农村非农化的有效探索——论新型农村社区与经济园区“两区”共建

■ 王 征 马 斌

新型农村社区与经济园区共建（以下简称 “两区共建”）即在建设农村新社区的同时，也规划配套经济园区，统筹安排社区化条件下的农民生产和生活。它不仅有利于改善农民生产生活条件，也有利于农业现代化顺利实施，是以农村特色经济园区建设为载体，推进农村生产方式与生活方式同步转变、工业化城镇化与农业现代化同步发展，实现 “农业产业化，农村社区化，农民居民化”三位一体的有效尝试。从农业产业化角度看，“两区共建”也有利于扩大土地集约化经营范围，将村民从土地中解放出来，创新传统农业生产方式，建设高效现代化农业区。

“两区共建”的有益探索

“两区共建”的主要做法是指通过农村居住社区和经济园区共同建设，推动农民集中居住和农村经济集约发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，增强社区发展后劲，从而实现农村管理模式、农民生活方式和农业规模经营同步变革，进而加快提高农村社区化水平，让广大农民过上幸福小康生活。纵观我国农村经济的发展，可以发现凡是园区经济发达的地方，社区化水平都高。这说明，以特色经济园区发展促进农村社区化的建设，是发展农村经济、改善农民生活的有效途径。

在建设农村新型社区的同时，同步建好特色经济园区，是很多地方农村社区化建设的成功经验。有了特色园区产业的支撑，农村社区化才拥有底气。农民入住社区后，愿意继续从事农业生产的，可以逐步变成职业农民或一定规模的农场经营者；愿意从事二三产业的，可以就近就业创业，并将原承包土地通过租赁、入股等方式，获得财产性收入，促进居住方式、生产方式和生活方式的同步转变。新型农村社区的居民宜工则工、宜农则农、宜商则商，做到了社区三次产业并举。产业园为支撑，社区居民可以通过打工增加收入。 “上楼”的农民可以实现在家门口上班、增加收入的同时，也能过上市民般的生活。

农村经济园区应当是适应新型城镇化和新农村建设要求的专业化特色园区。农村社区化与农业现代化相辅相成，核心是要有产业作支撑，实现产城融合。通过经济园区建设，可以让农业生产向园区集中，工业项目、农产品物流向经济园区安排，农村人口向非农产业转移，非农产业从业人员、产值比重不断增加；可以促进农业增效、农村繁荣，加快形成农民增收的长效机制。

“两区共建”的内在机理

从总体上讲， “两区共建”的目的是为了适应集约式发展的要求，促进农村社区化与产业化同步发展。很明显，社区内的广大农民搬进新居后，必须能够稳定就业并有持续的收入来源，这就需要同步配套建设经济园区作支撑，否则新建社区就会形成新的 “空心村”。有了产业支撑，才能产生就业岗位，社区里的农民才能够安居乐业。经验表明，在农村新社区发展中，凡是附近就业机会多的社区，入住率一般都比较高，社区的公共服务也比较好；而凡是周围没有或很少有企业提供就业岗位的社区，入住率就低，相应地公共服务条件也比较差。

（一）新型社区与特色经济园区的耦合

不论农村社区建设还是经济园区建设，都是新农村建设的重要组成部分。因此，两区共建工作必须坚持农村社区与经济园区建设同步规划、同步发展。依托产业建园区、围绕园区建社区，做到安居与富民齐头并进。园区建设应依托当地传统、资源、区位和现有的特定产业优势，宜农则农、宜工则工、宜商则商，做到居住方式与产业发展相协调。农村社区化过程主要体现在城镇人口集中、闲散资金集中、农田耕地集中 （建设用地的节约高效、基础设施的完善系统等），与园区建设的要求不谋而合，二者具有着必然的内在联系。

（二） “两区共建”的良性互动

新型农村社区建设不但推进农民居住方式的变化，也必然会带动生产方式的变化。社区化是解决农业生产人口相对过剩的一种有效途径，目的是要使农民的生产、生活方式更加适应现代化社会发展的步伐。经济园区这种集约化的产业组织形式集聚了各种社会资源，为农村社区的发展提供了有力的基石。因此说，园区经济发展水平是影响农村社区化水平的重要因素。园区经济发展水平越高，对农村社区化水平的提升作用越大。将农村新型社区建设规划与农业产业发展规划相衔接，对新型社区建设中村庄整治和土地整理后新增的土地实行集约经营，既能够促进农业现代化，也能够带动农村社区化发展，实现居住环境改善、农民增收、社会保障优化的协调共进。经济园区建设是在农村社区化条件下农村经济集约发展的有效途径。既可以解决农民就地城镇化，又可以促进城镇产业转移、生产要素向农村流动。园区是农民就近就业和自主创业的载体，可以让农民“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地城镇化”，从而推动实现城乡统筹、产城互动、集约发展。实践表明，新型社区与经济园区共建，是农村社区化健康发展的必要保障和前提，既可以合理调节城乡产业和人口的聚散，又可以增强社区化建设的后劲，还可以带来耦合效应，促进社区与经济园区协同发展。

（三） “两区共建”的社会经济效应

其一， “两区共建”能够依托优势农业，通过良好的基础设施和政策，吸引企业和业主的入驻，形成新型农村社区和经济园区两区共建、互促共进的新局面；能够使农民的收入有所增加，农民的生活水平提高。其二， “两区共建”能够提高农村经济集聚集约发展水平，促进集约化、规模化经营，促进居住向社区集中、就业向城镇集中、产业向园区集中，加快农村经济发展方式转变。其三，“两区共建”能够促进农村土地流转和农民分工分业，引导规模经营和转移就业成为农民增收的主要形式，促进农民就业结构和收入结构变化。其四， “两区共建”能够使农民生产生活条件得到改善。新型农村社区比起过去农民单户居住的条件，基础设施更加齐全、公共服务更加配套，农民不出社区就能享受到便捷的生产生活服务，彻底改变了传统农村房屋破旧矮小、村庄脏乱差的状况。其五，“两区共建”有利于促进城乡要素流动。农村社区和园区建设为城市产业转移提供了承接载体，更有利于城乡资本、土地、劳动力等要素双向流动、优化配置。越来越多的农民入园创业、就近就业，加快了城乡一体化的发展进程。农村社区建设盘活了农村建设用地，可以节省农村集体建设用地，能有效缓解工业化、城镇化发展的土地瓶颈制约。

一言以蔽之， “两区共建”有利于城乡一体化发展，有利于城乡基本公共服务的均等化，有利于节约土地资源，有利于农村经济和现代农业的升级，有利于巩固农村基层政权，开辟了农民就地城镇化的新途径，具有重大的政治和社会意义。

“两区共建”应当遵循的主要原则

第一，统筹安排，建好硬件。在社区选址方面，不仅要考虑到社区管理所要求的集中性，而且要考虑到农村生态环境的保护、农村经济的发展、园区建设的需要、公共服务提供的集中性等因素。农民集中居住以后，一些服务行业也将随之集中起来，对此应当有所考虑。另一方面，要加大对农村社区硬件设施的投入，这不仅有利于方便居民生活，更有利于园区经济发展。应当由上级政府指导，地方政府根据未来农村人口非农化趋势和城镇化发展趋势，制定农村让土地利用、小城镇发展、农村产业布局等规划相衔接的村镇建设规划，在规划范围内选择条件较为成熟的镇村进行试点。

第二，因地制宜，分类规划。“两区共建”要因地制宜，不宜搞一刀切。社区建设规模、主导产业选择等要根据其区位条件、已有基础、资源状况等因素，宜工则工、宜农则农、宜商则商。一般情况下，远郊社区的建设规模规划宜为500户左右，靠近城镇、产业集中区、商贸集散中心的社区建设规模可规划为1000户左右。农村新型社区的建设还要考虑现有村庄建制，原有的行政村建制一般情况下最好不要打乱，而且最好与园区管理衔接起来。

第三，适度超前，分步推进。应当以园区核心区为中心，促进园区周边相关地区的发展。加大资金投入，完善相关基础设施，改善园区人民群众的生活环境。农村新型社区布点和经济园区建设既要着眼当前，更要着眼长远。要按照现代化和生态化的要求进行建设，标准适度超前，又要防止重复建设和资源浪费。农民住宅要注重舒适实用。

第四，规模适宜，突出特色。新型社区与经济园区建设规模要适中，既要发挥规模效应和集聚效应，降低建设成本，最大限度节约土地资源，又要有利于社区管理、符合农村发展实际和要求。从国内一些地区试点情况看，不少地方规划布局不适应这一要求，普遍存在的问题是布点多、规模小，这种布局必然会抬高社区建设成本，难以形成集聚效应，会使公共服务资源利用不足，从而造成浪费。也有少数地方规划的农村新型社区规模过大，过多行政村合并，这样不便于社区管理。

第五，搞好试点，梯度推进。应先在靠近县城、中心镇、工业集中区、商品集散中心的地方选址建设农村新型社区。一般来说，在这些地方选点交通条件好，村级经济有基础，农民收入较高，产业有支撑，试点的条件比较成熟，同时也有利于推进城镇化发展。之后，在试点取得经验的基础上，再逐步向纯农业地区延伸试点，根据具体条件探索新型农村社区建设模式，逐步实现农村人口集中居住、集聚发展。

第六，生态优先，注重环保。社区建设要按照绿色、低碳、生态、智慧化的要求，建设绿色生态社区。园区选址要符合环境功能区划要求，有利于资源的综合利用，有利于环境综合整治的污染集中治理；园区建设要严格执行环境影响评价制度，注重采用先进的清洁生产工艺；入区企业生产必须符合国家有关规定，坚决杜绝重污染、高能耗的企业入园。排污系统除了日常生活需要之外，还要提前考虑园区生产需要。

第七，产城结合，城乡互动。要按照城乡一体化的思路推进农村新型社区和特色经济园区建设，促进城乡资源相互流动、优势互补、均衡配置。一方面应采取积极政策措施，着力推动和合理引导农村劳动力富余地区的人口，向城市群、大中城市适度集中和集聚；另一方面积极创造条件，着力增加公共产品供给，强化产业支撑，不断提高农村新型社区的承载吸纳能力，通过经济园区载体，承接城市产业链环节的转移。

第八，多管齐下，优化服务。应当充分整合以工代赈、土地整理、农业综合开发、移民后扶、标准粮田建设、通达通畅工程等项目，配套完善基础设施。围绕破除城乡二元结构、推进基本公共服务均等化，按照地域相近、规模适度的原则，实行 “多村一社区”的社区建设模式，近距离为农民提供基本公共服务和生产生活服务。在条件较好的中心村设立社区服务中心，将政府公共管理服务职能延伸到农村，近距离为农民提供服务。

“两区共建”的发展路径

（一） “两区共建”的运行机制

第一，同步规划建设新型农村社区和农村经济园区。使各个社区宜农则农、宜工则工、宜商则商，以园区建设带动社区发展，以园区产业发展推动新型社区建设。通过土地流转、旧村复垦等方式，同步建设社区和园区。

第二，推动农村发展。一是以园区为载体，推进农业集约发展。社区居民可以有打工收入、地租收入、分红收入三份收入。二是以园区为载体，推动企业集群发展。实现农民“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化”，为农村大批“4050”劳力就业提供条件。三是以商贸旅游园区为载体，推动服务业加快发展。立足资源优势、地理位置、交通条件、产业特点，在乡镇和农村社区建设批发市场、商贸物流、休闲旅游等服务业类园区。吸纳商户入园经营，提供就业岗位。

第三，激发农村发展活力，解决农村发展中遇到的突出问题。一是创新土地管理制度。用足用好土地增减挂钩政策，利用土地级差收益，解决社区建设资金制约。鼓励土地承包经营权流转，发展适度规模经营。二是创新农村经营体制。大力发展农民专业合作社，提高农民组织化程度。以产业为依托、以社区为基点，创新产业化经营机制，实行 “公司+合作社+农场+农户”的发展模式，由企业出资为农民贷款担保，向农民提供系列化赊销服务，村企共同走上致富之路。

（二） “两区共建”模式下经济园区建设的主要模式

第一，村企合一模式。优势在于便于解决企业生产与农业、农村工作存在的种种矛盾。具体做法是：村庄以土地入股，支持企业发展，参与分红，村民经培训后到企业上班，使劳动力资源、土地资源得到有效整合。以当地龙头企业、股份合作公司或通过吸引中心城区企业搬迁进入等途径，整合村庄的土地、劳动力等资源，大力发展现代农业、产业农业、加工农业和品牌农业，也可规划建设工业园区、配套发展服务业。最终使村庄与企业成为一体，实现生产现代化、管理企业化、村庄城市化，实现共同发展。在村党委统一领导下，村民委员会和企业集团之间保持 “三个统一”，即：村企重大发展项目统一决策、规划；村企资源互动共享；村企干部统一调配使用、报酬待遇统一考核、发放。 “村企合一”的运作机制，使企业和农村在相互协调中寻求互动式发展，在相互整合中求得共赢：一是理顺了村企之间的利益关系；二是实现了资源共享；三是可以有效缓解村企矛盾，最终促进农村经济发展和村民收入的增长。

第二，一村一品模式。以大力发展农村工业和特色农业或服务业为重点，形成产业主导型经济，走专业化、规模化路子，形成一批特色工业专业村。农业资源优势明显的村庄，可建设特色农业生产基地，并辅之农业科技、农产品加工、农产品流通等必要手段，推进农业产业化经营，形成以特色农产品以及专业批发市场等为主导的专业村，促进村庄经济发展和农民收入增加。城市近郊村和镇街周边村可发挥地缘优势，重点发展商贸流通业和服务业，提供面向城镇和农村的生产生活服务，也发挥城郊旅游资源丰富的优势，以休闲观光和历史文化旅游为特色，整合旅游资源，打造旅游名牌。

第三，社区联合模式。几个社区联合建设特色经济园区，避免资源浪费。联合与合并的目的在于实现土地节约、资源整合和集约发展。这一模式的主要实现途径有：一是弱村并入强村，小村并入大村；二是村庄向镇集中；三是改造城中村，村庄变社区，村民变市民。

第四，村庄改造模式。根据城市农村自然分布状况，尊重农民住房习惯，按中心城区、次中心区、中心小城镇、中心村以及自然村的总体布局，因地制宜设计建设风格。按照“改出一片新居，改出一批产业，改出一片景观，实现可持续发展”的要求，引导农民在规划区内以拆迁新建、整理改造、保留治理等模式，有计划规划建设农村新型社区和特色产业园。逐步实现 “规划科学、布局合理、功能齐全、经济发展、环境优美”的目标。

第五，资源开发模式。以村庄自然资源开发为重点，以土地资源引进资本或企业集团，加快山、水、土地、矿产资源和 “四荒”资源的开发利用，增强村庄经济可持续发展能力。加强农村资源开发的基础设施建设，以基础设施建设带动自然资源的集约开发。大力发展与村庄资源优势相适宜的产业开发，带动村庄经济发展。

第六，城乡合作模式。寻找城市资本与农村生产要素相结合的有效途径，实现城乡资源利用最大化。组建方式有：产业发展联合式，就是选择产业相同或相近的村居，以组织整合推动产业对接；优势互补联合式，就是将城区居委会的资本优势与外围村的资源优势相对接；后进转化联合式，从城区选择部分组织能力强、经验丰富的基层工作者进驻部分后进村，帮助后进村转化提高。

第七，迁村腾地模式。有条件的地方可以积极发展社区股份合作和土地股份合作，将集体资产和土地以股份形式量化到人，以利于农村人口流动和增加农民资产性收入。农村宅基地复垦后的耕地要分配给农民，并适当增加村集体留用地。需要注意的是，只有在迁村腾地过程中尊重农民意愿、保障农民利益，妥善解决其就业和社会保障问题，才能在发挥土地整理潜力的同时，消除其潜在风险。

（三）促进 “两区共建”的对策措施

钱从哪里来，人往哪里去，民生怎么办?这些都是做好两区共建工作的难点所在。建成后农民就业增收问题是新社区建设的首要问题， “两区共建”应当按照 “政府引导、企业运作、社会参与”的思路，推动土地向规模经营流转、社会资本向农村流转、劳动力向非农产业流转，促进农村社区化、农民市民化、农业产业化，做到产业与市场、业主与农民、种植与养殖、生产与生态、园区与社区建设相结合，把新型社区建设成宜居地带，把园区打造成为农产品生产基地、现代农业示范区和农民致富的增收样板区。

第一，多渠道融资，解决 “两区共建”资金来源。钱从哪里来？伴随着新社区建设的进一步开展， “两区共建”面临的最大瓶颈制约是资金不足，引进企业参与是决定新型农村社区建设成败的关键。对此，可以通过利用土地 “增减挂钩政策”、农村土地承包经营权等 “四权”担保融资、集中利用涉农专项扶持资金、积极引导各类企业参与等方式进行多元化筹资，还要动员企业参与新社区建设。具体说来，一是可以在财政扶持方面，争取财政扶持。设立新型农村社区建设资金，支持农村社区建设。还应进一步加大上级政策性资金和银行信贷资金的争取力度，创造性地开展专项资金争取工作，用足用尽政策性和金融资金。将现有涉农资金集中打捆整合使用，向社区和经济园区建设倾斜。二是积极通过市场化运作筹集建设资金。公共服务设施可以通过市场化运作，由经营业主投资建设，招引企业垫资建设社区和园区基础设施，或用其他地块土地出让金支付企业垫资。三是可以动员社会各界、企业和在外本土人员进行帮扶，支持社区基础设施建设。

第二，人往哪里去？总体说，就是要加快培育新型农业经营主体，发展规模大户、农民合作社、壮大龙头企业、培育新型农民；通过大规模的土地流转，让 “想种田的有田种、不想种田的有人种”，从而推进农业生产经营专业化、合作化、产业化、职业化。具体说，一是每个社区附近的经济园区吸纳社区群众就地就业；二是通过建设用地指标飘移到工业集聚区，用于哪个企业发展，必须吸纳当地群众到企业打工；三是社区服务业要全部使用社区群众；四是通过土地流转，农业公司和农业合作社要吸纳部分群众作为农业产业工人，在公司从事农业生产；五是结合全民创业政策，鼓励社区居民自主创业增加收入。

第三，民生怎么办？一是通过务工薪金、土地流转租金、入股股金和惠农补贴等方式，千方百计提高群众收入；二是为入住新型农村社区的群众办理集体土地房产证，责任田办理土地承包经营权证，切实维护群众的产权，解除他们的后顾之忧 （其中房产证允许在本县范围内交易、转让、互换、抵押、继承）；三是通过组织体系创新、管理机制创新、服务方式创新等，为群众提供更加贴心、优质、高效的服务；四是全面做好群众的养老、医疗、失业、低保等社会保障工作。

第四，规划发展好特色经济园区。推进产业结构和空间布局调整，推进优势产业集中布局、集聚发展，为农村社区化提供产业支撑。承接城区内企业 “退城进园”。立足区域实际，发挥优势，发展特色产业和主导产品。着力规划发展好社区范围内的一、二、三经济园区；支持引导农业龙头企业和种养大户，加快建设规模化、标准化种植养殖基地，促进农业结构调整；利用社区现有的基础条件，合理规划一批规模适度的农副产品加工企业，就地消化农产品，解决农产品销售难、农民增收难等问题。园区建设要树立新形象，充分搞好土地整理、农业综合开发等项目，配套完善园区基础设施。按照 “产业立园、标准建园、旅游兴园 “的总体思路，建设现代农业园区作为农业现代化的先行区。应加强农业基础设施建设，努力做到 “路相通、渠相连、涝能排、旱能灌”，尝试开发农业旅游功能，力求使园区成为具有现代农业示范、农业旅游观光、农业科技推广功能的现代农业园区。

第五，产业规模要谋求新发展。按照规模化、专业化、标准化、科技化、集约化要求，规划发展特色农业产业，以规模化提升特色产业能级，以专业化、标准化、科技化拓展特色产业内涵，以集约化提高特色。新农村建设要实现生产生活现代化，走社区化的建设道路，就必须要大力发展农村经济。产业化、集约化、规模化的经营道路必然会增加农业投入需求和农业产出，开办农产品加工企业，建立代理销售组织则很容易形成初级的农业产业链。这一方面可带动服务于农业的企业的发展。另一方面可吸收农村剩余劳动力，增加农民收入。农村经济建设需要制定适合我国农村劳动力就业的产业政策，劳动密集型产业是现实的选择。为此，应当大力发展村级集体经济，拓展农民就业渠道，组织农民就近到园区企业或市场就工。

第六，产业经营要探索新途径。农民专业合作社、龙头企业、农业大户、家庭农场是推进农业现代化的主力军，要落实各项扶持政策，扶持发展农机专业合作组织，重点发展新型农民股份合作社，引导农民以土地、资产、资金入股加入合作社，按股分红，增加农民财产性收入。应当扶持发展新型农民股份合作社，完善利益联结机制，实现互利共赢。还要引导土地向农民专业合作社、龙头企业、种养大户、家庭农场集中。通过农业产业化经营、专业合作社、现代公司制企业等模式，不断推动农业现代化进程。

第七，要做大做强涉农龙头企业。应当扶持壮大农产品加工等龙头企业，提高农业集约化水平。推行 “龙头企业+基地+农户”等多种产业化经营模式，引导农业龙头企业建立加工基地和特色农业园区。要围绕农业生产各个环节，通过基层组织推动、产业大户带动、营销大户联动等方式，提高生产经营组织化程度。同时积极引导合作组织与农产品加工企业合作，形成 “龙头企业+合作组织+农户”的生产经营模式，实现多方共赢。

第八，延伸区域产业链。推动城区企业向农村延伸，实施工业反哺农业，城市支持农村。应鼓励城区企业向农村投资，使农民在家门口实现就业。还要壮大农业龙头企业，带动农民增收农业龙头企业一头联系着国内外市场，一头联系着千家万户，是农业产业化经营的核心。所以必须加大对农业龙头企业的支持力度，积极支持农业龙头企业发展，促进龙头企业集聚带头作用的形成。通过全力发展工业经济，夯实以工补农的基础，在此基础上，实施工业反哺农业、统筹城乡发展。依托雄厚的工业实力、强大的工业经济保障，为工业反哺农业提供坚实基础，促进农村剩余劳动力的转移。

第九，推进农业产业化。农业产业化是实现农业现代化的有效途径，农业产业化经营能够有效解决农业增效困难与农民增收缓慢问题。为此，应当大力推进农业产业化转型升级，积极建设现代农业产业基地，提高农业生产水平，同时着力推进农业管理服务创新。做到产业与市场、业主与农民、种植与养殖、生产与生态、园区与新农村建设结合，产业发展、土地流转、公共服务、社会保障并举，把园区打造成富有特色的农产品生产基地、农业示范区和农民致富的增收样板区。

第十，开辟富余劳动力就业渠道，转变农民生产生活方式。要通过积极推动有条件的城区企业向农村社区延伸产业链条，在镇街建立特色工业园区和中小企业创业服务基地。通过引导城区商贸企业到农村社区发展联营、连锁门店，带动农村社区发展商贸园区、商贸经营业户等措施，为转移农村劳动力、消化富余劳动力开辟就业渠道。还要加快城乡基础设施一体化建设，推动城乡生活方式对接，改变农民生产生活方式，使农村社区也要同样享有城镇化的生活条件。

农村经济园区建设是农业产业化的重要组成部分，农业产业化的本质是农业集约化、规模化。农村社区化则是城市功能在农村的拓展延伸，农村社区化与农业产业化一样，也是破解 “三农”问题的重要途径之一。农村社区化与农业产业化在新型农村社区与特色经济园区共建过程中实现了内在统一，目标指向就是城乡发展一体化。

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