新高校财务制度对预算管理的影响

张 丽

（淮北师范大学 财务处，安徽 淮北 235000）

引 言

为了规范高等学校的财务行为，加大对高等学校财务管理和监督的力度，保障高等学校教育事业稳健运营、健康发展，更大发挥高等学校资金使用效益，2012年12月19日，教育部和财政部联合发布了新修订的《高等学校财务制度》（财教[2012]488号）（以下简称新高校财务制度），于2013年1月1日正式实施。新高校财务制度明确指出高校财务制度推行的主要目标是规范高校预算、决算的编制和执行，如实反映高校财务状况。新制度的出台说明了随着高校办学规模的不断扩大，原有的预算管理体制和模式都已不能够继续适应新时期高校财务管理的要求，因此如何做好财务预算管理工作成为新制度实施后高校财务管理人员必须要重点解决的问题。

一、当前高校预算管理中存在的问题

（一）高校对预算管理重要性认识不足

随着目前各高校办学规模的不断扩大，资金流量也快速增加。目前，政府财政资金及自行组织的非税收入构成了高校办学资金基本收入渠道。因为办学资金来源于政府财政资金，各个高校（特别是公办普通本科高校）就必须依照预算法规定，更新预算管理理念，在上级主管部门核准的拨款指标下，严格编制部门预算。实际工作中，高校在编制过程中可能只是由财务部门简单地按支出标准管理方式对拨款指标进行分割支出，其他的预算执行单位，如高校教务处、科研处、基建处等相关管理部门未能全员全过程地参与预算的编制和执行，导致很多高校预算管理流于形式。部分高校主要领导认为高校的核心任务是抓好教学、科研及服务地方经济，对于财务预算重要性认识不够，对预算管理的控制职能理解不够全面，在预算管理方面缺乏统筹规划，管理方式不够科学，如有的高校领导可能认为预算管理会限制资金的使用，会束缚各项业务的开展。

（二）高校在预算编制内容方法上有待完善

由于高校基本上要提前一年编制下一年度的部门预算，但大部分高校的下一年度计划要等到年底才开始制定，这样就造成了支出预算编制与学校实际发展计划不一致，从而导致在实际支出预算时要进行调整。现行的预算调整报批程序复杂，审批严格，因此部分高校存在不按财政批复预算程序自行调整预算现象。另外,按照国库集中支付制度及财政一体化平台管理要求，所有支出预算必须细化到最底层经济科目。由于很多高校对下一年度的预算缺乏科学的预测和合理的前瞻性，所以经常会出现实际支出内容和财政批复预算中的内容不一致现象。部分高校的财务管理模式仍局限于传统的“统一领导、分级管理”财务管理模式，预算批复下发后，各高校通常是把各种预算指标按照本校管理需要重新分配后下达到有关二级单位（如二级学院或职能部门）。[1]实际预算编制过程中，不少高校出现编制方法不够科学合理、预算内容不够完整的现象。突出表现在在预算编制时忽视与二级学院、职能部门的沟通，重大项目可行性分析不够全面，致使下达的资金或是难以满足基层预算单位的合理使用，或是出现资金浪费，预算的控制职能难以保证。

（三）高校在预算执行及监督力度方面缺乏严肃性

目前仍有许多高校缺乏对预算过程的重视，预算管理还不是很完善，虽然也对预算进行了编制，但不完全符合国家的政策，也不符合实际，给预算执行带来很大的困难。[2]很多高校奉行的“量入为出，收支平衡”原则就不符合高校可持续发展目标。目前，高校财务预算的编制，多是由二级学院或职能部门自行申报，财务部门完成汇总、审核工作，然后由学校决策机构审批后报上级部门批复。基层部门预算编制是否科学和合理，直接关系到预算的执行质量。可以想象，基层单位不公开、欠透明的预算编制，其结果必然是预算执行的随意性。再加上，高校内部审计力度不够，监督制度形同虚设，预算指标科目间“串用”现象时常发生。预算执行过程中没有安排的项目或部门经费不足时，只能由学校领导审批后追加项目和经费，自行调整学校内部预算，结果造成财政批复预算和学校内部预算“两张皮”现象。使得预算执行出现赤字，造成许多资金得不到监控。同时，预算执行进度缓慢也是目前许多高校共同存在的问题。总之，部分高校事前没有做到合理筹划，事中控制力度不够，事后内部审计不及时，造成资金使用混乱，预算执行出现违法和违规现象。

（四）高校预算绩效考核评价及管理水平有待提高

目前大多数高校预算缺乏科学的分析评价体系、考核意识薄弱，缺乏完整的预算绩效考评体系。[3]近些年，高校办学经费增速迅猛，收支规模不断增大；同时，部分高校决策层和管理层对预算资金绩效不重视，对预算支出效益关注度不高，表现在预算编制和执行过程中缺乏绩效考核体系设计。高校各部门把工作重点放在如何争取更多的资金安排上，没有制定科学合理的预算绩效考核指标，也未真正进行绩效考评，没有实现高校各个部门、环节、层次全方位的协同监管。由于对预算执行结果没有和相关责任人的经济责任挂钩，也没有实现与职工的激励机制相结合，对预算的执行结果是节约无奖励，超支无惩罚，这也就严重影响了职工严格执行预算的积极性，造成了各部门之间只管争项目，要经费，而不考虑资金的使用效益，严重影响了财务预算管理的效果。

二、新高校财务制度在高校预算管理方面的改革与创新

财政部和教育部联合发布的新高校财务制度，主要目的是为了规范高校的财务行为，促进高校保持良好的财务状况，引进绩效评价理念，强化财务监督管理，提高资金使用效益。在高校财务预算管理方面，主要改革与创新的内容体现在以下方面：

（一）预算管理理念和预算管理方法的改革与创新

目前高校在财务管理上存在业务活动复杂化，资金来源渠道多元化等特点，如何进一步规范高校财务管理，需要转变预算管理理念，创新预算编制方法。在预算管理理念方面，明确高校总会计师的预算管理职权职责，保障预算管理的组织保障；加强高校内部制度建设，建立健全风险防范机制，有效规避高校运行风险；对高校办学成本依照受益原则进行科学测算。新高校财务制度在预算管理方面的另一个改变就是预算方法的创新。传统预算编制方法强调预算收支平衡，难以适应不断变化的财务管理环境变化，所以新的高校财务制度就将“结转与结余”因素考虑进来。这样做的好处就是对各个高校的财务收支不要求严格执行平衡原则，给各高校更多的自主权。如高校在预算编制时可以运用“统筹兼顾、积极稳妥”方法。按照公共财政改革要求，增加政府采购、国库集中支付等规定。细化成本核算工作，积极测试各个高校教育总成本和生均成本。新高校财务制度的实施，从以上方面对高校预算管理理念和方法上产生积极的影响，会促进高校加强预算管理制度建设，对高校运行的全过程进行科学精细地监管。

（二）预算审批与调整程度的改革与创新

新高校财务制度改革的一个亮点就是规范了预算编制、调整和审批的程序。新高校财务制度规定高校领导班子负责预算审批管理工作。领导班子集体审议通过的预算建议方案，方可上报到上级主管部门。各学院、职能部门都要积极参与预算的编制工作，同时要求高校党政主要领导及有关部门负责人都要积极参与预算的审批工作。这样高校预算编制才会更加科学合理，财务收支才会更加规范，才能真正发挥高校预算的内部控制功能。高校预算一般不应予以调整，但遇到国家政策有变化或重大事项时，可报主管部门审核后报财政部门调整。要落实高校“三重一大”决策机制，做到科学决策。此外，各个高校还要结合自身实际情况，制定本校的内部预算调整方案。高校预算调整方案经过主管部门和财政部门的同步管理，有利于高校财政经费的规范使用。

（三）高校决算内容的改革与创新

财务决算是财务工作体系中重要组成内容之一，是对高校预算执行结果的反映，也是对高校一个会计年度财务工作的总结。新高校财务制度对高校财务决算管理提出了更高要求，更加明确了财务决算工作的流程。为了保证决算数据的真实、准确，新制度对决算实务操作提出了更高的要求。首先，要求财政部门或主管部门要对决算报表的格式和内容及报表指标的统计口径进行详细的说明，以增强各高校决算编制的可操作性。同时新高校财务制度要求基建账也必须纳入学校大财务，因此固定资产投资报表也必须合并到部门决算报表当中来，这样就能够全面完整地反映各高校整体财务活动情况。其次，要求各高校在编制决算报表前，财务人员要认真做好决算前的各项准备工作。要做好往来款项的清理和核对、银行对账及库存现金的盘点、存货及固定资产的核对和盘点、各项财政拨款和教育返还经费核对等等，为了保证财务决算数据的准确、真实，财务部门要做好年度终了转账结账等工作。最后，要求高校应当加大对财务决算数据的审核，可以运用技术手段、政策分析及逻辑判断等方式对财务决算进行分析，不断提高财务决算的完整性、真实性和有效性，保证会计信息和决算数据的全面真实、准确完整，为高校未来年度的预算管理和发展规划提供科学依据。

三、新高校财务制度下高校加强预算管理的具体措施

新高校财务制度的执行对于各高校来讲是一个难得的契机，为了适应新制度的变化，进一步规范和完善预算管理，高校可通过以下措施保障预算管理的有效实施。

（一）夯实高校预算管理基础工作

为了应对复杂多变的市场环境，高校新财务制度对预算管理方法进行改革，给予高校更多的自主权，考虑了结余和以前年度结转资金情况，规定对某些业务可以采用修正的权责发生制原则进行业务处理。[4]如何准确、科学预计收支，编制精准的年度财务预算成为财务人员和相关人员面对的难题之一。笔者认为，要想解决这一难道可以从以下几个方面入手。

首先，高校预算编制和执行时遵循全员全过程参与预算管理的理念。高校各个职能部门和学院都要积极参与到校内预算编制、执行及监督等环节。预算编制考虑到学校的中长期发展规划，做到积极稳妥。尽可能排除收入中的不确定因素，对某些未完成或者部分完成的收入，要采取积极的应对措施并及时跟踪、了解、分析未完成的原因，同时提前调配好资金，以免出现资金周转困难，形成财务危机。

其次，高校预算编制时应结合政府收支分类标准进行预算科目细化，做好新旧会计制度的衔接工作，实现预算编制精细化。[5]高校要全面掌握内部各个预算单位的相关信息，组织力量审核预算收支信息的可靠性和合理性。为了促进高校事业发展的有效、有序推进，有必要结合以前年度预算的执行情况构建高校事业发展项目库，并对项目库进行等级排序，按照轻重缓急确定优先安排项目，最大化提高资金使用效率。

最后，各高校要加强对财务人员的管理，提高财务人员的综合业务素质。财务人员要通过加强学习和利用新的财务预算管理理念和方法，改变传统的财务预算模式，进一步提高自己的业务水平，提升科学预测能力，解决实际工作中财务问题的能力。要学会科学理财，运用科学预算管理方法，为学校财务管理提供有效的信息，为领导决策的科学性和正确性提供科学依据。

（二）规范高校财务预算审批程序

新高校财务制度中明确规定了高校预算的审批管理机构是单位的集体领导班子，高校预算审批程序由财务部门提交预算建议给校行政、校党委及教职工代表大会审议通过。要求各部门的一把手都必须参与到本部门预算的审议中来，并要求各部门切实履行预算管理权责，积极主动参与到本单位预算的编制和执行过程中，真正做到民主决策。新高校财务制度改革的重点之一就是规范了预算审批程序，把原来的最高财务决策机构审议，调整为“重大事项经过领导班子集体审议”；并且对预算调整审批权进行改革，对预算执行影响较大的调整审批权改为“报主管部门审核后报财政部门调整”。通过完善财务预算审批程序，规范高校财务收支，从整体上提高财务预算管理水平。

（三）加强财务对高校资产的全面核算

高校资产管理内容极其丰富，既包括银行存款、现金、应收账款等流动资产，也包括在建工程、固定资产、无形资产等长期资产。[6]但目前仍有很多高校对无形资产的认识和管理工作认识不够深入，在财务预算没有考虑对无形资产的核算，造成无形资产价值不实和国有资产流失，致使高校账面和实际收支虚假平衡；固定资产管理混乱，账实不符，也经常出现人为调整成“账实相符”。在新制度中要求固定资产应按权责发生制提取折旧，同时基建账并入“大账”后，高校固定资产和在建工程的比重更大，新制度规定了财务预算管理中要设立固定资产折旧科目，分别对固定资产按一定的方法进行摊销。同时，为了帮助高校领导了解高校资产状况，落实“实物管理与价值管理相结合”的资产管理理念和原则，必须加强固定资产折余价值、已提折旧核算，做到固定资产折旧核算有效性和合理性。

（四）建立科学、合理的高校预算绩效评价体系

高校应当加强预算绩效管理体制建设，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。所以高校绩效预算管理的重点在于绩效预算评价指标体系的建立，对于所构建的绩效预算评价指标体系应具有全面性，应包括高校功能履行的各个方面，如教学、科研、服务地方经济及文化创新等。这些因素构成了反映高校预算绩效考核的重要内容。构建完整、科学、有效的高校预算考核指标，应该把高校预算同高校各职能部门和学院的业务工作结合起来，构建事前、事中和事后的预算考评机制。可以考虑运用定性和定量两类指标，综合反映高校在执行预算时的效率和效果，全面考核高校能否实现业务发展目标。高校预算绩效评价指标体系可以分为校内本级预算指标和上报上级指标两类，并且不应局限于新高校财务制度中规定的财政专项拨款执行率和预算执行率。

结 语

新高校财务制度的实施适应了经济社会发展和高校教育体制改革深化的需要，在预算管理理念、预算编制方法、预算内容创新、预算调整程序等方面对高校预算管理产生了深远影响。为此，高校应该培养高素质的财务人员，凝练先进预算管理理念，树立精细化预算管理目标，加强预算绩效考核，通过预算管理创新，优化配置高校资金，实现高校预算管理的科学化、规范化和透明化，实现高校可持续发展的战略目标。

[1]邱卫林，雷芳.新高校财务制度下高校绩效预算管理体系的探讨[J].商业会计，2013(11)：103-104.

[2]李现宗,等.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012（12）：68-73.

[3]郭慧峰.高等学校预算绩效管理中的问题及对策[J].商业经济，2013（9）：116-117.

[4]李霞，上官鸣.新高校财务制度下单位预算管理实践创新探析[J].价值工程，2013(8)：179-180.

[5]肖薇，等.公立高校财务科学化、精细化管理的研究[J].教育财会研究，2012(4)：10-14.

[6]周银建.新高校财务制度中预算管理的创新思路与措施[J].北方经贸，2013(10)：105-109.