个人低碳消费行政法义务确立的正当性检视

2015-03-27徐伟

湖北行政学院学报 2015年1期

关键词：碳税行政法义务

徐伟

（中共湖北省委党校，湖北武汉430022）

·法学研究·

个人低碳消费行政法义务确立的正当性检视

徐伟

（中共湖北省委党校，湖北武汉430022）

在治理雾霾与推动能源消费革命过程中，政府通常运用民事手段、经济手段或者柔性行政手段来引导个人低碳消费。然而，政府治理效果并不理想，其根本原因在于个人高碳消费责任机制的缺失。有鉴于此，我国应对个人施加低碳消费的行政法义务，它有利于克服道德义务局限性、弥补碳税不足与实现实质平等、保障个人碳排放权，它符合宪法法律的内在精神，且有国家能源管理制度、碳排放交易制度和排放大气污染物总量控制制度等作为支持。

低碳消费；生活能源；行政法义务；碳排放权

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.01.013

在治理雾霾与推动能源消费革命的过程中，由于法律义务和法律责任不明晰，政府要么通过私法自治的民事手段、价格杠杆的经济手段来解决个人低碳消费，要么依赖行政指导、行政奖励等柔性行政手段来引导个人低碳消费，而不能采取行政许可、行政处罚、行政强制等刚性行政手段强制个人低碳消费，进而导致的政府治理效果不甚明显。因此，政府应当在依法治理框架内厘清个人负有低碳消费的行政法义务，它是深入分析各种法律关系的前提，因为“高权主体的权利义务归根结底源自行政相对人的权利义务”［1］（P486），从而有利于抑制不合理能源消费。基于此，本文将试图回答以下问题：个人低碳消费行政法义务是什么？它确立的理论依据、法律依据、可行性分别是什么？以此为政府运用强制行政行为提供正当性基础，进而有利于开启政府治理雾霾与推动能源消费革命的另一扇窗，以破解政府在治理过程中面临的现实难题。

一、个人低碳消费行政法义务的内涵

（一）个人低碳消费行政法义务的内涵解读

“对一个概念下定义的任何企图，必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点”［2］（P4）。通常来讲，个人低碳消费是指个人在日常生活消费过程中自觉降低资源能源耗费、减少污染物排放（特别是二氧化碳排放）的消费模式。［3］据此，个人低碳消费行政法义务是指作为行政相对方的个人直接消费生活能源所产生的碳排放量不能超过法定碳排放量额度，否则要承担相应的行政法律责任。具体言之：

1.“个人”是指作为行政相对方的个人，不包括作为相对方的组织，也不包括承担行政任务的私人主体。申言之，个人既包括个体意义上的自然人，也包括集合意义上的家庭。

2.“法定碳排放额度”是指政府根据民主、科学、合理、平等原则为每个人建立个人碳排放账户，并依法核定个人的碳排放额度。根据形式平等理念，每个人的初始碳排放额度原则上应当是相同的；根据实质平等或区别对待理念，特殊情形下个人可依申请增加一定幅度的超额碳排放量。在确定碳排放额度的基准时，政府可在参考阶梯电水气价阶梯标准基础上，换算成相应的碳排放量。

3.“行政法律责任”是指个人消费生活能源产生的碳排放量超过法定额度后，应当依据行政法律规范承担相应的法律后果。这些法律后果包括行政处罚、行政强制等，具体如警告、通报批评、罚款、生活能源限额供给或供给拒否、高碳消费信息披露等。

（二）挑战与回应

对于个人低碳消费行政法义务内涵的界定，会面临着诸多潜在质疑。第一个可能的质疑是，为什么将个人低碳消费限定为“直接”消费生活能源产生的碳排放，而不包括“间接”消费能源所产生的碳排放①间接消费能源是指非直接消费油气电等能源的行为，如避免过度消费新产品、循环回收废旧产品等。参见王建明、王俊豪《公众低碳消费模式的影响因素模型与政府管制政策——基于扎根理论的一个探索性研究》，《管理世界》2011年第4期。，如因穿着消费产生的碳排放？笔者认为，对“间接”消费能源行为负有强制性义务的主体应是生产者，而不是消费者。换言之，消费者负有自愿间接低碳消费能源的道德义务，而不是负有强制性的法律义务。从现实期待可行性考虑，若是个人负有间接低碳消费能源的行政法义务，一方面政府无法做到及时、准确地核定每个人的碳排放量，进而会导致该义务形同虚设；另一方面也会大幅增加交易成本，进而阻碍自由市场经济的正常运转。

第二个可能的质疑是，为什么将个人低碳消费的能源限定为“生活能源”，而不是所有能源？之所以将个人低碳消费的行政法义务限定为生活能源消费，是因为自来水、电、天然气、煤气、煤炭等能源与个人家庭生活休戚相关，且是个人碳排放的主要来源。更为重要的是，个人对生活能源消费具有自由意志选择性，可自主选择低碳消费的“善”还是高碳消费的“恶”，而过错责任是行政法律责任制度中根本性的归责原则［4］。再者，从现实可行性考量，生活能源与房子密不可分，而房子通常装有电水气等计量器具，这便于政府规制个人消费生活能源。

第三个潜在的质疑是，确定个人低碳生活能源消费行政法义务的必要性何在？这种义务适当吗？这种义务具有现实可行性吗？正如有学者所指出“义务设定的合理性的内涵在必要性之外，还有适度性”［5］。笔者认为，设定个人低碳消费行政法义务除了具有必要性与适度性之外，还应当具有可行性，因为造法失败的情形之一就是“要求不可能之事的法律”［6］（P83），即个人履行低碳消费行政法义务应具有现实可期待性。接下来，本文将从理论、规范、制度三个维度对该问题作进一步的阐述。

二、确立个人低碳消费行政法义务的理论依据

法律规范的义务特性是指“依法律规范的内容，法律义务人在其良知内接受法律规范的机会”［7］（P216）。因此，立法者若要设定一项新法律义务，首先要证明该义务是正当的，否则将很难获得行为人的内心认同。在进行理论分析时，笔者将采取“先破后立”的研究路径，即先阐述个人低碳消费的道德义务和碳税制度不足以独自承担治理雾霾的重担，然后再论证确立个人低碳消费行政法义务是实现实质平等和保障个人碳排放权的必然选择。

（一）确立行政法义务是克服道德义务局限性的需要

一般认为，个人享有自由消费的权利，即有权自主选择购买、使用、处理商品，其法律依据是《消费者权益保护法》第9条第1款②《消费者权益保护法》第9条第1款规定，“消费者享有自主选择商品或者服务的权利”。和《物权法》第2条第3款③《物权法》第2条第3款规定，“本法所称物权，是指权利人对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。的规定。但消费具有外部性［8］，消费自由与生态环境保护之间具有天然的紧张关系，因为消费是无限的而生态是有限的，即两者存在着“消费——生态”悖论［9］。因此，主流观点认为，个人应当负有低碳消费的道德义务，并承担相应的社会责任。按照美国学者富勒的观点来看，个人低碳消费只是一种愿望的道德，而不是一种义务的道德④“愿望的道德是善的生活的道德、卓越的道德以及充分实现人之力量的道德”，它“是以人类能达致的最高境界作为出发点”。而“义务的道德则是从最低点出发，它确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其目标的那些基本规则”。参见［美］富勒《法律的道德性》，商务印书馆2005年版第7-8页。。受此理念影响，各国往往采取行政指导、行政奖励等柔性行政手段和碳税/碳费、财政优惠政策等经济手段来引导个人碳消费。

“个人仅负有低碳消费的道德义务、而不负有法律义务”的观点是值得商榷的。首先，个人碳消费不仅具有外部性，而且具有公共性。所谓公共性是指即使个人支付了相应对价，他仍不能完全消除因自身碳消费对其他人权益产生的损害。以汽油消费为例，假如一个人每天驾驶尾气排放超标的私家车上下班，即便他为汽油消费支付了碳税，但这仍不能弥补其超额碳排放对大气环境产生的不良影响，因为碳税只是一种事后补偿机制，而且这种补偿机制能否奏效还存有疑议。特别是对呼吸了汽车尾气的人而言，碳税的补偿机制是无力的。换言之，个人碳消费的公共性表现为个人消费自由权与他人合法权益如健康权之间的冲突，因而它应纳入到行政法调整视野之中，这是因为“公共性是公共行政的根本性质，它决定着政府的目标和行政行为的取向”［10］。其次，设定个人低碳消费行政法义务有国内与国际两个方面的考量。从国内来看，治理雾霾、建设“美丽中国”、让每人都能呼吸到新鲜空气是国人的现实需求；从国际来看，我国是全球最大的碳排放国，是《联合国气候变化框架公约》的缔约方之一，负有碳减排的国际责任，且正承受着巨大的国际舆论压力。这就意味着，个人低碳消费不能仅停留于道德自律层面，而必须上升到法律他律层面。最后，道德是一种“软约束”，良心谴责与舆论压力并不足以督促个人低碳消费。类似例子举不胜举，如禁止闯黄灯、杜绝公款吃喝、减少公车私用，先前靠道德自律规范上述行为，效果不甚理想；现在靠法律他律，效果十分明显。因此，在具有面子文化传统的中国，政府需要用法律这种“硬约束”来规范个人低碳消费。

（二）确立行政法义务是弥补碳税不足和实现实质平等的需要

尽管目前我国还没有通过征收碳税来引导个人低碳消费，但学界一种强有力观点认为，为积极应对全球气候变化，碳税具有较行政手段、碳排放交易等其他手段更为简单易行独特优势，且我国具备了征收碳税的现实条件，进而主张我国应在借鉴国外碳税经验的基础上，通过碳税立法来实现碳减排的目的［11］。不可否认，政府通过碳税这种经济手段在一定程度上能够减少碳排放量和抑制个人高碳消费，但碳税制度发挥作用需要满足一个重要条件，即碳消费者为经济理性人，他会根据碳税价格理性选择自己的消费行为。然而，碳税具有效益不确定性的内在缺陷，如何合理确定碳税税率以实现期待利益也是一个难题［12］。另外，对于非经济理性人而言，碳税可能无力迫使其放弃高碳消费行为。类似例子在我国并不少见，如大排量汽车、豪宅、奢侈品、高档烟酒并没有因为高额税费而销售不畅。可见，对于好面子的国人来说，碳税制度具有效益不确定性的内在缺陷，它并不能完全取代行政手段的预期功能。

除此之外，碳税制度不但不能保障个人享有平等的碳排放权，反而会加重个人碳排放权的不平等性。详言之，从表面上看，碳税似乎体现了人人享有平等碳排放的权利；但实际上，该权利只是一种机会平等的碳排放权，而不是一种条件平等的碳排放权。这是因为个人碳排放的机会平等是以经济实力平等为前提的，即经济实力直接决定着个人碳排放的行为能力。举例来说，对于富人而言，他可能完全不在乎碳税，依旧开豪车、住豪宅，消耗了大量生活能源；对于穷人来说，他可能受制于自身经济条件，买不起车、住着小房子，只能消耗少量生活能源。这导致的后果就是，一部分人通过支付碳税消耗了大量能源并产生了高额碳排放，由此引发的不利后果却由他人承担。

由上可见，要弥补碳税效益不确定性的内在缺陷，要弥补碳税只关注形式平等而忽视实质平等的不足，政府应核定每个人的法定碳排放额度，以此来确保个人切实履行低碳消费的行政法义务。

（三）确立行政法义务是保障个人碳排放权的要求

目前我国北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市已经开展了碳排放权交易试点，而碳排放权具有物权属性是碳排放交易制度确立的基础。国家和企业作为碳排放权主体，理论界对此没有异议。对于前者，《京都议定书》在全盘考虑到国家发展和个人生存的基础上，根据“共同但有区别的责任”原则，综合考虑各国的人口、经济、自然条件现状和各种政治性因素，确定了各国的碳排放限额和减排标准［8］。对于后者，2012年6月国家发改委印发的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》第6条规定，“中国境内注册的企业法人可依据本暂行办法申请温室气体自愿减排项目及减排量备案。”但这里隐含着一个悬而未决的重要问题：个人享有碳排放权吗？个人碳排放权与国家、企业的碳排放权之间是一种什么的关系？如果个人不享有碳排放权，那么国家、企业的碳排放权从何而来？如果个人享有的话，既然碳排放权是一种具有经济价值的物权，那么国家就应该依法保护个人的碳排放权，但现行法律为什么对它置若罔闻呢？

碳排放权是指碳排放权人为了生存和发展的需要，向大气排放温室气体的权利。这里的“碳排放权人”既包括国家、企业，也包括个人。从权利义务一致性原理出发，个人享有碳排放权是个人履行低碳消费行政法义务的前提。从现实层面考量，法律明确规定个人的碳排放权有利于开发碳排放权交易市场的巨大潜能，因为这可以激励每个人积极参与碳排放交易，以谋求自己合法的、应得的经济利益①有学者曾明确指出，“消费排放权交易能够激励消费者选择低碳产品”，主张“逐步建立消费者个人碳账户、实施产品碳标签和开展消费排放权交易试点，最终形成完善的消费排放权交易制度”。参见范进、赵定涛、洪进《消费排放权交易对消费者选择行为的影响——源自实验经济学的证据》，《中国工业经济》2012年第3期。。换言之，确立个人低碳消费行政法义务有利于从立法上明确个人享有具有经济价值的碳排放权，进而有利于充分激发我国碳交易所的活力，最终实现国家碳减排的目标。

三、确立个人低碳消费行政法义务的法律依据

在澄清理论困惑之后，还要进一步分析确立个人低碳消费行政法义务是否有宪法法律方面的依据，以实现法规范体系内的融贯。

（一）确立个人低碳消费行政法义务的宪法依据

我国《宪法》关于确立个人低碳消费义务的规定可从国家义务与公民健康权两个层面展开。在国家义务层面，《宪法》第14条规定国家负有厉行节约、反对浪费的义务；第26条规定国家负有保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害的义务。换言之，国家要履行上述义务，必须同时拥有规制公民浪费资源能源、破坏大气环境的权力。相应地，公民负有节约资源能源、保护大气环境的义务。在公民健康权方面，尽管我国宪法没有明文宣示公民健康权，但相关宪法条文规定了国家保护公民健康权的义务，如“第21条规定了国家保障一般公民健康的举措，第25条、第42条、第45条承认了国家在维护健康方面的责任，第36条、第49条规定了特定公民的健康保障”［12］。可见，我国宪法规定了国家负有反对浪费、保护大气环境和公民健康权的义务，它为确立个人低碳消费行政法义务提供了宪法依据。

（二）确立个人低碳消费行政法义务的民法依据

现代法律发展的一个重要趋势是公法与私法的融合，这为确立个人低碳消费行政法义务的民法依据提供了可能。如上所述，消费者享有自主消费权，包括购买、使用、处理自来水、电、天然气、煤气、煤炭等生活能源的权利，但个人行使该权利时必须履行相应的义务，即消费者应选择文明、健康、节约资源和保护环境的消费方式，不得浪费①见《消费者权益保护法》第5条。；物权人在行使物权过程中，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益②见《物权法》第7条。。结合宪法依据来看，这是国家履行反对浪费、保护大气环境和公民健康权等宪法义务的具体化。从消费者角度来看，消费者负有禁止浪费资源能源的法定义务，因为浪费资源是一种破坏环境、损害公共利益和他人合法权益的违法行为。

（三）确立个人低碳消费行政法义务的行政法依据

由于宪法依据过于抽象、民法依据强制性不足，为进一步明确个人低碳消费行政法义务，我们还需要寻找个人负有节约能源和保护大气环境义务的行政法依据。

通过梳理现有法律法规，我们发现：（1）有法律规定了个人保护大气环境和节约能源的一般性义务，如《大气污染防治法》第5条规定，“任何单位和个人都有保护大气环境的义务。”类似的规定还有《节约能源法》第24条、《环境保护法》第6条、《固体废物污染环境防治法》第9条、《循环经济促进法》第10条、《水法》第8条。（2）有法律规定个人负有不得破坏大气环境的禁止性义务，如《大气污染防治法》第33条规定个人不得上路行驶不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的在用机动车。（3）有法律明确规定了个人保护环境和节约能源的积极作为义务，如《固体废物污染环境防治法》第40条规定城市居民应在指定的地点放置生活垃圾，不得随意倾倒、抛撒或者堆放；《环境保护法》第6条更是明确规定公民有义务采取低碳、节俭的生活方式。除法律明确规定的义务外，个人还可能负有合同约定的低碳消费义务，如《电力法》第27条规定电力供应与使用双方应当签订供用电合同，确定双方的权利和义务。这意味着行政合同约定的义务有可能成为个人节约用电乃至低碳消费义务的重要来源。

有人可能提出质疑，现行法律法规只是原则性规定了个人保护环境和节约资源的义务，并没有明确规定个人低碳消费的义务。申言之，尽管理论界多数学者将碳排放权视为排污权的一种，但《大气污染防治法》、《大气污染物综合排放标准》及其地方性标准中并未将二氧化碳纳入法定的大气污染物范围［13］，即“碳排放权属于排污权的一种”还缺乏现行硬法规范的佐证。

如何回应这种质疑？即能否将二氧化碳视为大气污染物？对此，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》从侧面印证了二氧化碳属于大气污染物的观点。试想，如果二氧化碳不属于大气污染物，国家为什么要限制二氧化碳排放？再者，从国际经验来看，2007年美国马萨诸塞州等州以及一些环保组织起诉美国联邦环保局一案中，美国最高法院通过判决认定，二氧化碳也属于大气污染物［14］。另外，尽管《气候变化应对法》（征求意见稿）还未通过，但是考虑到《征求意见稿》是由中国社会科学院法学研究所和瑞士联邦国际合作与发展署启动的双边合作项目，从中可以窥探到官方对二氧化碳的倾向性意见。例如，《征求意见稿》第2条明确指出，“排放属于大气污染物的温室气体，具体的监督管理措施适用大气污染防治法律法规的规定。”可见，从法律发展趋势来看，我国法律将明确规定二氧化碳属于大气污染物。

由上可见，在确立个人低碳消费行政法义务问题上，宪法规定国家负有反对浪费、保护大气环境和公民健康权的义务；民法规定个人负有禁止浪费资源能源、破坏环境、损害他人健康权的义务；行政法规定个人负有通过节约能源以减少碳排放达到保护大气环境目的的义务。尽管我国现行宪法法律没有明确规定个人低碳消费义务，但个人低碳消费与保护环境、节约资源是手段与目的关系。进言之，个人负有低碳消费行政法义务符合宪法法律的内在精神，符合法律发展的趋势。

四、确立个人低碳消费行政法义务的可行性

确立个人低碳消费行政法义务除了具有理论依据与规范依据外，它还应有相应制度作为支撑，以保障该义务的现实可行性。

（一）国家能源监管制度的支持

根据《宪法》第9条规定，矿藏、水流等自然资源属于国家所有。据此，国家能源部门有权对自来水、电、天然气、煤气、煤炭等能源进行监管①见《城市供水条例》第7、19条，《电力法》第6、25条，《城镇燃气管理条例》第5、15条，《成品油市场管理办法》第3条，《煤炭法》第12条。。申言之，政府依法有权力且有能力通过控制生活能源供应企业如水务集团、电力公司、燃气公司、煤炭企业来规制个人生活能源消费。进言之，若确立了个人低碳消费行政法义务，政府有能力依法核定每个人的碳排放额度，并换算成相应的生活能源总量。在此基础上，政府还可以要求能源供应企业与个人签订用能管理合同②行政相对人不履行行政合同约定的义务，将承担相应的行政法责任。关于行政法上契约义务、契约责任中的违约责任方面的论述，可参见杨解君《中国行政法的变革之道——契约理念的确立及其展开》，清华大学出版社，2011年版第277-288页。［25］来规制个人家庭生活用能消费。对个人高碳消费生活能源的，政府可综合运用警告、通报批评、罚款、生活能源限额供给或供给拒否、高碳消费信息披露等行政手段。概言之，国家能源监管制度为政府规制个人低碳消费提供了的现实基础。

（二）碳排放交易制度的支持

从经济理性人假设出发，经济因素是个人选择高碳消费还是低碳消费的重要因素。例如，目前我国已经陆续实行了阶梯电水气价，这一定程度上起到了引导个人节约用电水气的效果。若确立了个人低碳消费行政法义务，我们还需要碳排放交易制度的支持。从某种程度上说，阶梯电水气价起到的是反对浪费能源的作用，它是一种惩罚性措施，个人会因超额用能缴纳更多的累进费用；而碳排放交易制度起到的是鼓励节约能源的作用，它是一种激励性措施，个人会因节约用能得到经济报酬。申言之，个人可以将自己结余的碳排放量拿到碳交易市场上去交易，从而获得一定的经济价值。由此可见，碳排放交易市场为个人积极履行低碳消费行政法义务提供了经济动力支持，它有利于个人低碳消费风气的形成。

（三）排放大气污染物总量控制制度的支持

目前，我国已经确立了排放大气污染物总量控制制度，即有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物，并需缴纳一定的排污费③见《大气污染防治法》第14、15条。。若确立了个人低碳消费行政法义务，我们将面临制度上的两个难题。一是需要将二氧化碳纳入大气污染物范畴，该问题将随着《气候变化应对法》的颁布实施得到顺利解决。另一个是需要将个人视为大气污染防治的义务主体，解决这个问题的难度相对较大。根据《征求意见稿》第7条规定，负有强制减排义务的主体只有企事业单位，并不包括个人。因此，要想从法律层面清除障碍，《大气污染防治法》和《征求意见稿》除了明确规定“二氧化碳属于大气污染物”之外，还必须进一步明确规定个人负有碳减排的强制义务，并规定政府有权依法核定每个人的碳排放配额。

综上所述，确立个人低碳生活能源消费的行政法义务是必要性、适当的，也是可行性。但由于该义务是一项新的法定义务，它在实施过程中必将遇到诸多难题，如我国是否可以承受因确立该义务所付出的经济代价？如何科学确定每个人的法定碳排放额度？如何合理规定该义务的具体情形及其相应的法律后果？这都有待学界展开进一步研究。

［1］［德］汉斯·J·沃尔夫，等.行政法（第一卷）［M］.高家伟.北京:商务印书馆，2007.

［2］［奥］汉斯·凯尔森.法与国家的一般理论［M］.沈宗灵.北京:中国大百科全书出版社，1996.

［3］王建明，王俊豪.公众低碳消费模式的影响因素模型与政府管制政策——基于扎根理论的一个探索性研究［J］.管理世界，2011，（4）.

［4］古力，余军.行政法律责任的规范分析——兼论行政法学研究方法［J］.中国法学，2004，（5）.

［5］北岳.法律义务的合理性依据［J］.法学研究，1996，（5）.

［6］［美］富勒.法律的道德性［M］.郑戈.北京:商务印书馆，2005.

［7］［德］阿图尔·考夫曼.法律哲学［M］.刘幸义.北京:法律出版社，2011.

［8］王明远.论碳排放权的准物权和发展权属性［J］.中国法学，2010，（6）.

［9］杜承铭，谢敏贤.论健康权的宪法权利属性及实现［J］.河北法学，2007，（1）.

［10］张康之.论“公共性”及其在公共行政中的实现［J］.东南学术，2005，（1）.

［11］李传轩.气候变化背景下的碳税立法:必要性与可行性［J］.甘肃政法学院学报，2010，（3）.

［12］ReuvenS.Avi-Yonah，DavidM.Uhlman.应对全球气候变化:为何碳税比排放权交易更为有效［J］.胡天龙.涉外税务，2013，（3）.