环境资源刑事保护问题探析

蒋琤琤

（金华市人民检察院，浙江 金华321017）

随着经济社会的发展，刑事法律手段在保护环境资源方面的作用越来越明显。我国环境资源保护的刑事立法始于1979年刑法典，后经不断修改完善，形成了现行刑法分则第六章中“破坏环境资源保护罪”专节。在司法实践操作中也陆续出台了一系列司法解释，对刑法规定进行解释和延伸。可以说，在打击破坏环境资源方面基本形成了较为完整的环境资源刑事保护体系，但实践中依然存在一些问题，亟待解决。本文以金华市检察机关查办的破坏环境资源犯罪案件为例，探讨其中存在的问题，提出相关对策。

一、破坏环境资源犯罪案件的基本特点

2011年至2013年，浙江省金华市检察机关共办理破坏环境资源保护犯罪101件170人，分析这些案件，主要有如下特点。

（一）涉案罪名相对集中

涉案罪名主要集中于非法占用农用地罪、盗伐林木罪、滥伐林木罪、污染环境罪这几类。2011年和2012年以非法占有农用地罪、盗伐林木罪和滥伐林木罪为主，这三类罪约占破坏环境资源犯罪案件总数的三分之二。2013年以污染环境罪为主，该罪占总数的三分之二。

（二）犯罪主体相对集中

破坏环境资源犯罪案件的犯罪主体大部分为农民、小作坊或小加工企业的企业主。

（三）危害后果严重

破坏环境资源犯罪的对象由于直接针对自然资源和生态环境，该类犯罪所造成的环境后果往往较为严重。同时，此类犯罪行为使当地生态环境受到破坏，地方政府要投入相当的人力、物力进行生态环境恢复，给当地财政和经济发展带来较大负担。

（四）案件处理结果轻刑化现象较为明显

判决的案件中以判缓刑为主，判缓刑的约占70%左右。

（五）破坏环境资源案件背后的职务犯罪案件凸显

随着打击破坏环境资源犯罪的力度的加大，相关职务犯罪案件快速增长，2013年查办了14件，明显高于前几年。

二、环境资源刑事保护存在的问题和原因

（一）法律规定不够具体明确，实践中适用困难

现行刑法破坏环境资源保护罪一节共设置了九个条文，十余个罪名，还有许多关于环境资源保护的法律、法规散见于民法、经济法、行政法等法律法规中。两高还于2013年制定了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对法律适用中的一些问题进行细化规定。这些法律规定对于打击破坏环境资源犯罪发挥了积极的作用，但在司法实践中仍然存在适用上的难点，主要表现在：（1）法律有明确规定，但在适用的理解上还有争议。如两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台后，我市发生了一起将水晶废水（含重金属）偷倒到山上的案件，在办理案件的过程中，对于《解释》第一条第四款“私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等”的界定产生了不同的理解，有人认为倒山上应以该款规定处罚，也有人认为该款规定的主要是暗处偷排，倒山上不应属于该款规定的范围。（2）法律对一些情节严重、数量较大等情况未作明确规定，导致实践中不易把握。以非法占用农用地罪为例，对非法占用行为、被占用土地的种类及面积如何界定，非法占用农用地中的“数量较大”和“毁坏严重”怎么把握，这些在法律上都没有明确的规定，这给司法实践中认定该类犯罪带来不小难度。

（二）因果关系不易确定，证据收集存在难点

破坏环境资源犯罪，尤其是污染环境犯罪，具有行政从属性、危害结果潜伏性、复杂性、犯罪行为间接性等特点，因此，对这类犯罪在因果关系的认定和证据的收集上会存在较大的难度。（1）因果关系不易认定。根据传统的刑法因果关系，只有证明污染行为与污染结果之间的客观因果关系才能定罪，但破坏环境资源犯罪有其特殊性，坚持传统因果关系就会提高破坏环境资源保护犯罪的入罪门槛，导致有些破坏环境资源的犯罪难以得到应有的打击与惩处。因为并非所有的破坏环境行为都会立即导致危害结果的发生，如经常性发生的偷排污水废气、盗伐、滥伐林木等违法行为，这些行为从行为实施到危害结果的出现有一个较长的潜伏期，造成的财产损失和人身损害难以计算，如果期间有其他因素介入，因果关系则会更加复杂化，要证明两者之间存在刑法上的因果关系非常困难。（2）证据的收集认定存在难点。用于行政处罚和刑事处罚的证据要求是有区别的，按照行政处罚要求所收集的证据，未必完全符合刑事处罚的证据规则，但实践办案中污染环境案件一般都是依赖于环保部门采集认定的证据作为定罪量刑的依据。如果证据采集不够严密，就会影响对案件的判断。如我市办理的一起工厂排放污水污染环境案，环保部门在采集送检污染物时是从村中污水管道的积水中取得的，但村中污水管道中的积水可能有其他的污染源排入，不具有排他性，办案人员对这份送检报告就无法形成确信，不能将其作为定罪的关键证据使用。此外，对有些案件，如果有关行政主管部门认定企业污染，实际上就等于承认自已渎职，这在一定程度上会引起相关部门出现抵触情绪，影响行政执法机关与司法机关的协调配合，导致这方面的证据线索难找。

（三）执法队伍的专业化水平不够，办案协调配合的要求较高

破坏环境资源犯罪案件不同于一般的刑事案件，办理破坏环境资源犯罪案件需要执法人员具有较好的专业知识，需要完成扎实的鉴定工作，但实践中执法人员相关的专业知识水平还不够，一定程度上制约着执法办案。（1）行政执法队伍的证据意识还不够高。在整个破坏环境资源犯罪责任追究的过程中，行政执法部门主要是环保部门处于前期调查、取证、移送的阶段。环境污染案件的证据主要由环保部门发现污染源时就地取样、取证，在这一阶段，公安机关并不参与其中，而环保部门对刑事处罚的证据要求不是很了解，在证据上往往存在取证不到位或不全面的情况。如司法实践中环保部门在办理污染环境案时，往往只就排出污水中的重金属含量进行检测，而对污染现场及设施等并不采取隔离等证据保全措施，等案件到了刑事阶段，往往因为污染现场及设施破坏或迁移，导致补充或补强客观性证据困难。此外，有时环保部门移送的作为证据使用的检测报告过于简单，若将其直接作为定罪参考证据就会显得不够严密。（2）司法机关办理环境保护案件专业能力还不够高。破坏环境资源保护案件具有行政从属性的特点，多数破坏环境犯罪案件以犯罪行为违反相关环境保护法为前提，而相关环境保护法律复杂多样，种类繁多，执法人员必须熟悉这些复杂繁多的环境法律法规，而且还必须了解行为人的行为是否符合某种标准，如污染物排放标准、排放物所含有毒物质标准等。此外，执法过程中专业技术鉴定工作也是复杂繁多。这对于缺乏相关环境保护方面专业知识的司法机关人员来说，办起案来会觉得困难。这也导致了司法机关办案的依赖性较强，办案时主要关注的是行政执法部门移送的材料和鉴定结果，以书面审查为主。

（四）刑事处罚滞后，惩罚力度不够大

虽然《刑法修正案（八）》和2013年两高出台的司法解释降低了污染环境罪的入罪条件，不再一定要以造成财产损失和人身伤害为结果，但破坏环境资源的违法行为是否造成实际损害及其严重程度仍是大部分破坏环境资源犯罪的构成要件和影响量刑的决定因素。绝大部分破坏环境资源犯罪的案件都是造成了严重后果甚至是重大影响时才开始追究有关人员的刑事责任。而且对于破坏环境资源的行为，我国一向侧重于运用行政制裁手段和民事制裁手段，办案中发现部分破坏环境资源犯罪的犯罪嫌疑人在经过数次行政处罚后才最终进入司法的规制范围。加上部分环境行政执法部门执法力度不够大，监管不够有力，一些严重污染环境的行为未被及时发现而逃脱了法律的制裁。这些因素导致进入刑事程序的违法行为有限，刑事惩罚相对滞后。另外，对破坏环境资源的违法行为的刑事惩罚力度也不够大，主要表现在两个方面：（1）刑事处罚手段有限。主要为自由刑和财产刑两种刑罚手段，种类较为单一。单一的处罚方式缺乏灵活性，也不能达到应有的威慑效果。如有些财产刑远不如行政处罚的效果好，一些罚金刑远不如责令停产停业、吊销许可证等行政处罚手段对行为人的震慑力大。（2）对破坏环境资源犯罪处罚相对较轻。对于破坏环境资源犯罪，刑法本身规定的起点刑和最高刑相对较低，大部分罪名最高刑都在十年以下，有些最高只有5年甚至3年。例如，盗伐林木罪的最高刑为7年有期徒刑，而盗窃罪的最高刑为10年以上有期徒刑或无期徒刑。盗伐林木的行为实际上也是盗窃行为，但其刑罚却比盗窃罪要低得多。另外，根据相关司法解释，破坏环境资源犯罪要达到严重程度不容易，司法实践中也判得比较轻，以判缓刑的居多。正因为违法成本较低，违法犯罪获得的利益远远高于犯罪的成本，打击该类犯罪缺乏足够的威慑力，所以，不法分子心存侥幸而肆意违法。

三、加强环境资源刑事保护的建议

（一）健全行政执法和刑事司法衔接制度

顺畅的两种执法衔接机制是确保对破坏环境资源犯罪打击力度的重要途径。当前针对破坏环境资源保护的违法犯罪行为存在行政执法力度不够、执法效果不强、以罚代刑的现象，应当进一步理顺行政执法机关和公安机关、检察机关的办案信息交流和协调配合。要完善信息共享机制，普及和完善两种执法衔接信息共享平台，对于违法犯罪行为的办案信息，行政执法机关与司法机关之间能够及时交流共享，以拓宽犯罪的发现路径。要加强司法机关与林业、综合行政执法等部门的沟通协调，让有关行政执法部门明晰“罚”与“刑”的界限，可以考虑共同出台有关行政案件移送刑事立案的细化标准和移送范围，对达到犯罪标准的，应及时移送司法机关，以准确有效地打击犯罪。要强化司法机关对行政执法部门取证的引导，共同对行政执法部门移送的证据材料及要求作出明确的规定，如对环保检测报告需要包括哪些内容等作出明确规定，以使行政执法部门移送的材料符合刑事案件的证据要求，从而节省司法资源；成立联合办案小组，对有些污染环境案件，司法机关在环保部门拟移送刑事立案之初可以提前介入，联合办案，由司法机关对犯罪案件的取证进行引导，对应当取得的证据以及证据的严密性进行把关，以刑事立案的标准搜集相关证据。

（二）完善相关法律法规

针对目前环境类犯罪立法不够完善的情况，除了司法解释加以完善外，还要注重刑法适用，从一些典型案例入手，对破坏环境资源犯罪案件的办理进行指导。（1）刑法适用中引入因果关系推定原则。目前办理破坏环境资源犯罪案件仍是坚持传统因果关系理论，传统因果关系理论能解决刑法上大多数案件，但对于破坏环境资源犯罪案件适用起来就比较困难。污染环境案件本身具有较强的科技关联性，对每一个关系链都加以严密的证明显然会过分加大控方的举证责任，不利于对污染环境犯罪的打击。因此，有必要引入因果关系推定原则，依据一定规则对事物之间的因果关系加以合理推断。在适用因果关系推定原则时，可以考虑以国外发展较为成熟的疫学因果关系①疫学因果关系，是医学领域所采用的因果关系推理方法，某因素与疾病之间的关系，即使无法用医学、病理学方法证明，但依据对大量统计数据的观察，能够说明该因素对疾病具有高度盖然性联系，就可以肯定两者之间因果关系的存在。为理论支撑，该理论符合污染环境犯罪危害结果显现滞后性和危害结果产生复杂性的特点，避开了传统因果关系适用带来的困难，具有相当的实用性和科学性，也适应我国惩治破坏环境资源犯罪的需要。（2）进一步完善司法解释。对那些规定不明确或者理解有争议造成司法实践中适用困难的相关条款作出进一步的明确规定，主要对“情节严重”、“大量毁坏”、“严重破坏”等无细化规定的条款及污染环境罪罪过形式等有争议的条款作出具体细化，以利于司法实践中法律适用的统一。（3）探索多元化的处罚方式。破坏环境犯罪造成的污染后果往往无法逆转，需要国家花费大量的人力物力。自由刑和罚金刑对犯罪行为人有一定的影响，但对环境本身于事无补，因此，可以考虑结合消除污染、恢复原状等劳役刑，以实现打击犯罪和保护环境并举的目的。

（三）加大对破坏环境犯罪的处罚力度，提升违法成本

破坏环境犯罪在刑法中虽然作为妨碍社会管理秩序罪的一个亚类罪名，但其侵犯的不仅仅是环境保护制度，更是侵犯了公民的环境权和国家生态安全权，而且犯罪的社会危害性大，后果严重，已成为生态文明建设的最大障碍。因此，要确立从严立法、执法思想，加大对破坏环境犯罪的惩治力度。（1）加大刑罚处罚力度。刑法预防功能的充分发挥，往往需要法律对犯罪的内容和相关刑事责任进行明确规定，而较重的法定刑是产生刑法威慑力不可缺少的途径。环境污染犯罪所造成的危害并不低于传统的侵害人身、财产和危害公共安全的犯罪，破坏环境资源犯罪过低的法定刑不能与行为造成的危害性相适应。因此，有必要调整刑罚处罚幅度，加大对破坏环境犯罪的处罚力度，提升刑法对打击破坏环境犯罪的威慑力。实践中对于那些主观情节恶劣、犯罪后果严重、受过数次行政处罚而屡教不改的犯罪分子，尤其应提高量刑幅度。（2）加大对环境监管失职行为的处罚力度。司法实践中对有关环境监管失职行为的处罚力度也是比较小的，大都以判缓刑为主。提高对这类行为的刑罚标准，可以促使环保部门加强行政执法，加强对环境违法行为的查处力度，有效防范破坏环境资源行为的发生。（3）加大对违法行为的行政处罚力度。对于正在实施毁坏森林、破坏耕田、非法开采等破坏环境行为的行为人及单位，行政执法机关要严格执法，提高罚款额度，同时责令其立即停止违法作业，能恢复原状的予以恢复原状，并规定一个具体的恢复期限，通过高压举措提高犯罪行为人及单位的违法成本。

（四）强化公民环保意识，降低公民对破坏环境行为的容忍度

公民环境保护意识、刑事干预意识的提高，对于打击和预防破坏环境资源犯罪具有重要的意义。相关职能部门应利用多种方式加强有关环境法律法规和刑事政策的宣传，提升公民的环境保护意识。特别在工厂和企业职工以及农民中加强有关水资源、土地、林业、野生动植物资源保护的宣传教育，提高他们的环保意识，预防和减少相关刑事案件的发生。同时，针对目前我国阻碍公众环保参与的制度缺陷，进一步完善环保信息公开和环境保护举报等制度建设，为公众参与环境保护创造知情权和监督权，同时也为更好地打击该类犯罪创造条件。

[1]陈国庆,韩耀元,吴峤滨.《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用[J].人民检察,2013(15).

[2]王金贵.在环境资源保护中积极发挥刑法的作用[J].人民检察,2009(10).

[3]王炜.环境污染犯罪若干重要问题辨析——从环保部门的角度解读《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》[N].中国环境报,2013-07-15(003).

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