社区非营利组织在社区治理中的适应与行动策略

党的十八届三中全会《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这意味着我国在改革过程中将现代化的国家治理体系的建立放在了战略性、全局性的高度，也预示了我国的治理模式的重大转变。创新社会治理，改进社会治理方式，坚持系统治理，激发社会组织活力,支持社会各方面参与是我国探索本土化社会治理的有益尝试。社区治理是国家治理体系的基础部分，是系统治理的底层设计，社会各方参与社区治理是创新的内在要求，社区治理是指参与社区公共事务管理的各个利益相关主体之间彼此合作，在相互依赖的环境中共享社区管理的公共权利，共同参与社区公共事务的管理过程。社区治理强调非营利组织在社区治理中的主动性，强调政府、非营利组织、社区居民的合作，社区非营利组织以其服务性、公益性和福利性的特点参与社区治理，是社区治理中不可或缺的重要主体之一，发挥着不可替代的作用。

一、社区非营利组织的功能定位

社区非营利组织作为政府和市场以外的第三部门，其在社区治理中的作用日益凸显。社区非营利组织在供给功能、中介功能、凝聚功能和满足居民多样性等方面发挥不可替代的作用。

（一）供给功能

非营利组织具有提供公共物品的功能。社区非营利组织在政府与市场之间保　有一块独特的、不可或缺的空间，政府是公共物品的主要提供者，营利组织在创造商品和私人财富方面卓有成效，而非营利组织则帮助完善和实现公共产品，为政府和自由市场提供着平衡的支点，这一领域显得不可或缺，它的独立性表现在能够为社区各主体之间建立起创造性和建设性的伙伴关系，而这一伙伴关系可以提升公共产品的质量与品质。社区非营利组织追求的是社区成员的利益最大化，它也可以提供一些非垄断性的公共物品和服务，如它在医疗、卫生、家政、扶贫、助残、解困等方面提供服务。政府机构受官僚制体制的影响，对公共物品和服务的提供有滞后性和低效率，而社区非营利组织不受这一影响，作为公共物品的提供者，社区非营利组织提供公共物品和服务的效率高于政府机构，可以提供有效的和高效的公共物品和服务，这是非营利组织重要的功能之一。

（二）中介功能

社区非营利组织作为政府与居民之间的中介而存在，它成为连结政府和社区居民的纽带，它为社区居民提供基础性的服务。社区非营利组织可以将居民的需求以及政策意见和建议反馈给政府，为政府制定公共政策提供一定的依据，推动政府不断完善政策，同时社区非营利组织将政府的政策意图传达给民众，加大民众对政府政策的理解和支持。在这个过程中，非营利组织还将自主设计本土化的应对新问题的方法，强化政府与居民的责任意识，增加双方的包容力，加强政府政策的渗透力，展示政策带来的福祉，它将这一过程变得更富有包容性、公共性和可持续性。

（三）凝聚功能

非营利组织的成长有利于增强社区居民的凝聚力和对社区的认同度。随着市场经济的不断渗透和社会核心价值观的失落，人们常常感觉到人际关系的淡化、社会凝聚力的衰落、经济与社会方面的不平等，社会进入高风险区，在这样的背景下，非营利组织的存在和发展已经证明了它是一种凝聚剂，一方面，社区非营利组织通过开展各类社区活动带动居民参与社区文化建设、社区服务和社区治理，加强了居民之间的互动、合作和友爱，缓解了冲突、紧张和矛盾，增强了社区居民的凝聚力。另一方面，社区非营利组织拓展了公民参与的渠道，公众参与是社区治理最重要的特点，社区非营利组织给予公民一个表达利益诉求的平台，这有利于促进公民与政府合作，提高社区居民对社区的认同度，从而有利于和谐社区的建设。

（四）满足居民需求的多样性

随着社会的发展，人们的物质和精神生活的需求也呈现出了多样性和层次性的特点。第一，社区非营利组织作为社区治理的重要主体，可以提供公共物品和服务满足居民的物质和精神文化需求。第二，社区非营利组织由于它贴近居民，其对居民从物质文化和精神文化需求较为了解，能有针对性的通过开展社区活动等多种形式满足居民多样性的需求。在环境、健康、扶贫、文化以及艺术、教育一系列领域里，存在社区居民需求的多样性，非营利组织通过其富有成效的活动应对广泛的社区需求，透过它的行动，可以寻求在市场经济扩张、政府资源有限和效率低下之间建立起满足需求的平衡。

二、社区非营利组织在社区治理中的适应问题

社区非营利组织在参与社区治理过程中，其功能不能够很好地发挥出来，遇到了一些困难，出现了一些不适应，主要表现为三个方面。第一，由于政府机构与社区非营利组织的权利界线不清，社区非营利组织在服务社区居民时必定与社区中的政府派出组织产生权力的角逐，政府为了维护其既得利益和自身权力，就会向社区非营利组织渗透，压缩其发展空间，造成外部服务的行政化倾向。第二，社区居民作为服务的接受者和主要的参与者，其支持和认同对社区非营利组织的发展和壮大有重要的决定作用，然而，在现阶段，社区居民对社区非营利组织的认同度较低。第三，社区非营利组织自身在专业化服务、组织管理和人力资源方面也存在一些不足。

（一）外部的压力与不适应——外部服务行政化

外部服务行政化压力主要来自于政府机构的行政渗透，这种渗透主要表现为两个方面：

1.对社区非营利组织的支持和帮助力度不够。社区非营利组织作为社会组织，其在社区的发展需要政府机构各方面的支持和帮助，然而政府的派出机构作为社区治理中已有的“老牌”的组织，对于新生的社区非营利组织非但没有极力帮助，为其发展创造条件，反而认为社区非营利组织威胁到政府机构的自身发展，对其采取限制发展策略。政府机构出于自身利益的考虑，对非营利组织开展工作所需要的基础设施、场地、人员和资金等都缺乏相应的支持；对社区非营利组织所需要的外界帮助，政府机构利用手中的资源优势限制社区非营利组织开展服务所需的各种人力、物力等资源。

2.利用监督权不断干预社区非营利组织的内部管理。政府机构对社区非营利组织在管理方面的控制主要体现在两个方面：一方面，政府机构对社区非营利组织开展的项目和服务具有监督权，因此，政府机构不断增加监督的次数、范围和力度，频繁地进行突击检查，给予社区非营利组织很少的自主开展项目的权利。社区非营利组织的精力更多的花费在应付政府机构的各种监督检查上，而不是花费在为居民提供公共物品和服务上。政府机构通过手中的监督检查权限制了社区开展工作的自由和自主权。另一方面，涉及社区非营利组织的内部管理。由于权力界线不明确，政府权力渗透到社区非营利组织的各个方面。不仅干涉社区非营利组织开展的项目和服务而且涉及社区非营利组织内部的行政管理。政府机构通过手中的行政权力干预社区非营利组织的日常工作及其管理，使得社区非营利组织带有浓厚的行政化色彩。政府机构与社区非营利组织之间由监督与被监督的关系转变为管理与被管理的关系，社区非营利组织逐渐成为政府机构专门的服务机构。

（二）社区居民参与度不高

社区居民参与是社区治理的灵魂。“从笔者近几年来对居民参与的调查资料显示，尽管在调查中人们表示参与社区活动的愿望比例较高，但真正付诸行动的、参与到各项活动中的人数的比例还是不高，而且从参与的人群从年龄、收入、文化程度和社区所处的区域来看，参与率不均衡。从年龄上看，表现为老年人参与的人数多，青少年参加的多，中年人参加的少，收入较少、文化程度较低的弱势群体参与的人数多。” ①中国青少年研究中心、共青团中央权益部课题组队全国10大城市50个社区（其中40个混合型社区，10个单一型社区）进行调查的结果显示：虽然有91.2%的居民表示愿意参与所在社区的建设活动，有85.8%的居民表示愿意参与所在社区建设与发展有关决策，但实际参与过这种决策的居民只有35.3%。 ②“没有活动场所、没有适合我的活动、组织者能力不够，成为限制社区文化活动展开的三个主要的原因。” ③居民参与度低的一个重要原因是社区非营利组织的社会认同度较小。首先，社区非营利组织的法律地位不足，政府机构难以推动其发展，其普遍性和广泛性不够，因而社区居民认为其合法性不足；其次，社区居民对社区非营利组织的了解和认识不到位，缺乏相对的信任。社区居民对社区非营利组织的性质、职责和作用不够了解，加上社区非营利组织对其开展的活动和项目宣传不够、取得的效果不明显，所以社区居民很难认识到社区非营利组织在社区治理中发挥的作用，因而缺乏对其支持和认可。社区非营利组织的社会认同度来自于社区居民的认可和支持，因而共同的利益诉求和价值认同应成为其共同的目标和归属。

（三）社区非营利组织内部问题

1.社区非营利组织的专业性不强，呈现一种弱专业性。我国社区非营利组织受行政管理体制的影响很大，缺乏独立性，呈现出社区非营利组织行政化的现象。一方面，我国社区非营利组织发展不足，其很多项目都来源于政府购买服务或者依托于政府机构，他们的主要精力是完成政府交给的任务而不是自身主动地提供公共服务和开展项目。另一方面，我国社区非营利组织的资金来源单一，严重依赖于政府。国外社区非营利组织的资金来源有：政府提供、企业或个人捐赠及经营性收入等。而我国社区非营利组织的资金主要来自于政府机构，有些社区非营利组织离开了政府的资金支持甚至难以运转，这种状况难以保证非营利组织的独立性、公正性和专业化。

2.社区非营利组织机构、制度和价值观念发生变化，带有强烈的行政色彩。我国社区非营利组织的行政化和弱专业化使得社区非营利组织发生了很大的变化。行政权威挤走了专业权威，行政权力的渗透使社区非营利组织机构逐渐趋向官僚化，组织在人事变动的权力斗争中逐渐走向集权化的内部治理结构，民主的氛围被削弱了。原有的社区非营利组织制度也被束之高阁，社区非营利组织遵循的是政府机构的制度规范，为了获得行政权力的保护，社区非营利组织的价值观念也由“服务对象的利益优先”转变为了“令政府满意”，其原有的民间性、服务性、志愿性被行政化、官僚化所取代了。社区非营利组织失去了其原有的工作伦理和价值观念，组织从内到外都发生了明显的变化。

3.社区非营利组织内成员稳定性不足，人力资源缺乏。第一，社区非营利组织的资金来源有限，没有充足的资金，给组织内成员的薪酬较低，而组织内成员的工作任务和工作难度较大、事情繁杂、任务重而报酬少，有时工作人员的工资都不能及时发放，造成部分工作人员的流失。在中国城市，以2013年为例，广州社工的工资为3500~6500元/月，深圳为4700元/月左右，北京为2000~4000元/月，武汉仅为2500元/月，较低的薪酬水平限制了专业人才的进入，加剧了人才的流失。第二，科层制管理的等级化、集权化的权力关系，削弱了工作者之间的情感联系，组织的氛围比较冷淡，让工作者没有归属感，有些工作者便会选择离开；第三，居民及其他工作人员对非营利组织工作者的社会认同度比较小，其专业性受到质疑，缺乏对其信任。普遍的对社区非营利组织的认识不到位，其工作者难以实现其自我价值。很多工作者尤其是刚毕业的专业人员进入社区工作一段时间，发现现实与理想之间的差距，便会频繁更换，岗位的流动性增大。

社区非营利组织出现的种种不适为其开展社区服务带来了困难，它需要在与其它社区主体合作的过程中，扬长避短，加强内在的契合性，设计行动策略，加强社区主体的互补、互惠、弹性、包容性，在化解矛盾和冲突、保证社会秩序和社会稳定、增强社区凝聚力、增进社区成员社会福利、推进社区发展与进步方面做出贡献。

三、社区非营利组织在社区治理中的行动策略

社区非营利组织在社区治理中面临着一系列的适应问题，存在着压力，为了更好地融入社区，与其它的社区组织优势互补，社区非营利组织在参与社区治理时可以走“互惠型”道路。“互惠型”是指社区非营利组织既保留其专业性，又通过有效的服务悄悄地改变治理方式，在实现其自身目标的同时也实现地方政府的目标，达到双赢的效果。 ④社区非营利组织走“互惠型”道路可以从以下几点出发：

（一）积极与政府部门沟通协商，坚持自己的专业性

首先，社区非营利组织要寻求一个与政府机构的利益合作点，与政府部门沟通协商，获得政府部门对社区非营利组织的支持与认可，并以合同等正式的方式明确政府机构与社区非营利组织各自的权责。通过寻求利益合作点，得到政府的资金、人员、基础设施等的支持，社区非营利组织才能获得更多的服务项目和资源。其次，明确了各自的职权，政府机构才不会越权干预社区非营利组织的活动及其内部管理，社区非营利组织才有更广阔的活动空间，其专业性才不会被政府机构的行政化所取代。当与政府机构发生冲突和矛盾时，社区非营利组织要坚持自己的专业使命和原则，同时积极与政府部门沟通协商，以一种主动的姿态与政府达成共识以解决问题。

（二）与原有的社区服务人员合作，实现资源共享

社区非营利组织的成员有其专业性，其成员大多持有一种“专业组织成员是最有资格从事社会服务”的专业神话，设置了一种自我保护的门槛，从而排斥原有的社区服务人员，因而不能共享原有社区工作者已有的资源，社区非营利组织要花很多时间做一些重复性的工作，比如了解社区内的基本情况等，浪费了大量的人力物力财力，并且将社区非营利组织在工作中陷入孤立无援、困难重重的境地。社区非营利组织的成员应该以一种包容接纳的态度对待原有的社区服务人员，同时利用原有社区服务人员的各种资源优势为自己开展服务提供便利。社区非营利组织要坚持自愿公平分配原则，其提供的项目和服务对于广大的群众应是公平公正的，这样才能得到广大民众的支持和认可，才能更好地发展。

（三）借鉴居委会工作的优点，并结合自己的专业知识将服务做好

社区居委会成立的时间早，作为居民自治组织，因其具有广泛的群体基础而备受社区居民熟悉，其资源丰富，而这恰好是社区非营利组织成员的劣势。社区非营利组织成员应该认识到自身的优势和劣势，加强社区组织的横向交流，加强同社区居民的联系，增进情感交流与互信，同时发挥自身的专业优势，将专业知识与实践经验结合起来，提高服务的质量。

（四）加强社区非营利组织自身专业性建设，增强其社会认同度

社区非营利组织需要考虑以下几个方面：（1）提高社区非营利组织成员进入的门槛，吸纳具有专业知识背景和经验的人才，具有专业背景的社区工作者通过运用专业的方法和技巧开展社区工作，让广大的居民感受到社区非营利组织的专业性；（2）定期对组织成员进行培训，强化其工作伦理和服务对象利益最大化的价值观，让组织成员始终保持专业性和先进性；（3）社区非营利组织内部应有完善的管理制度和组织结构，以此来提高活动开发能力、项目管理能力、资金筹措能力和项目运作能力等。

（五）增强社区非营利组织的活力，保持人员的稳定性

很多社区非营利组织都“默默无闻”，社区居民对“社区非营利组织”这一概念很陌生，甚至与社区居委会混淆，社区非营利组织应该用其专业水平将社区非营利组织的服务和活动与居委会的活动区分开来，并且加强其活动的宣传力度，增加社区非营利组织的活力，增强其影响力。社区非营利组织在社区内的影响力的扩大，有利于组织成员社会地位的提高，有利于组织成员实现自身的价值。给予组织成员合理的薪酬，实行绩效工资制度，这对于激发组织成员的工作积极性和保证组织成员的稳定性都是有益的。

社区非营利组织以其自身的优势在社区治理中发挥着重要的作用，不断地创新是社区发展的内在要求，社区非营利组织应不断地调整其行动策略，增强其适应性，推动社区治理在资源整合、民主参与、相互信任、伙伴关系等方面不断完善。

（注：本文系“社会工作协同社区治理研究”国家社科基金课题项目阶段成果，项目编号：13BSH088；“社区社会组织发展与社会工作介入研究”湖北省高等学校重点文科基地、湖北非营利组织研究中心课题项目成果，项目编号HBN PO2012ZD005）

注　释：

①彭惠青：《城市社区居民参与研究——以武汉市社区考察为例》，华中科技大学出版社，2009年9月。

②韦克难：《社区非营利组织管理》，中国社会出版社，2012年版。

③彭惠青：《城市社区居民参与研究——以武汉市社区考察为例》[M]，华中科技大学出版社，2009年9月。

④朱健刚：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系:对一个政府购买服务项目的个案分析》，载自《社会学研》，2013年版第1期。