我国核电发展中公众参与的机制研究

陈润羊

(兰州财经大学甘肃经济发展数量分析研究中心，甘肃兰州730020)

我国核电发展中公众参与的机制研究

陈润羊

(兰州财经大学甘肃经济发展数量分析研究中心，甘肃兰州730020)

公众参与是核电持续发展的关键要素，但我国核电发展中公众参与的系统研究仍然比较薄弱。在分析了我国核电发展过程中公众参与的现状、特点和不足的基础上，提出了我国核电公众参与的建议:构建公众参与的有机体系、界定公众参与的主体类型、确定公众参与的领域范围、实施公众参与的多样模式、建立公众参与的有效机制。

核电;公众参与;高放废物;环境影响

0 引言

以气候变暖为代表的环境问题已成为全球性的挑战，核电作为清洁、低碳的新型能源在世界能源格局中占据重要地位。截止2013年底，世界核电发电量占世界总发电量的15%。我国经过核安全的大检查，制订了核安全与放射性污染防治规划等规划，目前我国核电复苏的步伐在不断加快，内陆核电的审批也已逐步放开。据统计，截止2013年底，我国投入商业运行的核电机组数量已达17台，约占全国发电装机总量的1.19%，核电累计发电量约占全国累计发电量的2.11%［1］。中国是全球在建核电规模最大的国家，约占世界在建规模的40%［2］。为应对巨大的能源需求和日益增大的减排压力，核电将在我国能源战略中扮演越来越重要的角色。

尽管科学原理和世界核电运行的历史表明，核电相对是一种安全和高效的清洁能源。然而公众对此还是有所担忧，其中集中在核电站的环境与健康危害及其高放废物的处置出路等方面。基于此，2006年原国防科工委、科技部和原环保总局联合发布了《高放废物地质处置研究开发规划指南》明确指出:研究公众和利益相关者参与评审、研究开发、决策的措施和程序，研究宣传、沟通及信息反馈机制，进而提出我国公众参与的机制［3］。

1 研究背景和意义

关于核电的公众参与研究已经引起国内外学界的广泛关注。部分学者针对具体地域和特定群体，开展了初步的公众参与调查研究［4－7］，但整体而言，核电发展中公众参与的系统和综合研究还是比较薄弱，尤其是针对高放废物处置的公众参与更是极其缺乏，这种研究现状与我国核电快速发展的形势不相适应［9－15］。公众对于核电的认识和态度，是影响核电政策和决策的基本因素。西方一些国家，如德国、瑞士、意大利在强大的民意和舆论压力下不得不放弃核电，美国也因公众的反对致使尤卡山高放废物地质处置库建设计划一再搁浅。就我国而言，公众对于核电安全性仍然心存疑虑，尤其在核事件发生或核事故发生时，一些民众盲目相信并传播不实的消息，如大亚湾核事件和福岛核事故发生后，一些公众疯狂抢购对于辐射毫无防护作用的食盐，这些现象从表面看反映出我国当前核电科普的滞后，但更根本的原因则在于我国核电发展公众参与。公众参与既是公众环境权益的重要表现，也是核电发展的必要条件。因此，如何争取公众支持，提高公众对核电的认同度，无疑事关的我国能源安全战略。

2 我国核电发展中公众参与的现状

通过网络调查和实际调查相结合的方法，以问卷、走访和访谈等形式，分析我国高放废物处置中公众参与的情况以及反映出的问题，以求摸清现状。由于目前尚没有较大样本量的核电公众参与的调查研究，为此，借助网络平台展开调研，在问题和选项的设计上，涵盖了一般意义上公众对核电的认识和态度。本次网络调查从题目发布到结果分析，历时4年，总有50696人浏览了相关信息，实际参与总调查人数为6337人。高放废物处置库周边公众可能出于地理位置更近、对其影响可能更大等原因，是高放废物处置公众参与需要关注的重点群体，对于这部分人群，采取现场访谈的方法进行调查。需要说明的是，从伦理学和公平意义上，高放废物的环境影响和潜在风险是不分人群和地域的，因为每个人都有免于放射性危害的权利，可从现实研究和操作的角度，只能从重点或者研究者假定利益更受影响的相关方开始。由于甘肃北山是我国高放废物地质处置的重要预选厂址，也已开展了许多技术性的研发工作，处置库周边公众就选择在甘肃北山附近。

2.1 公众认知和核电的实际差异性大，对核电的接受度低

针对核电站选址的问题，88.43%的被调查者选择无人区，3.49%选择人口聚集区，还有8.08%认为现在还没有合适的建设核电站区域。从对这个问题的选择上可以看出，大多数公众对核电科学认识的严重不足，实际上核电站的选址要综合考虑核电的经济性、安全性和电力需要等因素，从中反映出我国核电科普和公共宣教还有许多需要亟需加强和改进的地方。针对“中国现在适合大规模建设核电站吗?”的问题，有56.54%的被调查者认为不适合，从中反映出，绝大多数公众对核电的接受度较低，而目前我国已是世界上核电站在建规模最大的国家，同时，国家对于核电的政策已由“十一五”规划的“积极发展”调整为“十二五”规划的“在确保安全的前提下，高效发展核电”，公众的低接受性与核电快速发展的实际不相匹配，这种情况也需引起研究者的必要重视，在发展核电的同时，如何引导舆论，争取民众更大程度上的支持，也是国家能源战略实施的重要内容。

2.2 公众核恐慌心理严重，高放废物是公众对核电安全性的主要担忧和顾虑

对于是否会食用核电站周围的水、蔬菜的问题，有55.06%选择不会，这种统计分析的结果，反映出公众对核电站的担忧和顾虑，尽管正常情况下，核电站的辐射泄漏有其科学机理，但普通公众的认识却与之有较大差距，公众认识和专家认识之间的距离也很大。统计分析显示出，公众对核电站存在心理恐慌的现象，同时，也反映出有想当一部分公众出于对高放废物的担忧而影响了他们对核电站安全性的认识。另一方面，通过对甘肃北山周围相关群体的实地调查发现，除了环保系统、核工业系统的部分公务员对高放废物处置的处置有所了解外，竟然绝大多数的周边人群都不明确知道附近高放废物最终处置库的基本情况，更不要奢谈他们对高放废物处置的意义、选址的依据、生物圈隔离等其他更专业性问题的认识了，这种低关注性反映出处置库建设与当地居民沟通的缺失，这种形势也为后续有可能产生的公众质疑甚至抗议带来长远的不容忽视的影响。

2.3 公众对自身发挥作用的认识度低，核电信息的认知渠道单一

以目前核电项目中最为成熟的环境影响评价领域为例，调查公众对于目前公众参与发挥作用的认识，针对核电站环评中公众是否发挥了作用设计了问题选项，调查结果揭示出，只有7.35%的公众认为发挥了作用，20.69%的被调查者认为公众参与正在进行中，却又71.96%的被调查者认为环评中公众作用没有发挥，从中反映出大部分公众对公众参与作用具有很低的认受性，同时对目前即使是最广泛的环评中的公众参与状况也是很不满意的，更不要说更具专业性的公众和利益相关者参与高放废物处置的评审、研究开发和决策等其他环节了。那么，公众又是如何了解核电相关的知识和信息的呢?有40.51%的公众是通过媒体报道，也有2.64%是通过周围人的口语相传，而有超过一半即56.86%的公众竟然是凭常识，对此问题的回答，体现出公众核电信息的接受渠道相对比较单一，进而反映出我国核电科普和公共宣传工作的不足。目前我国核电的公众认知度和接受度均较低的事实反映出，公众对核电的认识的科学理性成分受限，核常识教育和宣传仍然任重道远。

2.4 公众行为趋向中邻避效应突出，科学理性成分相对不足

通过设置“如果你家的附近会兴建核电站，你会怎么办?”的问题，了解公众的行为趋向。调查结果显示，有55.61%的公众选择坚决抗议，22.74%的被调查者选择增加了解，要看具体项目决定采取的行动，还有21.65%的被调查者选择接受做了充分安全论证的核电站建设。这种统计结果显示出，对于核电站，公众的情绪化反应多于科学理性的判断，联系近年来一些地方发生的激烈反对垃圾焚烧项目、PX项目以及核电相关项目的情况，如2013年原计划的广东江门龙湾核燃料项目就因公众的强烈反对而被迫取消，这些都是典型的“邻避效应”。从另一个问题，也可以佐证目前核电的公众信任度比较低的严峻现实，如针对“有数字显示，核电站是最安全的能源，你怎么看?”的问题，有51.43%的被调查者竟然认为是宣传策略而不足采信，只有16.51%的公众认为是正确的而核恐慌其实是一种误读，当然也有32.07%的公众对此将信将疑，需要进一步了解后才能决定。

2.5 公众参与意识不断高涨，核电发展中的公众参与机制缺乏

从调查问卷和实地调研的结果综合分析，可以发现目前我国核电发展中的公众参与的特点和不足:我国核电发展在核工业、环保等系统领域内的公务员和专家的关注度较高，但普通的公众对核电知识不甚了解;目前公众参与的层次相对较低，大多还是在接受宣传教育等层面，但对核电及其高放废物地质处置等决策领域的参与不足，公众对核电政策和规划、项目立项和实施的影响相对有限;即使在目前相对较为成熟的核电相关项目的环境影响评价领域，公众参与尽管相对比较广泛和深入，但在公众的代表性和覆盖面上尚有不足［16］;高放废物处置相关的信息公开的规范性不够，存在信息不对称的缺陷;地方政府、社会组织的发言权不大，发挥的作用不够;尚没建立起核电及高放废物处置相关的利益补偿和调整机制;公众参与核电的实体法律和具体程序有待进一步完善和明确;从整体上讲，公众的权益意识在不断高涨，但目前尚未建立有效的公众表达意见、形成共识、协调利益的机制。

3 我国公众参与核电发展的对策

在我国核电必将大发展的背景下，针对我国核电发展中公众参与的不足，有针对性地建立适合我国国情的公众参与机制，深入推进公众参与以及与之相关的工作，已经显得刻不容缓。

3.1 构建公众参与的有机体系

核电中公众参与是一个“五位一体”的体系:以核安全文化和核电科普教育为基础，使公众能够科学认识核电和核废物处置;以公众参与的法律制度为保障，确立公众参与权利的法律地位，使公众参与的实体法与程序法相互呼应，保障公众的知情权、参与权和监督权;以核电的相关信息公开为前提，确保公众获得核电政策决策、研究开发、选址、环境评价、相关事项评审等环节信息的真实性、完整性和便利性;以核安全的公众宣传传播为媒介，通过大众传媒的宣传和传播，进行媒介的沟通，建立公众对核电安全性的信心;以构建公众参与的有效机制为核心，畅通利益相关方的表达渠道，并积极协调不同群体的利益关系。

3.2 界定公众参与的主体类型

对核电中的公众参与而言，主要的重点公众类型有:一是核电站和地质处置库周边的公众，这是利益最相关的，也是核电站和核废物处置影响最直接的群体，由于这类主体的力量是分散的，无法对相关政策决策、规划建设产生更大影响，因此需要通过社会组织等平台和渠道反映诉求和表达意见;二是核电及其高放废物处置的研究机构，这类主体代表的是专业性力量和专业性声音，一般以专业性的行业协会组织(如核电行业协会、核学会等)为平台，他们既要利用自身的科学资源优势和专业知识背景去推动科学决策和合理建设核电项目，也要积极引导普通公众科学正确地认识核电和核废物的处置;三是一般的社会公众，由于核电产生的高放废物影响的长期性和广泛性，一般的社会公众对核安全也有担忧和疑虑，主要通过媒体的沟通和宣传、政府有关核电政务信息的公开、核电集团业主的公众沟通行动、专业性的行业协会组织的核安全文化和核电科普活动等，来化解公众的核安全和权利的焦虑，增强公众对核电和核废物处理处置的科学认知。

3.3 确定公众参与的领域范围

以公众的全过程和全领域参与为基本原则，主要涉及核电及其核废物的政策决策、研究开发、选址、环境影响评价、相关事项评审等环节，同时要把握各个环节中公众参与的时机和方式。在参与制度上，保障公众的知情权、参与权和监督权;在参与程序上，完善公众参与的技术细节;在参与主体上，注重公众的广泛性和代表性，把专家的观点意见和普通公众的感受建议结合起来;在公众参与的过程上，把事前、事中和事后参与有机统一起来。只有通过公众全过程和全领域的参与，才能化解公众的疑虑，提高公众对核电的认知度，赢得公众的信任，进而为核电事业的健康持续发展提供民意支持的基础。

3.4 实施公众参与的多样模式

学习和借鉴国外核电发展中公众参与的有益经验，并结合我国的具体政治和法律实际，论证适合我国国情的公众参与的具体类型和影响因素。核电中公众参与方法主要包括:问卷调查、座谈会、听证会、专家论证会、一般新闻发布会、核电企业说明会、发放核电知识手册、记者问答会、社团讨论会等。不同参与方法的性质(双向沟通程度、公共接触程度、处理特定利益能力)和目的(告知教育、探询争议、解决问题、意见反馈、评价、达成共识)我只有有区别。深入研究和探索诸如听证会、论证会、座谈会、公众意见调查、专家咨询或审查会等不同类型参与方式的不同适应性，以及具体的公众参与程序及其效果［16］。重点是建立和实施处置库周边公众、组织和政府等利益相关者参与核电项目的评审、开发、决策的具体措施和操作程序，创新公共宣传和核电科普的方式方法，建立核电及其废物处置的信息公开、沟通和反馈机制，以多样化的公众参与的适宜模式建立健全我国公众参与的长效机制。

3.5 建立公众参与的有效机制

首先，建立专家和公众参与的科学决策机制，在政策源头上，保证核电政策和核废物处置技术路线制定的民主性和科学性;其次，建立核安全的公共宣传、媒体沟通和信息反馈机制，使各界社会公众能充分地表达意见，并能在理性讨论和多方争辩中，达成社会的广泛共识;第三，建立利益表达和争端解决机制，以公益性的社会组织、专业性的行业协会等为载体，搭建政府、核电集团、专家、当地公众、一般社会公众进行沟通交流、协商合作的平台。基于“代内公平”和“代内公平”为内涵的“环境公平”的理念，以公众参与的制度化为重点，推进实施核电公众参与的行动计划，优化基于各利益主体的公众参与的路径，构建我国核电发展的公众参与机制，使核电特别是高放废物地质处置获得公众的信任和支持，将为我国核电的持续发展和国家的能源战略奠定必要的基础。

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Research on mechanism of public participation in development of nuclear power in China

Public participation is a key factor to influence the development of nuclear power，at present，system research of public participation is still relatively weak.To analysis the current situation，features and shortcomings of public participation in nuclear power，On this basis，put forward five countermeasures on public participation in nuclear power in our country:to build a organic system of public participation，to define the main types of public participation，to determine the field of public participation，to implement the various modes of public participation，to establish the effective mechanism of public participation.

nuclear power;public participation;high level radioactive waste;environmental impact

X946

B

1674－8069(2015)06－057－04

2015-07-08;

:2015-09-26

陈润羊(1979-)，男，甘肃秦安人，副教授，硕士，研究方向为核电经济管理、环境经济与区域发展。E－mail:chenrunyang @163.com

放射性地质与勘探技术国防重点学科实验室开放基金项目“我国高放废物地质处置公众参与机制研究”(RGET1303)阶段性成果