论行政调处

宣凯

（中国人民公安大学 法学院，北京 100038）

论行政调处

宣凯

（中国人民公安大学 法学院，北京 100038）

随着行政争议的增多，司法系统面临着监督压力大，司法资源紧缺的问题日益突出，社会纠纷解决机制面临新的挑战,因此除了对民事诉讼制度进行改革以适应纠纷解决的需要之外,还应积极发展各种诉讼外纠纷解决制度,以弥补司法体制的不足,应运而生的行政调处解决了这一难题，为行政争议的解决提供了新思路。通过对行政调处的概念的界定及与相近概念的异同进行探讨，阐述了行政调处在诉讼外纠纷解决中的优势与目前存在的问题。表明只有政府法制部门的高度重视与科学严谨、统一规范的实施办法的制定与出台，才是行政调处能够真正发挥其作用的唯一途径。

行政调处；相近概念；专业优势；司法资源

纠纷解决是人类社会的一项基本活动，纠纷解决机制是指“一个社会为解决纠纷而建立的由规则、制度、程序和机构(组织)及活动构成的系统”［1］。纠纷解决作为一种公共参与的方式和过程，可以反映公众价值、提高决策质量、解决利益冲突、建立制度信任、教育告知公众[2]。在传统的观点中人们往往只聚焦于法官如何做出公正的裁决，认为严格的司法程序才是法治最好的呈现，然而面临着社会转型中纠纷的激增，替代性纠纷解决机制也越来越被关注。行政调处就是替代性解决纠纷的一种，通过非诉讼途径有效化解行政领域纠纷。

近年来，行政调处虽然在专利纠纷、林权纠纷、环境污染纠纷、土地侵权纠纷应用较多，然而学术界对其使用甚少，以致对其概念没有清晰明确的界定。要对这样未成形的概念进行界定并不容易，随着有关行政调处的工作办法在各地的制定，例如北京市海淀区政府出台的 《海淀区行政争议调处工作办法》、淮安市清河区出台的《关于建立行政争议综合调处机制的实施方案》和南昌市经开区法院出台的《关于建立行政争议协调处理机制的实施意见》等等，为我们理解行政调处做了更加清晰的指导。

一、行政调处的概念界定和特征

行政调处可以分为广义和狭义两种理解，由于中国在古代司法系统和行政系统合一的特点，由行政机关解决社会纠纷也就不足为奇，所以中国一直有行政机关解决纠纷的传统，当时更多使用行政调处的广义概念指解决行政纠纷多元化方式的总称，包括行政裁决、行政调解和行政诉讼等等；而现代随着解决行政争议机制的不断创新，时代和实践赋予了行政调处新的定位，我们把行政调处纠纷的范围缩小化了，狭义理解为与行政管理相关的行政纠纷[3]，其有以下几个特征：

首先，行政调处是一种解决争议的非诉讼型机制，是指不需通过正式、复杂的司法审判程序而化解各种争议的机制办法。行政调处的运作过程是行政主体通过充当第三人角色来化解行政争议的过程，由于该过程引入了一些与司法审查机制相类似的环节，如审查当事人信息、调处请求、事实理由甚至可以开展听证程序等等，使其类似于一种准司法行为；但是又因为行政调处的主持主体是行政机关，而且调处结果不具有终极性，所以行政调处不是司法行为。

其次，行政调处是一种行政机关解决行政纠纷的法律制度。司法调处的代表是行政诉讼调解，由人民法院充当调解主体，该种司法调解是一种司法内调解，与非诉型行政调处有本质区别，而且《行政诉讼法》规定行政诉讼不适用调解，只有行政赔偿部分才可以使用调解，所以司法机关的调处范围也是非常小的。而社会调处的典型代表是人民调解制度，由人民调解委员会对民事纠纷尽心调解。行政调处与司法调处和社会调处的根本不同在于行政调处的主体是行政机关，只有那些行政主体运用行政职权解决行政纠纷的法律行为，才属于行政调处行为。行政机关调处行政纠纷的所有行为毫无疑问理应属于行政调处范畴。

再次，行政调处的范围是与行政行为有直接或者间接关系的行政纠纷。如调处申请人认为自己的合法权益受到行政机关作出的行政许可、行政裁决、行政处罚等具体行政行为的影响，行政机关的不作为使自己的合法权益受到损害，其他符合行政诉讼或者行政复议受案范围的行政争议以及与行政职权有关的争议等等。只要可以进行行政复议的行政争议都可以适用行政调解，为充分尊重公民自由、自愿选择行政救济途径，我国未规定行政救济途径穷尽原则，即如果公民要提起行政诉讼就必须行使完其他所有的行政救济途径，但是为了缓解司法压力我们不断创新解决行政纠纷的分流机制，这也是创立行政调处机制的目的所在。

根据以上行政调处的特点，笔者总结行政调处概念如下：如果行政相对人认为行政机关作出的行政行为影响到其权利义务，或者发生与行政机关行使职权有关的纠纷时，行政相对人可以向作出具体行政行为的行政机关或者其上级机关申请调解处理纠纷，并由行政机关作为调解处理主体的非诉型纠纷解决机制。

二、行政调处与相近概念辨析

行政机关主持纠纷的解决是行政调处的一大特点，而行政调解也在这一点上与行政调处类似；在接受申请的机关种类上行政复议和行政调处又有相像的地方，所以对行政调处和行政调解，行政调处与行政复议进行辨析是必要的。

（一）行政调处与行政调解的关系

行政调解指国家行政机关以第三人的身份，对其管理领域内民事纠纷的双方当事人进行疏导，使双方当事人协商达成一致意见，以化解民事纠纷或者与行政职权相关的民事纠纷的一种纠纷解决机制。行政调处与行政调解的相同点主要有它们都是一种诉讼外调解机制，具有简便高效的特点；并且都是由国家行政机关作为解决纠纷的主体；行政调处作出的调处结论和行政调解作出的行政调解协议一样不具有法律强制执行的效力，只是对当事人有一定的约束性，所以都不具有终极性；最后二者的启动都是可以依申请或者依职权。

行政调处与行政调解最大的区别主要在于所处理的纠纷对象上，行政调处的化解对象是行政争议或者与行政职权有关的纠纷，即纠纷发生在行政机关和公民之间，即不平等主体之间的纠纷。而行政调解是化解平等主体之间的民事纠纷[4]，既可以解决城市和农村的土地征收征用问题、城镇房屋拆迁和补偿款问题、就业类纠纷和有关社会保障制度引发的问题、为进行治安管理而作出的行政决定等方面的行政争议，又可以解决行政机关在其各自行政管理领域内进行管理时引发的民事纠纷，如交通事故引发的损害赔偿、医患纠纷、产品质量问题引发的消费者维权纠纷、物业公司与住户纠纷，用人单位和员工之间的劳动争议等等。

笔者认为二者处理纠纷范围的不同是源于其不同的功能，行政调处是为了分流行政复议和行政诉讼解决行政争议的压力，所以锁定行政纠纷的范畴；行政调解是政府及其职能部门为了保质高效的优化行业管理，而对其领域内发生的民事纠纷进行化解，从而解决百姓争端发现管理漏洞。

（二）行政调处与行政复议的关系

从受理机关上看，行政复议受理机关有三种选择，分别为同级人民政府、作出行政行为的行政机关或者其上级机关；行政调处的受理机关根据各地方不同情况和不同规定也不尽相同，有的地区设置了专门的行政争议调处中心，便可向该中心提出申请，有的地区仅制定了规定办法，一般规定可向作出行政行为的行政机关或者其所属上级机关申请行政调处，这样行政复议和行政调处的申请受理机关发生了重合，那么同样作为行政系统内部的监督纠错机制二者有什么异同之处呢?二者都是一种准司法行为，可以对申请的行政争议进行书面审查也可以举行听证；所解决的纠纷范围都是行政争议，但行政调处受理范围更广泛一些，因为所有适用于行政复议的行政争议都可使用行政调处进行解决。

与行政复议相比较，行政调处是一种既可以依申请也可以依职权的行为，具有更加方便、简捷、高效的优点，行政调处申请人提出行政调处请求后，由该级行政机关负责法制部门或调处机构负责审查，审查的主要内容包括：1、行政争议的具体事实和提供的证据；2、适用法律法规；3、行政行为的合法性及合理性等，而后作出调处结论。进行调处机构应当自接收行政调处申请后两个工作日内处理完毕基本的调处工作，如果相对人不服可以重复提出行政调处；行政复议是只能依申请的，正式的、法定的制度，我国出台专门的《行政复议法》对其加以规制，有法定主体、法定程序，所以程序设计更加严密，法律规定行政复议受理申请60日内做出复议决定，行政复议决定做出后，如果相对人不提起行政诉讼则复议决定具有法律强制性，如此看来行政复议所耗费的行政资源远远超过行政调处，所以行政复议只可以申请一次，相对人不服可以申请行政诉讼[5]。如此相比之下，行政调处一定程度上将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部，提高了行政工作的效率，节约了司法程序的费用。

三、行政调处的优势

行政调处的产生和发展是国家职能分工的调整和完善,也是历史发展的一种趋势，行政调处在解决行政纠纷时具有其他解决纠纷方式所无法替代的特点，灵活性就是其生命力的所在，行政机关调处社会纠纷具有以下几个优势：

（一）行政机关调处纠纷具有综合性的优势

随着社会的不断发展，行政机关涉及到社会的方方面面，涉及的行政纠纷多种多样越来越复杂，纠纷的内容呈现出多样性。行政机关既具有无可替代的管理社会公共事务的职能和经验，又具有处理本行业公共事务的专业知识的优越性，更具有多种多样的资源、信息来解决行政纠纷[6]。政府各部门管理着社会的各个方面，这些政府的职能部门可以相互协作来解决行政纠纷，综合运用各个部门所掌握的资源、信息和裁量权，灵活多样地运用行政权，运用简明的程序合理高效地审查处理行政纠纷，从而快捷有效地化解行政争议。这恰恰是行政机关非诉模式解决争议的优势，也是国家的司法机关繁复的程序和其他非诉讼型解决纠纷机制所不能比拟的。

（二）行政机关解决行政纠纷具有专业性的优势

随着科技和经济的高速发展和社会分工的逐渐精细化，要求政府对于市场经济进行宏观指导、调节、监控，行政职能部门的职责权限规定和划分的愈来愈具体，朝着专业化精细化的方向发展。这对行政机关在处理社会事务进行社会管理，对社会不同领域进行指导时,不仅需要深厚的法律知识作为基础，还要对专门的行业知识加以掌握，这也促成了行政机关解决其领域内纠纷的专业性。如在处理专利技术侵权时，需要有相应专业技术背景的人才能深入地了解并判定是否专利侵权,从而客观对其作出判断。然而，各级人民法院具有专业技术知识背景的法官却相当少，这样在调处具有专业性的行政争议时，管理经验、行业专业知识就成为行政机关解决问题的优势。

（三）行政机关调处行政纠纷具有高效便捷的优点

行政机关调处有关行政管理的行政纠纷的便捷高效主要是与法院解决纠纷时需要正式严格耗时的审判程序相比较而言的。行政机关调处行政纠纷具有时间快、过程短的优势。行政机关调处行政纠纷规定自受理之日起3个工作日内作出调处结论，并告知申请人。如遇法律事实复杂情况，可向行政调处机构负责人申请增加至5个工作日。而行政诉讼却不可以如此快捷的办结行政纠纷。

行政机关调处行政纠纷程序较司法程序简便源于对行政行为与司法审判不同的要求。法院追求的是公平正义，公平正义是司法的首要的价值目标。司法输出的一种程序正义，有程序正义才可能保证实体正义，所以要求国家和当事人为这种程序正义支付高额的成本。

行政调处，本着双方当事人自愿调解并充分遵守审查原则，行政机关有错必纠的原则和行政调解免费快速的原则处理行政纠纷。如《海淀区行政纠纷的调解工作方式的规定》就以当天解决为原则，如遇情况特殊复杂时可延长至3个工作日，由此我们可以鲜明地感受到行政争议调处的方便性和快捷性。

（四）开展行政调处工作，能够节省行政审查资源和司法资源

尤其对一些行政法律关系与民事法律关系交织的并且没有明确可以依据的法律、法规或者规范性文件加以解决的行政争议问题，开辟了解决问题的新途径。

同时行政争议调处能够缓解党委、政府的信访压力，有利于增强行政机关维护稳定和依法行政的意识，促使行政机关把稳定的思想贯穿于工作之中，把依法行政的观念浸透入执法工作中，调动其防范与化解社会矛盾的主动性和积极性，以求将矛盾化解在摇篮之中[7]。

四、结语

行政调处是行政机关依法运用行政权作出的具有法律效力的行为。

行政调处使得行政纠纷的解决更加快捷方便，减轻了党委、政府的信访压力，有利于增强行政部门的维护稳定意识、提高政府行政效率和服务质量，对于树立行政机关公信力，构建和谐社会发挥着积极的作用。但是目前将行政调处机制运行起来的政府还不够多，主要有以下两个原因，首先是缺乏专门的调处机构和调处人员。比如某些政府的法制部门本来就人员不足，如果再抽离几个人做行政调处工作，部门人手就更加捉襟见肘；其次是现行的行政调处的规定缺乏规范，许多地方政府为了将问题化解在基层，都纷纷出台了有关行政调处的办法，但是这些办法规则不统一，程序不规范，适用范围界限不明确，导致调处工作无规可循,效率低下；第三调处的手段乏力，调处没有处罚的意思，如果当事人不服，即意味着调解不成功。因此政府法制部门的高度重视与科学严谨、统一规范的实施办法的制定出台是行政调处能够真正发挥其作用的不二途径。

[1]范愉，李浩.纠纷解决：理论、制度与技能［M］.北京：清华大学出版社，2010.

[2]Thomas C．Beierle，Jerry Cayford．D ispute Resolution asa M ethod ofPublic Participation.In Rosemary O’Leary and Lisa B.Bingham，ed．The Promise and Performance of Environmental Conflict Resolution．W ashington D C：Resources for the Future，2003．

[3]朱最新.社会转型中的行政调解制度[J].行政法学研究, 2006,(2)：72.

[4]黄贤学，孟强龙.行政调解几个主要问题的梳理与思考[J].法治研究,2014,(2)：80.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社,高等教育出版社,2005.

[6]应松年.行政法学新论[M].北京：中国方正出版社,1999：443.

[7]张惠民.论当前社会矛盾化解及行政调处规范化机制的建构[J].山东社会科学,2005,(12)：98.

A Brief Analysis of Administrative Mediation

XUAN Kai
（Law School of Chinese People’s Public Security University,Beijing 10038,China）

With the increase of the administrative disputes,the judicial system is meeting the problem of intensifying supervision pressure and the increasingly prominent shortage of judicial resources and the social dispute resolution mechanism is facing new challenges.Besides the reform of the civil litigation system to adapt to the need of resolving disputes,various non-litigation disputes resolution systems should be explored to make up for the inadequacy of the judicial system.Administrative mediation provides a new solution to the administrative disputes.Through the definition of the concept of administrative mediation and the discussion of similar concepts, this paper expounds the advantages and the problems of administrative mediation and concludes that the concern of the legal department and the formulation and issue of scientific and standardized measures for the implementation is the only way to give play to its real role.

administrative mediation;similar concept;professional advantage;judicial resources

D921

：A

：2095-3763（2015）01-0033-04

2014-10-20

宣凯（1989-），女，满族，河北省围场县人，中国人民公安大学法学院硕士研究生，研究方向为行政诉讼法。