序，都是非常普遍的。打官司的时间和成本几乎完全由劳动者承担，由受害人承担诉讼成本是不公平的。特别是集体性的劳动纠纷，走劳动仲裁工人根本就拖不起。

这个问题不解决，劳动者仲裁、诉讼期间没有收入，还要花钱，他们打不起官司就只能去上访，甚至跳楼或者造成群体性事件。用人单位不管拖多久，最后败诉也只是承担其本来就应当承担的责任，拖延时间完全没有成本压力，就没有及时履行法定义务的动力。

只有让败诉的用人单位承担劳动者仲裁、诉讼期间的工资，才能引导劳动者自愿去仲裁，也才能引导用人单位主动去承担法定义务，放弃滥用诉权。解决好这个问题，每年光维稳经费一项，就能为国家各级财政节省几千个亿。同时，还可以大大促进劳动者的消费能力，促进经济健康发展。

3.关于律师费用方面，由于劳动者普遍缺乏法律知识，聘请律师的开支成为劳动者的巨大负担，导致劳动者打不起官司，依法治国的目标无法实现。根据习主席“绝对不能让人民群众打不起官司”的要求，根据经济损失由过错方承担的原则，劳动争议仲裁和诉讼案件，劳动者胜诉的，劳动者支付的律师费应当由用人单位承担。地方法规也有类似的规定，上升到国家法律层面，很有必要。

4.关于用人单位的解除权的问题，绝大多数的解雇理由都是“劳动者严重违犯用人单位规章制度的”这一条，但是如何认定规章制度的有效性没有统一的标准，劳动仲裁机构和人民法院通常仅以用人单位公示或者送达给劳动者就认定有效，这明显是违法的。

这些规章制度如果没有经过民主程序制定，没有充分征求劳动者的意见，没有经过职工大会和职工代表大会通过，仅凭用人单位单方面制定、公示或者送达就作为解雇劳动者的法律依据。就算走过过场，也很牵强。就这样强行判决劳动者败诉，只能是暂时把劳动者压制住，是不能让人信服的，没有达到化解劳资矛盾的目的。

劳动者违犯除刑法以外的其他法律，用人单位是无权解雇劳动者的，反而由用人单位制定的规章制度可以作为解雇劳动者的依据，这个规章制度的法律地位超过了法律，这显然是不合理的，也不符合我国的立法精神。

用人单位作为劳资纠纷的一方当事人，在法律上跟劳动者是平等的，由一方来制定规则作为调整双方劳动关系的依据既不公平，也违反了我国的宪法。

5.欠薪问题一直是农民工权益受侵害的突出问题之一，尽管各级政府都掀起了声势浩大的“清欠风潮”，但由于用人单位的欠薪成本过低，出现了“年年清欠年年欠”的情况，欠薪之势愈演愈烈。因讨薪引发的过激行为和群体事件在各地均有发生，已严重影响当地经济发展和社会稳定。为遏制欠薪高发态势，有效提高欠薪成本，降低讨薪成本，引导劳动纠纷进入司法程序，助推体面劳动，维护社会和谐稳定，建议修改《劳动合同法》第八十五条。

劳动合同法虽然有加付赔偿金的规定，但是设定了需要人社部门责令支付后仍不支付的前置条件。如果劳动者直接走劳动仲裁就拿不到加付赔偿金。而且用人单位一般都会起诉、上诉，耗时很久，劳动者维权期间无法正常就业，也不能离开案发地，难以承受维权成本，导致上访，甚至抱怨社会，影响社会稳定。

如果都走劳动监察不仅增加上访压力，而且只要用人单位否认，监察人员一般不愿意冒险责令支付，直接要求劳动者走仲裁程序。导致既使用人单位拖欠工资，劳动者也拿不到加付赔偿金，拖欠工资、补偿金等没有成本压力，以致欠薪等情况成蔓延之势。

劳动监察部门拒不责令支付的案例非常普遍，却没有有效的制约和处罚措施，给劳动者造成的经济损失也没有制定赔偿办法。本来是劳资双方的经济纠纷，却由于劳动监察部门的拒不责令支付，把劳资矛盾转化为劳政之间的政治矛盾。这严重激化了党和政府与人民群众之间的矛盾，长此以往，势必影响我们党的执政，动摇我们党的执政根基。

【案 据】

最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（一）《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》第五十八条，劳动争议仲裁和诉讼案件，劳动者胜诉的，劳动者支付的律师代理费用可以由用人单位承担，但最高不超过五千元；超过五千元的部分，由劳动者承担。

要解决欠薪问题，必须要加大用人单位的欠薪成本，简化劳动者讨薪的程序。对此，我国的部颁规章和一些地方立法，对于这一问题的解决已经有了相关规定：

原劳动部《违反和解除劳动合同补偿办法》有以下规定:

第三条 用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二十五的经济补偿金。

第四条 用人单位支付劳动者的工资低于本市最低工资标准的，要在补足低于标准部分的同时，另外支付相当于低于部分百分之二十五的补偿金。

《上海市企业工资支付办法》还有以下规定:二十三、用人单位单方解除劳动者的劳动关系，引起劳动争议，经劳动争议仲裁部门或人民法院裁决撤消单位原决定的，用人单位应当支付劳动者在仲裁、诉讼期间的工资。其标准为：用人单位作出决定之月时该劳动者所在岗位前12个月的月平均工资乘以停发月份。双方都有责任的，根据责任大小各自承担相应的责任。

另外，《广东省中山市中级法院关于审理劳动争议案件若干问题的参考意见》也有类似规定:1.4【拒不出具解除通知的受理及赔偿标准】用人单位与劳动者解除或终止劳动关系后，因拒不出具解除劳动关系通知书、未办理劳动者的人事档案、社会保险关系等移转手续、迟延转档、将档案丢失或者扣押劳动者相关证件，造成劳动者不能合法就业，劳动者要求赔偿工资损失的，应予受理。赔偿标准可参照劳动者解除或终止劳动关系前十二个月的平均工资计算至用人单位履行相关义务之日止。

【建 议】

一、将《劳动合同法》第三十八条第一款修改为：用人单位有下列情形之一的，劳动者可以解除劳动合同： (一)未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件的，或者工作环境存在潜在的职业危害，没有采取有效防护措施的，或者没有为职工按每年至少一次做职业健康体检的； (二)超过一个月未足额支付劳动报酬的； (三)超过一个月未足额为劳动者缴纳社会保险费的； (四)用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的，或者制定规章制度的程序不符合本法第四条规定的； (五)因本法第二十六条第一款规定的情形致使劳动合同无效的；（六）非劳动者本人原因，变更用工主体的，或者签订劳动合同、购买社会保险的单位与实际用工主体不一致，或者用工主体不明确的；（七）劳动者提出集体协商要求，用人单位超过20天未与劳动者平等协商，或者未提供协商所需资料或者场所的；（八）用人单位阻挠、破坏劳动者参加工会活动或者干扰劳动者组建、加入工会的，或者不为劳动者参加工会活动提供条件的；（九）未书面向劳动者告知工资计算方法或者未按月向劳动者提供工资清单的；（十）法律、行政法规规定劳动者可以解除劳动合同的其他情形。

二、在《劳动合同法》中增加以下条款：1.劳动争议仲裁和诉讼案件，用人单位败诉的，应当按照劳动者提起仲裁前十二个月的平均工资赔偿劳动者仲裁、诉讼期间的工资，从劳动者实际被停发工资之日起计算到用人单位实际履行相关义务之日止。2.劳动争议仲裁和诉讼案件，用人单位败诉的，应当赔偿劳动者支付的律师费。

三、《劳动合同法》第三十九条增加一款，作为第二款：前款所指的规章制度必须合法，并且按照本法第四条规定的程序制定，本法实施前制定的规章制度必须按照本法第四条规定的程序修定，才能作为解雇劳动者的依据。规章制度对于非劳动者本人原因没有参与制定的劳动者不具约束力。

四、将《劳动合同法》第八十五条修改为:第八十五条 用人单位有下列情形之一的，由劳动行政部门责令或者由劳动仲裁机构或人民法院判令用人单位限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿；劳动报酬低于当地最低工资标准的，应当支付其差额部分，同时责令或者判令用人单位按应付金额的百分之二十五的标准向劳动者加付额外补偿金；逾期不支付的，责令或者判令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金。欠薪一个月内的，自动补发或被责令补发的，按应发数额的百分之二十五支付额外补偿金，一个月至三个月，按百分之五十支付加付赔偿金，超过三个月的，按百分之百支付加付赔偿金。因欠薪迫使工人离职按违法解除论，按工龄每年支付两个月工资赔偿金。（一）未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的；（二）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（三）安排加班不支付加班费的；（四）解除或者终止劳动合同，未依照本法规定向劳动者支付经济补偿的。

加大犯罪成本，劳动者遭遇劳动纠纷就会走司法程序，不会再上访了，用人单位也不敢滥用诉权，恶意拖延时间了。涉及劳动争议的信访案件将会基本消除，仲裁、诉讼案件也会大幅减少。可以减轻政府面临的上访压力，节省大量的维稳经费和警力，也可激活劳动者的消费能力，刺激经济健康发展，更能促进社会的公平正义与和谐稳定。

全国人大代表、中国五冶集团有限公司 程并强

关于将“解决拖欠农民工工资问题”纳入法治轨道的建议

农民工欠薪问题由来已久，尽管各地政府高度重视，采取了一系列专项举措，但问题仍就没有从根本上得到解决，核心问题是没有“依法治理”。农民工欠薪，有的是由于建设单位或施工单位没有按时支付工程款，也有的是工程劳务公司或劳务班组负责人拿到钱后不给农民工发放工资，但行政管理部门在解决农民工欠薪问题时，更多的是要求建设单位或总包单位先行垫付，将施工承包合同、劳动合同搁置一旁，真正的用工单位置身事外，法律的公信力倍受置疑，农民工对政府的依赖有增无减。为此，建议将“解决拖欠农民工工资问题”纳入法治的轨道：

一、严格项目审批管理。

相关部门在办理工程开工审批手续时，应当审核确认建设单位的建设资金已经落实到位。建设单位和施工单位应当做出书面承诺，保证按所签施工合同、专业分包合同、劳务分包合同约定比例支付工程款。不遵守承诺，导致发生群体性农民工欠薪事件的，要受到高额行政处罚或失信评价，并先行垫付欠付农民工工资。

二、严格规范农民工用工行为。

按行业习惯，专业分包商或劳务分包商往往不与农民工直接签订劳动合同，而是与农民工班组负责人（包工头）签订带有经济性质的内部承包合同，由此导致用工单位的用工责任意识欠缺、责任管控缺位，极易导致欠薪事件的发生。人力与社会保障部门应当完善监督管理制度，确保作为用工单位的专业分包商或劳务分包商与每一位农民工签订标准版本的劳动合同，对农民工资发放、社保费缴纳进行有效监督。用工单位一旦被查实欠薪，即便建设单位或施工单位已经先行垫付，也要严厉处罚。

三、严格追究行政不作为责任。

相关执法部门应建立和完善以劳动合同法为依据的农民工工资支付、监控、保障机制，严格审查相关登记和申报，及时纠正和查处拖欠农民工工资违法问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。对因行政不作为而造成恶性欠薪事件发生的，应严格追究责任。

四、建立农民工权益保护法律援助机制。

应进一步建立和落实农民工法律援助制度。司法行政机关应为农民工提供解决拖欠工资的法律援助，帮助解决农民工解决拖欠工资维权纠纷；人民法院对经济上确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定，并尽量依法快立案、快审判、快执行；对符合条件的可以采取先予执行等措施。

强烈关注尘肺病人维权难

相关资料表明，尘肺病是法定的职业病种类之一，人数占现有职业病总人数的90%。现在全国患有尘肺病的人已达600万，这相当于香港地区的总人数，而这部分患者当中，有90%是农民工，由于得不到及时治疗，死亡率竟高达22.04%。然而，现实中，由于对尘肺病的诊断必须经由专门获批的有资质的医院来进行，而即便在《职业病防治法》于2011年底修订后，尘肺病诊断在现实中仍然有很大困难，所以，在得到明确的尘肺病鉴定之前，尘肺病人往往也无法在普通医院进行治疗。在今年的两会上，尘肺病人面临的困境引起了代表委员们的关注。

全国政协委员、河南弘昌集团董事长 陈世强

关于将尘肺病纳入新农合的建议

目前尘肺病农民工面临着许多困难，他们几乎没有医疗无保障。大部分尘肺病农民工工作单位是乡镇小企业，没有为农民工缴纳工伤保险，致使农民工患尘肺病后不能通过工伤保险基金得到医疗救治。此外，尘肺病属于职业病，在一些地方并未纳入新农合报销范畴。尘肺患者无法负担高昂的医疗费，大部分尘肺患者处于有病无所医的等死状态。

维权艰难，是他们面临的第二个困难。职业病诊断、鉴定和赔偿程序十分繁琐，尘肺患者很难拿到职业病诊断证明。尘肺病本属工伤，完全是企业责任，但是大部分工人没有与企业签订劳动合同，没有办法证明与企业的劳动关系。另外还有不少企业关闭或转卖了，找不到责任雇主，工人要走职业病赔偿程序拿到工伤诊断和职业病待遇，非常困难。

建议将无法确认劳动关系、无法通过法律途径获得职业病待遇和工伤赔偿的尘肺农民工患者纳入新农合，让尘肺患者可以在基本医疗保障统筹内按比例报销医疗费用。同时，鉴于尘肺病属于大病，治疗费用很高，普通新农合报销比例有限，建议将尘肺病纳入大病保险，提高报销比例，并将尘肺病治疗药物纳入报销药品范围。同时，在工伤保险基金内建立“尘肺病救助基金”，使因企业未缴纳工伤保险而无法享受职业病待遇的尘肺患者通过此基金获得医疗救治。

同时简化尘肺患者的权益救济程序。尘肺病是一种特殊职业病，不应以患者与特定用人单位之间的劳动关系作为获得职业病诊断、认定、治疗和赔偿的前提条件。一旦患者被确诊为尘肺病，应直接进入责任认定程序，并根据劳动能力丧失程度获得职业病待遇或者国家救助。

全国人大代表、无锡市肺移植中心主任 陈静瑜

关于破除尘肺病鉴定治疗垄断的建议

尽管2011年修订的《职业病防治法》第四十七条第二款新增了“没有证据否定职业病危害因素与病人临床表现之间的必然联系的，应当诊断为职业病”这一规定，但是在实践中，由于职工担心“企业找麻烦”，而往往得不到适用。

应先将“尘肺病”作为一个医学概念进行诊断治疗，而非作为一个“职业病”概念进行诊断治疗，即将尘肺病的医学诊断提前，后续再查找“职业病危害接触史”以确定工伤责任主体，以免拖延对这一群体的治疗。

一个现实情况是，由于职业病诊断需要用人单位提供职业病危害的相关材料，而在现实生活中，很多尘肺病人都是在私营、个体单位打工，且很多都是在不止一家单位打工后罹患尘肺病，甚至有很多“老板”都得了尘肺病，因此，职业病诊断需要漫长的时间，甚至病人已经死亡都尚未得到诊断。

尘肺病的诊断并不复杂，在县医院就可以做出明确的诊断，尘肺病的治疗也不很难，普通的非职业病鉴定机构也完全可以进行治疗。尘肺病不是必须在职业病医院才能得到治疗，任何一个医院都能看这个尘肺病，把尘肺病看成肺炎、肺癌、肺结核一样的病就行。

但是，根据法律规定，对职业病诊断与治疗，处于“垄断状态”，只有专业的职业病诊断机构(一般是各地疾控中心)才可以进行诊断与治疗。

建议应破除鉴定治疗垄断；修订《职业病目录》，增加“与工作环境有必然联系的职业病目录”一节，将尘肺病以及其他类似病症列入其中；同时修订《职业病防治法》、《职业病诊断与鉴定管理办法》，增加“对《职业病目录》中认定的、与工作环境有必然联系的职业病，任何医院均可以进行诊断”的内容。

中国民主促进会中央委员会

关于完善尘肺病救助和保障制度的提案

一、我国尘肺病患病现状。

1.尘肺病在我国职业病中危害最大。2014年6月底国家卫计委发布的数据显示，全国除西藏外的30个省（区、市）和新疆生产建设兵团2013年共报告尘肺病23152例，占职业病报告总例数的87.72%。

2.农民工是尘肺病的主要受害群体。依据中华社会救助基金会大爱清尘基金发布的《中国尘肺农民工生存状况调查报告（2014）》，农民工在尘肺病患者中占比达90%，保守估计中国农民工尘肺病患者目前至少约600万人，死亡率高至22.04%，每年新增农民工尘肺病约2万多人。其发病年龄在30岁-50岁之间的占到总人数的90%以上，多是家庭的经济支柱。

二、尘肺病救助的现状与障碍。

我国为保护尘肺病职工的合法权益出台了一系列法律法规如社会保险法、职业病防治法、工伤保险条例、职业病分类和目录、劳动能力鉴定国家标准等，然而由于现有的救济和补偿制度覆盖面较小，职业病鉴定（工伤认定）程序复杂、索赔困难等原因，多数尘肺病患者获得救助的途径依然艰难。

1.多数尘肺病患者未购买工伤保险。现实是，尘肺病患者大多未签订劳动合同，更谈不上企业为其购买工伤保险。据国家统计局2012年监测调查，仅未与雇主或单位签订劳动合同的农民工比重就高达56.2%，所以绝大多数尘肺病患者无法获得保险救助。

2.基本医疗保险未覆盖尘肺病。因为尘肺病属于工伤，由工伤保险负责医疗、康复费用，故多数地区现行的基本医疗保险不含尘肺病。《中国尘肺农民工生存状况调查报告（2014）》中指出有82.4%的农民工尘肺病患者没有得到医疗救助，大部分尘肺病患者缺失最基本的生活和医疗保障。

3.医疗救助不能解决后期治疗的根本问题。虽然现行规定“用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人，可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助”。事实上多数尘肺病患者向政府申请医疗救助的过程及其艰难，即使申请到一定医疗救助，也难以解决其根本问题，而且将加大政府负担，助长用人企业逃避责任的行为。

4.患者难以要求原雇主履行责任。现实中，因为尘肺病患者的流动性大，而且常在离开工作单位后才发现患病，作为弱势群体，他们很难找到原单位依据《职业病防治法》规定对其负责。

三、建立尘肺病救助全覆盖保障制度的建议。

1.完善现有的工伤保险制度。

（1）有关部门应加强对企业劳动合同签订、工伤保险覆盖以及劳动环境的监督与指导，明确企业责任，对于涉尘企业应该严格监管，不但要监督企业保险缴纳情况，还要严格监督生产防护措施落实情况。对《职业病防治法》执行不力地区，必须追究相关监管部门的责任。

（2）简化尘肺职业病鉴定流程，落实工伤保险待遇“先行支付”制度。工伤处理程序繁杂，经历时间漫长。对于尘肺病患者，增加了职业病诊断、职业病初次鉴定、职业病再次鉴定等程序。建议简化尘肺病职业病诊断、工伤认定流程。对于无法确定责任企业的患者根据《社会保险法》及《社会保险基金先行支付暂行办法》的相关规定处理。

2.建立尘肺病纳入基本医疗保障的制度。

借鉴云南水富、四川乐山、江西修水和甘肃古浪等地区经验，重点针对实际情况进行缴费、转移、享受、经办、基金管理和保值增值等过程的研究,全面建立并完善尘肺病纳入医疗保障体系的制度。

3.多渠道建立尘肺病患者救助基金，完善尘肺病患者救助途径。

政府加大支持并动员全社会力量，建立尘肺病患者救助基金，保障尘肺病救助资金稳定。参照香港肺尘埃沉着病补偿基金模式，资金主要由涉尘企业和各级政府共同负担，倡导社会慈善捐款募集。基金主要用于无法按照现行程序获得职业病待遇的尘肺病患者提供治疗费用和基本生活保障费用。在完善尘肺病患者工伤保险和基本医疗保障制度的同时，还要落实政府及企业的责任，建立卫生部门、民政部门和财政部门等相关部门对尘肺病患者医疗救助和生活救助的绿色通道。

补偿保险提供更多保障

虽然在过去的几十年中，我国工伤保险制度已为保护劳动者的利益做出了巨大贡献，但其是根据1951年国家颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》建立起来的，相对于养老、失业、医疗保险等，工伤保险的改革和发展相对滞后，覆盖范围过小、赔偿水平过低、善后处理不够人性化等问题突出，难以适应不断发展变化的社会经济新情况。

全国政协委员 郭广昌

关于加强在我国推进劳工补偿保险的提案

【案 由】

劳工补偿保险，简称劳工险，是指劳工因工作及在雇佣期间遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡等情况时，代替雇主对劳工进行补偿的保险。劳工险自1884年最初在德国推行以来，现已在西方发达国家经历了百年发展，成为有效保障企业劳动者权益、分散企业风险的有力依托。

当前，我国的劳工险主要由社会统筹的工伤保险组成。虽然在过去的几十年中，我国工伤保险制度已为保护劳动者的利益做出了巨大贡献；但其是根据1951年国家颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》建立起来的，相对于养老、失业、医疗保险等，工伤保险改革和发展却相对滞后，覆盖范围过小、赔偿水平过低、善后处理不够人性化等问题突出，难以适应不断发展变化的社会经济新情况。

因此，为进一步推进我国工伤保险制度的发展和完善，我建议加快立法、加大执法力度，对工伤保险的各项制度进行完善和规范，为劳动者权益提供有效的法律保障。与此同时，还建议中国保监会大力支持引入海外保险公司的先进劳工保险经验，充分鼓励国内商业保险公司积极参与工伤保险的完善与发展，并根据不同行业特性有针对性地推出差异化劳工责任险产品，逐步实现劳工险的社会化管理功能。

【案 据】

一、劳工补偿保险是建立完善社会保险体系的有机组成部分。

据国际劳工局的资料表明，全球工伤和职业病造成的经济损失占世界各国国民生产总值（GNP）之和的4%；在世界范围内，目前每年有2.5亿次以上的工伤事故，有1.6亿多工人因工作场所危害而患病，估计有1200万工人死于职业事故和职业病。因此，通过劳工险等一系列机制合理安排，妥善解决劳动者因工意外事故是全球范围内共同关心的问题。

在我国，养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险以及生育保险共同构成了当前我国的社会保险体系，工伤保险是其重要的组成部分。“十二五”期间，国家已加大对工伤保险的完善和改革，并将工伤保险制度改革和事业发展的总体目标定为：基本形成覆盖城乡所有用人单位和劳动者的工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的“三位一体”保障体系。

二、目前我国劳工补偿保险制度发展尚不完善，滞后于经济社会发展的客观需求。

尽管当前国家已充分意识到劳工险在社会保险体系构建中的重要性，但我国工伤保险制度执行的执行依据为国务院颁布的《工伤保险条例》以及一些部门规章制度，相对不够完善，且没有足够的影响力和执行力。特别近几年来，越来越多的劳动者在劳动时受到伤害而不能得到有效地赔偿与权利维护，这主要有以下几点表现：

一是现有工伤保险覆盖面仍较低。根据人力资源社会保障部统计数据，截至2014年6月底，我国工伤保险参保人数达到20119万人，首度超过2亿人，与我国劳动者人数有巨大差异。与此同时，我国工伤保险的覆盖范围还呈现“三高三低”的特点，即大型、国有和效益好的单位参保率高，中、小、微企业参保率低；中小微企业中生产性企业参保率高，服务行业参保率低；中心城市和经济较发达地区参保率高，乡镇企业和个体私营经济参保率低。

二是我国工伤保险费率缺乏行业区分，费率档次较少。尽管我国现行的工伤保险费率已根据行业风险划分为高中低三类，缴费费率分别为职工工资总额的2%、1%和0.5%，但归属于风险较大行业主要为矿产或石油、化工等有限行业。这即造成了从事如建筑（缴费费率为职工工资总额的1%）、工业制造（缴费费率为职工工资总额的1%）等行业的大多数低收入劳动者，发生意外后其工伤赔偿标准较低。

三是当前国内工伤保险赔偿项目不完全，不够明确。一方面，赔偿项目的随意性较强，导致遭受因工意外的劳动者不能得到妥善赔偿；另一方面，我国目前的工伤保险条例没有明确规定精神损害赔偿项目，劳动者遭受因工意外后带来的个人及其家庭精神损伤亦无法获得补偿。

三、美国、德国等发达国家已有完善的劳工补偿保险机制借鉴。

在美国，劳工险作为一项社会保险，是在全国范围内强制实施的。美国1935年的《联邦社会保障法》要求各州必须建立劳工补偿制度；各州的劳工补偿法也要求雇主必须参加劳工险计划。与此同时，美国的劳工险实行完全责任制，即雇主对雇员在工作过程中遭受的伤害承担绝对责任，无论伤害因谁导致，雇主都必须按照法律规定的赔偿金额进行赔偿。因此，企业为了规避风险，大都通过从州政府基金或商业保险公司购买劳工险的方式，将风险转移出去。这使得劳工险成为继车险之后，美国财险市场的第二大险种；2013年，美国劳工险保费规模达到370亿美元，在整个财险行业占比8%。而且，美国劳工险缴费费率划分更为灵活。以加州为例，监管部门每年会给出指导费率，各商业保险公司可在此基础上根据实际经验进行调整。

德国是最早推行劳工补偿保险的国家之一，自1884年首创立法形成基本原则以来，各类人员，从工人、学徒到中小学生甚至幼儿园，大多数类别的自我雇佣者、家庭佣工，均被该制度所覆盖。同时，德国劳工险最鲜明的特点是其行业自主管理体系。德国有一个层次分明的劳工险管理体系：联邦议会是立法机构，负责制定相关劳工险法律；德意志保险监理局监督委员会负责对整个国家内的劳工险承办组织进行监督；各地区最高管理当局负责监督劳工险的实施组织；具体工作则交给企业的专职人员来完成。其中，具体参与劳工险的机构则是同业公会，是整个体系的具体操作者和核心。

【建议】

一、建议加快立法、加大执法力度，通过基本法律或一般法律对工伤保险的各项制度进行完善和规范，为员工权益提供有效的法律保障。

二、建议中国保监会大力支持引入海外保险公司的先进劳工保险经验，充分鼓励商业保险公司积极参与工伤保险的完善与发展，根据行业特性有针对性地推出工伤险产品，有效分散企业风险，实现工伤保险的社会化管理功能。

三、建议进一步完善劳工责任险的行业差别缴费费率调整、浮动机制，且最终赔偿标准同时结合劳动者工资和伤残的程度，以此实现为我国劳动者提供更切实的保障。

如何根治“留守儿童”问题

我国现有6000多万留守儿童，其监护缺失问题一直没有得到根本解决，亲子长时间分离导致农村留守儿童在身心健康和发展方面存在诸多问题。对《未成年人保护法》等现有相关法律法规进行统筹协调，增加亲子团聚权的相关条文，制定补充性规定或司法解释，保障亲子团聚权，是根治“留守儿童”问题的可行方法。

全国政协常委、民进中央副主席 朱永新

关于保障儿童亲子团聚权，根治“留守儿童”问题的提案

【案 由】

根据第六次人口普查结果计算，我国现有6000多万留守儿童。这个特殊群体得到社会各界的广泛关注，相关的政策法规和关爱行动有力地促进了转型时期农村留守儿童的成长发展。

但2014年中国青少年研究中心组织实施的“全国农村留守儿童状况调查”数据表明，农村留守儿童监护缺失问题一直没有得到根本解决，亲子长时间分离导致农村留守儿童在身心健康和发展方面存在诸多问题，迫切需要通过各种措施保障留守儿童的亲子团聚权。

而且，我国是192个参加联合国《儿童权利公约》的国家之一。这意味着中国政府应致力于将《公约》规定的各项基本准则在全国范围内实施。儿童权利公约明确了儿童的生存权、受保护权、发展权和参与权。其中明确规定儿童“享有拥有家庭的权利”、“与家人团聚的权利”、“有权受到父母良好的照料”、“选择保护其最大利益的照料的权利”“寻求庇护的权利”“享有社会安全的权利”。显然，留守儿童的许多问题，已经背离了《儿童权利公约》的相关内容。

2014年，中国青少年研究中心组织实施的“全国农村留守儿童状况调查”共调查农村留守儿童4533人（占61.7%）、非留守儿童2731人（占37.2%）、教师687人、校长42人，访谈160多名留守儿童及监护人和相关部门工作的人员。发现农村留守儿童主要存在以下问题：

1.留守儿童父母外出务工时间长，回家和孩子联系频率低。

51.7%的留守儿童父母都外出务工，40.2%的父亲外出，8.1%的母亲外出。近半数父（49.6%）母（42.2%）在孩子6岁之前就离家外出务工，46.5%的留守儿童的留守时长超过2年，32%超过5年。

48.9%的外出务工父母半年以上回家一次，22.7%一年以上回家一次。92.1%的外出务工父母用打电话的方式与留守子女联系，38.3%超过一周联系一次，超过一个月联系一次的达6.4%。

2.留守儿童意外伤害比例高，生命健康遭受威胁。

49.2%的留守儿童在过去一年发生过意外，类型比例分别是割伤（28.2%）、烧伤烫伤（14.7%）、被猫狗抓伤咬伤（14.4%）和坠落摔伤（12%），其次是被蛇虫咬伤、车祸、溺水、触电、中毒、火灾等。性虐、拐卖等恶性事件频发，统计发现18.6%的少女性虐案发生在留守家庭。

三分之一（30.5%）的留守儿童生病后选择自己看病找药、忍着不说等方式自己解决，埋下诸多健康隐患。

3.情感需求难以满足，留守儿童容易出现心理疾病和人格障碍。

留守儿童表示目前最需要的是学习辅导和父母陪伴，远高于对物质、金钱、活动等的需求。亲子团聚和联系频率低，情感需求难以满足，导致留守儿童产生孤独无助感，多自卑、烦躁等消极情绪。近四成留守儿童经常感到孤独（39.8%）和自己不如别人（37.6%），46.0%的留守儿童经常感到烦躁，比例高于非留守儿童。2014年3月，四川广安12岁的女孩纵火烧毁了邻居家的房屋，因为她觉得“事情搞大了，妈妈就回来了”，留守儿童因思念父母而自杀的案例也时有发生。

4.引导缺失，留守儿童价值观易发生偏离。

72.5%的留守儿童认为社会上存在很多不公平现象，53.0%认为诚实守信的人容易被欺骗，对社会的公平、正义、诚信的感知较为悲观。因为缺少沟通和引导，部分留守儿童与同辈不良群体接触较多，思想认识及价值观念发生偏离，容易走上歧途，有县综治委的同志在座谈中称留守儿童是当地“110的后备军”。

留守儿童面临的许多问题，虽然是我国经济社会发展过程中一个非常特殊的社会现象，但应该引起高度重视。儿童成长有一些关键期，童年时期的有些缺失会深刻影响一生，是其他任何教育手段无法弥补的，必须亡羊补牢，立即行动。这不仅关系到我国的国际形象，更关系到6000万留守儿童的未来发展，也是为了未来社会稳定和谐的一个重要保障。

【建议】

1.加大宣传和普及力度，让全社会关注关爱留守儿童。通过宣传增进全社会共识，多管齐下，全社会共同关注和推动。积极宣传政策法规，加大《儿童权利公约》《未成年人保护法》等相关法规的知识的宣传和普及力度，让全社会和农民工群体认识到亲子团聚和沟通的重要性。

2.加强对农民工父母的培训，提高技能，提供机会。各级政府部门可以与用工单位、社会群团组织等合作展开培训，帮助农民工了解相关的政策法规，提供切实可行的家庭教育指导，改进家庭教育方法。以社会慈善组织、民间团体通过各种活动，为农民工与子女团聚提供更多的机会和方便。

3.增补立法、细化条文，制定补充性规章或司法解释，依法推进。面对新时期留守儿童的共性需求，坚持问题导向、树立法治思维、运用法治方式，尽量减少监管盲区，切实在法治的轨道上得以有效解决。我国相关法规对留守儿童的亲子团聚权缺乏硬性规定，国家立法机关应对现有相关法律法规进行统筹协调，增加相关条文，制定补充性规定或司法解释。比如规定外出父母尽可能携带子女，或外出父母的一方应该尽可能留在子女身边，父母应当关心留守儿童的精神需求，不得忽视、冷落未成年子女，每年至少和子女团聚一定时间，并以各种方式和子女加强日常联系，严重忽视应等同于虐待罪进行惩罚等等。2014年12月，相关部门联合下发的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》对强化留守儿童父母的法定监护责任有一定的推动作用，但还需在实际工作中进一步细化，建议在意见中明确监护人的条件、权利、责任和义务。修订《中华人民共和国劳动法》等已有法律法规的相关条款，制定并落实农民工带薪休假等制度，明确提出亲子团聚权，切实保障他们更好地履行监护责任。

4.制定政策，鼓励父母携带子女外出或者父母一方留在子女身边。建议对携带子女外出的农民工父母或一方留在子女身边的农民工夫妻，进行适当财政补贴，对父母一方陪伴子女的优先就地安排另一方就业等措施，确保夫妇有一方与儿童共同生活，从制度上尽可能根治留守儿童的问题，“消除”留守儿童。

5.建立健全工作机制，进行有效监督。督导机制是解决问题的重要保障。国家高度重视农民工工作，于2013年成立了国务院农民工工作领导小组。建议将保障亲子团聚权工作纳入农民工工作领导小组的职责范围，健全督查考核机制，敦促监督各地落实法律法规，将该项工作落到实处。