公共基础设施项目建设中运用PPP模式的公法风险及规避

文献标识码:A

文章编号:1672－7991( 2015) 03－0006－07

DOI:10.3969/j.issn.1672－7991.2015.03.002

*基金项目:2015年中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“以政府主导的合作治理推动民生保障的法治实施机制研究”( SKYD20150019)。

收稿日期:2015－08－12;修回日期:2015－08－27

作者简介:朱　军( 1990－)，男，河南省永城市人，在读博士研究生，主要从事宪法与行政法研究。

Public Law Risk and Avoidance of PPP Mode That Using the Public Infrastructure Construction Projects

Zhu Jun

( Law School，South East University，Nanjing Jiangsu 211189，China)

Abstract:PPP model in our field of public infrastructure has been widely adopted.The nature of the PPP model can rise with the third sector，privatization，franchising or authorized comparative performance in it.It also encountered a series of public law in the process of applying risk，including loss of state assets，increased corruption，administrative omission，etc.at the national level，there are also social benefits or reduce the risk of capital evils and weaken citizen participation right and so on.Above by means of risk aversion can be both substantive and procedural aspects.

Key words:PPP mode; public infrastructure construction; privatization

PPP( Public Private Partnership)模式在20世纪80年代起源于英国，当时英国首相撒切尔夫人的私有化改革把PPP模式的应用推向基础设施领域。也使得英国目前成为国际上推行该模式最为成功的国家之一。其后，“美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰等主要西方国家积极响应，并日益成为西方各国政府实现经济与公共政策目标，提升公共服务水平的核心理念和措施。” ［1］我国对于PPP模式的实践和研究可谓刚刚起步，但是其“强大威力”已经显现。由于长期处于计划经济时代，我国的一些基础设施建设和服务的提供往往依赖于国有企业和政府事业单位，例如:水厂、电力公司、道路维护、园林修建等等。而起源于20世纪的改革开放拉开了我国公共基础设施改革的序幕，尤其是20世纪90年代后期的医疗、教育等改革更是把其推向了本该由国家负担的民生领域责任推向了市场和公民个人，这也是引发现阶段“就医难”、“上学难”问题的根源。由此，关于公共服务、基础设施和民生问题等如何解决成为政府的一大难题，也成为研究者关注的重点。而困扰着我们的最多且重要的问题不外乎以下几点:哪些公共领域应该由政府负担?政府承担这些基础设施和公共服务的理论基础是什么?政府应该以什么样的方式去承担其责任?如何在承担的过程中政府做得更好?

受我国经济发展的初级阶段、公共资源稀缺、人们需求持续不断增长等因素的限制，公共基础设施的建设成为上述领域中难以回避的重点之一。而公共基础设施建设由于其投资成本大、牵涉利益广、回收期限长、后续维护工作开展复杂等问题致使该项目在设计、施工、运行等各个阶段政府作为单一主体进行操作变得难以实现。尽管现实中“大政府”视角下对于上述工作的开展难度不大，但是由此带来的负面问题，如:地方政府债务危机可能性增加、工程领域行政犯罪多发等。鉴于上述问题，公共基础设施建设领域的改革成为政府职能转变的前沿问题，也为在该领域引入PPP模式奠定历史和现实可能性。但是在现有法制环境和政府运行体制下盲目推崇某一外来新模式难免有其弊端，且可能难以避免。其中的风险问题事关国有资产、公共利益、公共服务和民生保障等重要领域，其重要性不言而喻。而引入PPP模式带来的风险基本有以下三种:第一，政府层面面临的风险主要有不作为风险、职能风险和贪腐风险;第二，社会层面风险，即公共利益得不到相应维护和公民要求的服务所面临质量降低、数量减少的风险;第三，参与企业的风险即企业有可能面临政府失信、政策变革等风险。笔者仅立足于其公法风险(主要是第一种，兼顾第二种)，对于PPP模式的运用加以审慎思考，并试图寻找相应规避风险的路径。

一、PPP模式的性质界定及其适用

对于PPP大量和广泛的应用，实践中不乏案例。我国自引入该制度以来，由于其自身的特征以及与目前发展阶段的契合该模式的运用可谓“如鱼得水”受到各方的支持。正如上述，目前理论层面仍需对PPP的现状加以梳理和分析以便于更好地理解与应用。而合理界定PPP模式与第三部门、民营化、特许经营或行政许可中的授权、公私合作伙伴关系的关系至关重要。

(一) PPP模式与第三部门崛起

PPP模式的开展和运用离不开作为社会变迁表征之一的第三部门崛起这一大的社会背景。这里笔者针对第三部门的有关问题加以探讨，试图从中窥测出其与PPP模式以及国家职能私营化的微妙关系。

“第三部门”理论起源于西方国家，也立足于西方泾渭分明的“国家—社会”二元体制。在我国，由于社会分化体制更加复杂，以致没有明显的二元对立，“第三部门”的具体含义和范围存在争议。胡果文认为:以组织收入来源将“第三部门”组织划分为两大类:一是社会组织，二是市场性组织 ［2］。刘大洪、李华振认为:“只有同时满足准公共性、非营利性、非强制性、民间性、独立性、组织性这六个条件的，才是第三部门。” ［3］“第三部门”的概念在德国也存在争议，法学上并没有准确且公认的定义和积极的区分标准，只能从另一方面加以理解。正如德国行政法学家施托贝尔认为的那样:“第三部门”既不是国家机关也不是私人企业的组织，在国家与市场中间起中介作用，并且以中介人的身份提供对公众具有意义的服务，其范围包括公共企业、非政府组织或者准政府组织、教会、福利团体、公益社团、基金会等 ［4］。

第三部门的崛起:一方面，立法机关已经无法对每一次行政权设定明确的主体，即使广泛存在的行政立法也无法解决。另一方面，随着市场经济的发展，政府失灵和市场失灵之间互为解决的体制出现了问题，即第二种市场失灵和政府失灵出现了。第二种市场失灵，指的是市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时也有一些功能缺陷。第二种政府失灵则指政府不仅在从事竞争性私人物品的生产时存在着失灵，在公共事务方面也有失灵之处 ［5］。第二种市场失灵和政府失灵的出现使得第三部门或多或少以一种微妙的方式加入到了民营化的过程中去，也为PPP模式的大规模运用提供了条件。相对于政府来说，无论是作为第三部门的社会组织还是单纯的私营企业参与到社会治理和基础设施建设中去的过程都是其职能转变、理念转变的历程。这种社会组织以另一种身份出现在公共服务，既能够减少社会改革的阻力(因其本身具有公共色彩)，又能很好完成民营化和政府职能转变的历史任务。因此，第三部门的崛起为PPP模式成功运用提供了政府治理理论上的范式，也为推动该模式创新、发展提供动力。

(二) PPP模式与民营化

民营化的发展轨迹可谓伴随着政府与市场关系变迁的路径，其行为方式正如美国民营化大师萨瓦斯所言:“从狭义上看，民营化是一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松管制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。” ［6］15从此定义不难看出，其内涵主要是从作为一种国家、政府政策角度来定义民营化，也是目前“服务行政”理念下政府职能转变的趋势和方向。作为一种宏观政策的分析，其不可避免地需以多种形式加以具体理解，如:通过签订合同把部分政府职能转移、通过授予特许权使私营公司参与基础设施建设等，而所涉领域的广泛程度也为其形式繁复多样奠定基础。

从民营化的定义可以看出，其本身是立足于政府模式的转型，其最终目的是处理政府在公共服务和基础设施建设领域的角色转化。当然不能排除其仍然是一种公法立场，甚至其评价标准和终极目标都关涉政府运作的效率和公共服务水平和质量的改善。也即合理分配政府和私营部门的职能:“政府的角色是掌舵，而不是划桨。” ［7］此形象的比喻突出了民营化的公法意义:它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私营部门划桨。

萨瓦斯在同一本著作中将PPP模式界定为:为政府和私人部门之间为提供公共服务的多样化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。当然这一定义存在争议，而世界各个国家、各种组织对于PPP模式都有相应的定义和讨论，王灏指出:PPP模式有广义和狭义两种理解。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含BOT、TOT、DBFO等多种模式 ［8］。这种把PPP狭义理解为一种融资模式还是值得商榷的。PPP模式的定义应从其主体、行为方式、预期价值等方面加以具体探讨，由此笔者支持东南大学建设与房地产研究所李启明教授等所下定义，即:PPP的概念可以定义为:公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享的长期合作机制 ［9］。这一定义较为全面合理地把PPP模式的特征和其内涵做了概括，从中也可以看出其与上述民营化这一极易相混淆语词的不同。

(三) PPP模式与特许经营或授权

特许经营与授权在我国行政法制层面上主要是由《行政许可法》规制的。特许经营可简称为特许，但其与行政法学界普遍采用的“特殊许可”或“特别许可”是不同的。姜明安教授将之称为特许，认为特许是“基于行政、社会或者经济上的需要，将本来属于国家或者某行政主体的某种权利(力)赋予私人的行政行为” ［10］。特许经营一定意义上与授权的内涵比较接近，都是一种行政机关将其本身的职能以一种合法形式转移至私人部门的手段。由此，可以清楚地看到PPP模式与特许经营的关系，也即PPP模式的内涵已然包含了特许经营这一基本形式，后者应属于其内容之一。

PPP模式与公私部门合作伙伴关系也是经常遇到的问题。从美国学者萨瓦斯所著的《民营化与公私部门的伙伴关系》一书与达霖·格里姆塞、莫文·K·刘易斯著的《公私合作伙伴关系:基础设施供给和项目融资的全球革命》一书的对比中可以发现，前者并不区分民营化、PPP模式和公私合作伙伴关系，其主要把PPP模式作为了两者的具体化。而后者，其实质上就在讨论PPP模式的具体应用，也就是说后者认为:PPP模式和公私合作伙伴关系之间基本上是等同的。笔者也认为PPP模式与公私部门合作伙伴关系(公私合作关系)只是翻译上的不同，其所包含的意义是相同的。

二、基础设施项目中PPP模式的运用及其公法风险

“二战”后到20世纪80年代，公共基础设施的提供大多是由政府作为单一主体供给的。但到了80年代，这种局面有了改变，其很重要的原因是政府预算紧张，同时又面临扩大和改善公共设施和服务的双重压力。我国也在21世纪初开始着手基础设施建设领域的改革 ❶。关于此方面的改革也有很大进展，其中最重要的手段就是引入私人资本进入公共领域，让私营部门参与到基础设施建设中以充分发挥资金的价值。而在这一过程中出现了“基础设施融资”和“基础设施投资”两种模式，而作为重要方式之一的PPP模式显然被视作两者的最佳结合。关于“基础设施”的概念本身存在多种争议，其争议大多是语境不同或者对词义的理解有偏差，而对于现实中存在的公共基础设施的范围则争议较小如:桥梁、公路、街道、隧道、港口等。

PPP模式引入无论是作为一种合作契约还是一种协议形式出现 ❷，势必冲击着公法学的理论与实践。PPP模式亦是一把“双刃剑”。它能解决政府发展公用事业资金不足的瓶颈，通过市场机制更加灵活运作，对社会资源进行优化配置，是一个平衡和更具社会效益的基础设施建设方式;但是，如果应用不当，亦会给政府、公众及私人机构造成损害，导致公私两败俱伤的局面 ［11］。因此，该舶来品如何在适应我国经济模式和政治体制前提下发挥更大的效用，又该如何规避其必然甚至大范围发生的副作用成为公法学界应该关注的问题之一。笔者将从两个层面即上述所说公法的两方面风险来论述PPP模式(协议)在我国将要面临的质疑和挑战。

(一)国家层面的风险

PPP模式首先是政府鉴于经济形势所做出的权力分配，其不可避免的公行政色彩也是其潜在风险的一个方面。虽然说公行政色彩本身并不能够带来风险，但权力之所在其很难自恰地进行自我规制，无论对于社会来说该行为是负担性行政行为还是授益性行政行为。PPP模式(协议)的运用，无论是以行政合同的方式出现，还是以授权、委托或者命令等形式运行，其公法上的失范可能性都是存在的，并且存在范围不可不谓广泛。

首先，PPP模式的运用可能威胁国有资产，即有可能导致国有资产的流失。国有财产的流失在公法角度看则是国家整体资产的削弱导致部分人最大程度地获取不当利益。这显然违背了每个公民拥有财产的数量，从而导致财政、税收收入下降，维持国家机器运转的能力在经济层面缺失，国家有可能直接扩大税收范围、提高税收基准，间接上会导致本该由全体公民享受的社会福利和公共设施被个别人“独占”。在这方面最常见的是私营企业经过授权拥有公路收费权的问题。高速公路的建设由于资金需求量大，管理复杂等问题，国家或者地方政府往往以成立公司的方式加以建设管理，资金有可能来源于单一国家本身，也可能由国家主导吸纳民间资本。而在国有土地上修建的高速公路等明显属于国有资产，但是因为公司的出现导致该部分国有资产成为部分公司的“私有财产”，并对之拥有占有、使用、收益等权利。更甚者，部分企业以该部分资产进行投资、盈利等，这显然不仅是违法的甚至造成严重的社会问题 ［12］。但是，由于法制体系的不健全、公益诉讼制度的缺失对于上述行为无法纳入正常的司法救济中去，在此过程中政府的监管作用很难得到发挥。

其次，PPP模式可能带来公私共谋、加重腐败的风险。所谓公私共谋，也即公共权力寻租与私营企业追逐利益最大化接触而产生的制度层面的风险。PPP模式运行中事关利益分配和资源整合，其诱惑力可见一斑，民营资本和私营企业趋之若鹜。权力与利益的勾结之处成为腐败滋生的温床，这显然已成众所周知的“游戏”。民营化大师萨瓦斯也坦言:“腐败容易在公共部门和私营部门的边界发生。” ［6］15而腐败本身也带来了公众对民营化和PPP模式的敌视，甚至有人会认为这一过程就是政府官员与权贵资本的分赃过程。“腐败不仅产生于国有企业的出售中，也有可能发生在公共服务的提供过程中”，这一所谓“过程性腐败”的预防困难程度难以想象。虽然公开而透明的行政过程、强有力的外部监督以及严格执行健全的法律，有助于建立防范腐败的氛围，公众可以满怀信心地支持民营化计划，但是在我国的法治现状语境下前述几点还都难以做到，在这样的情况下大规模推进PPP模式其风险不可谓不大，避免风险的难度不可谓不艰难 ❶。

最后，国家不作为、不履行职责的风险也势必在PPP模式运行中出现。所谓国家不作为，也可以说是行政机关的不作为，即行政机关有相应的行政职责且法律规定其应该履行并有能力履行的前提下而不去履行。行政机关不作为在公共基础设施建设中常有发生，如若加上PPP模式的参与则会导致该风险发生的概率大幅度增加。行政机关之所以不作为主要有以下原因:第一，公共设施建设项目工程量大，公共资金短缺再加上融资手段的缺失使得作为的难度加大，于是“冷处理”成为一种不得已的行为方式。第二，PP模式的开展使得政府和行政机关把该部分责任转嫁给了私营部门，其不愿意去履行扔出去的“责任”。第三，如上述所言，PPP模式运行中大量出现的公私合谋现象也导致行政机关选择消极对待职权。鉴于上述原因行政机关不履行职责便一目了然。再加上行政过程的不透明，行政程序不规范不健全，监督手段和监督渠道的缺失、“堵塞”，行政机关不履行其职责很难受到来自体系之外的“苛责”，有可能更是肆无忌惮。此行为加剧了PPP模式运营中公众的抵触心理，其正面效应也受到削弱。

除了上述风险之外，PPP模式也可能导致“形成私人垄断、削弱公法控制和监督，冲淡责任追究制度，降低服务质量，未必能减少相对人的成本，对地区、社会和环境可能不利，存在较大的政治风险，国家性可能被掩饰等” ［13］。这一系列问题的产生有可能处于不同阶段、不同领域甚至是不同环境下，也有可能只发生其中之一种或几种，但是这并不能成为视而不见的理由。

(二)社会层面的风险

有关PPP模式在公共基础设施建设项目中运用的社会风险的探讨不能离开公共基础设施本身的性质和用途。一般认为区别基础设施与其他设施的最大不同点是其本身所具有的公共特征，也就是说基础设施所具有的利益应该是不特定的多数人(有可能的情况下是全体公民)所共享的。其公共特征并不必然排斥盈利，商业化或者说私人资本的参与并一定会导致基础设施公共特征的弱化。伴随着国有公用事业部门缺乏提供高服务质量的激励，对公众需求缺乏回应性，投资决策的低效以及财政不堪重负等问题的出现为选择私人伙伴奠定了客观基础。因此，在市场教义下，借用市场提高公共部门效率就成为必然选择，其主要模式有:服务外包、用者付费、特许经营和各种补贴等。但从社会层面来看，这种改革也带来了一定的负面作用。

首先，资本的运营及其趋利性有可能导致公共基础设施的服务性宗旨发生改变，存在公共利益弱化的风险。公共基础设施本身由政府提供，其源于朴素的社会契约理论和民主国思想。作为纳税人的公众享有公共服务的权利，而与此相对应的是国家对于公共需求有相应的尊重、给付和保护的义务 ［14］。而引入私人资本进入公共服务领域，虽然说一定程度上缓解了政府的财政压力，减少了基础设施建设过程中的融资风险，间接地促进了公共服务的发展。但是资本具有趋利性这一基本的经济常识告诉我们其中风险存在几率还是比较大的。趋利性资本往往会选择那些盈利空间较大的领域，也往往会为了利润的最大化而将公共利益放到次要地位甚至不顾及公共利益本身。再加上行政机关的不作为，怠于履行其监管责任有可能把公共利益置于十分危险的边缘。

其次，PPP模式的运用挑战基本公共服务均等化原则，并潜在威胁宪法规定的公民平等权。PPP模式不仅仅也不能皆依赖于政府的补贴，这样将会带来更严重的财政危机，公共服务收费是必不可少的选择。公共基础设施的运用和公共服务本身所具有的公共特征先天性排斥这种差异化，既然强调“公共”则其服务本身就应该具有“平民化”趋向，而不能有选择性服务，更不能以价格机制作为唯一衡量标准。

最后，PPP模式的运用有可能否定公民参与权，也使得对公共领域相应的监督权弱化，存在一定程度上的“反民主”倾向。PPP模式的运用，政府将其权力或者责任转嫁给了私人部门，而政府则成为监管者的角色。民众在这一转移过程中其权利可能面临威胁，尤其突出的是公共事务的参与权。既然私人部门、公司参与到公共设施建设中去，其管理模式和运行方式也势必保留。公司运行的高效特点一定程度上排斥民主的参与，这样公司在建设管理过程中就可以以此为借口否定民众参与权的行使。相对于参与权来说，监督权好像也失去了其对象。政府责任已经转移，公司独立的民事行为难以成为监督目标，至此公众只剩下监督政府要履行其监督私人部门的权利了!

以上风险的存在有些是PPP模式自身所先天“具备的”，还有的是在现行文化背景、制度模式和法律体系下所生成的。其或许是政府(政策的制定者)自身过分强调建设基础设施的难度，过分夸大了PPP模式的融资功能，也有其政绩心理作怪以至于出现许多游走于法律边缘的政府行为，如:超长期的特许经营，甚至直接违法行为。无论其源于何种原因，以什么样的形式表现出来，其制度模式本身所带来的风险决不可忽视。

三、PPP模式实施过程中风险规避措施

一项制度的产生不可能完美无缺，甚至有时其弊端较之长处还来得多些，但因时代的变迁，社会发展对制度要求的较为“苛刻”，因此其风险只能交于实施过程中去消解。其中公法风险的规避可以大量借鉴私法的内容，在其性质上应正本清源，解决途径的探索中大可不拘一格。最重要的是PPP模式的表现形式就是一系列的PPP协议或者文件，如:LBO(租赁—建设—经营)、BTO(建设—转让—经营)、BOT (建设—经营—转让)、BBO(购买—建设—经营)等，其无不是以一种合同的形式表现出来的，其性质应该属于一种行政合同，而民事合同的理念也应有所表现。笔者认为首先应从实体和程序两个层面进行规制。

(一)实体层面

从实体层面规避PPP模式可能带来的风险，主要包括政府的定位、行政合同的制定和实施、强化政府保护公共服务的责任等。

首先，在PPP模式中尤其是在公共基础设施建设过程中，政府绝不能因与私人部门有合同的签订而做“甩手掌柜”。恰恰相反，政府“掌舵”的职能因其不在事无巨细地完成“划桨”任务而得到强化。在此层面上，政府的责任主要表现在选择合适的参与者和全过程的监督，也即政府应明确其该如何划定参与范围、如何进行参与、如何履行监督和保障作用等。原则上说，第一，政府应对公共服务的提供采用招投标的方式向社会上有资格资质的企业等私营部门放开，在起点上做到“人人皆有参与的权利”。第二，制定科学的筛选、评价标准，选择最优的企业参与到公共基础设施的建设和公共服务的提供上来。这不仅仅是回应了私营企业要求平等、公平的诉求，同时也保障了大众服务的质量。第三，认真履行监管责任，探索合理有效的监督监管方式，保障基础设施的安全可靠。监管主要是一个“度”的问题，作为行政合同一方的当事人政府既要充分尊重和保障企业自身的自我决定和自我管理的权利，又要在一些领域和环节加强监督，处理好两者的矛盾，有赖于“软法”的实施。即采用一种“对等前提下的不平等”协商方式来促进政府制定合适的监管方式和操作规程。

其次，由于PPP模式大多是一种合同存在，并且PPP合同是政府与私人机构双方利益交换、不断竞争和不断妥协的结果，通过这一过程，PPP合同在内容上满足或协调了各种利益主体的不同需要。PPP合同在法律性质上理应属于行政合同 ❶。因此，如何合理利用私人资本建设公用事业、谨慎选择私人资本介入的方式和约定合同条款，显得尤为重要。

最后，成体系性的规制对于PPP模式的运行至关重要，所谓行之有效的政府规制体系业已成为公用事业民营化顺利推行的秘密武器，理应成为消解我国公用事业特许经营危机的根本之道。一个体系的建立重要且复杂，政府职能转变中，尤其是现阶段正在进行的全面深化的改革其都要求体系的建立。在PPP模式运作过程中体系要求主要体现在:第一，法律依据的健全、法律规范的科学，这是前提条件。第二，规制机构的建立也即应该建立专门的监督制约机构。如西方政府那样选择采用独立管制机构或委员会的形式，通过将经济性规制职能与社会性规制职能相分离的方式来实现对公共基础设施建设的监督。

(二)程序层面

实体的不足由程序来弥补，这在PPP模式的运作中有明显表现。程序本身就是一种对正义和公平的追求，而PPP模式在缺乏实体依据，或者说在实体方面不完善的情况下从程序出发进行规制无疑是一正确选择。正如萨氏所言:“如果规制范围没有限度、运作不够透明、在微观层面干预过多，民营部门的投资者就会望而却步，进而转向其他更为‘友好’的投资环境。因此，规制体系必须是有限度的、透明的、公平的和连续的。” ［6］16其便突出了行政程序透明公平的作用。由于行政机关执法过程和履行责任的特殊性，此处的程序层面规制途径主要有两个方面即行政内部程序限制和司法程序限制，而行政行为本身的程序要求较之司法程序在PPP模式运作中地位更为重要。

行政内部程序的规定对于PPP模式的运作有特殊的意义。行政程序法的制定是目前行政法学界的一个研究热点，也是关系到依法行政和行政体制改革的重要法律。行政程序的主旨要求就是在行政行为执行过程中对行政权力进行规制。行政程序在PPP模式运营中的作用主要表现在以下几个方面:第一，程序行政理念要求行政机关在执法过程中必须按照法律的规定，而在公私合作过程中尤其要注意PPP合同制定和签署过程中行政权力的制约。行政合同不仅仅具有合同属性，其关键的是对于私人企业来说还要接受行政机关的规制和监管。再者，正如PPP合同那样其内容多是涉及公共基础设施和公共服务，与公共利益和公民权益息息相关，如若其中有瑕疵则兹事体大。第二，广泛的公共参与是避免腐败、提高行政机关执行效率的最佳方式之一。PPP合同存在公私合谋侵害公共利益的风险，发挥公众参与、协商职能，提高公众的参与热情也是当下国家倡导的社会治理的主要内容。因此，制定详细的规制行政合同尤其是PPP合同的行政程序法规对于PPP模式在公共基础设施建设上的运用至关重要。

作为外部程序进行监督的司法救济则起到“最后保障”的作用。而其中行政合同的可诉性，也即认定行政合同是公法性质还是私法性质至关重要。正如前述，无论是PPP合同的制定和签署，还是事后政府对于私营企业的监督和规制其在实施过程中都突出了政府作为一个“高权”机关，其具体行政行为的属性页也显而易见，将其纳入行政诉讼的审查范围理所当然。

结　语

PPP模式的大范围应用尤推在基础设施建设项目中的运行在时下社会其所带来的融资功能不容小觑，但是实践中却又夸大的趋势。民营企业参与公共服务有其天然的优势，也会发挥意想不到的效果。但是，正如我国台湾地区著名学者陈爱娥所言:“民营化本身不是一个终点。民营化应被看作是提高效率的手段而不是削减或破坏政府地位的途径。在有些情形下，民营化也许是最好的选择，但是在另外一些情形下，对公共部门进行改革反而是更好的选择。” ［15］对待PPP模式正需要这种冷静的态度与科学的分析。