我国地方债务风险防控的法律机制

王 琳

（安徽大学 法学院，安徽 合肥230601）

一、地方债务风险及其负作用

当前我国地方债务中合法债务与脱离于财政监督之外的债务并存，虽然各类型债务对地方债务的影响不同，但规模庞大、隐患严重是它们共同的主要特点，地方债务风险日趋严峻。[1]

到2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元，负有担保责任的债务为29 256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务为66504.56亿元①国家审计署：全国政府性债务审计结果，2013年12月30日公告。。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%②国家审计署：全国政府性债务审计结果，2013年12月30日公告。。从以上数据能够看出，我国地方政府债务的规模过于庞大，甚至有的已经超出了地方财政的承受能力，且无论是经济发达还是欠发达地区，地方债务的规模风险都较大。[2]

地方债务负担日益加剧，对地方政府财政的吸取能力产生了较大的削弱作用，同时政府又要努力削减负债，避免其处于高风险状态之中，财政收入更加有限，不能对企业按照市场发展进行彻底的创新改造，不能为高新技术项目和能源项目的开发提供充足的资金，也不能对需要政策性支持的行业和部门进行资金帮助，因此严重限制了政府的行政能力、发展能力以及地方经济的发展。[3]

政府在举债过程中，只借不还或不按时偿还，使政府成为了毫无信用的躲债人，甚至挪用社会保障资金、专项资金，变卖国有资产来保证正常运转，削弱了政府的权威。此外，地方债务的隐蔽性会使市场形成一种虚假的经济繁荣，一旦各市场经济主体发现这是误导，就会产生经济秩序混乱，甚至可能上升为政府的管理危机，从而影响经济和社会的稳定。

二、地方债务风险形成的原因

（一）财政体制改革不彻底导致地方的财权与事权极不对等

为了解决中央财政财力严重不足的问题，我国在1994年进行了分税制财政体制改革。然而，这项改革是不彻底的，由此产生了很多遗留问题：

1.财力向上集中。1993年中央财政收入占全国财政收入额的比重是22%，2013年上升为46.6%。而地方财政集中的财力则从1993年的78%降到2013年的53.4%③中国财政部网站：2013年财政收支情况，2014年1月23日。。省和省以下地方政府的收支活动，对于上级政府财力补贴的依赖性不断增加。

2.事权向下分解。尽管地方政府没有足够的财力，但随着经济的不断发展，在加快经济结构调整及产业升级、扩大城市基础设施建设等促进经济发展方面，各级地方政府承担着越来越多的责任。[4]

（二）投融资体制的缺陷

近年来，我国投融资体制处于新旧交替的阶段，存在许多漏洞和问题：一是我国真正意义上的多元投资模式尚未完全形成，地方政府仍积极活跃在投融资活动中，即便是一些所谓的“市场投资行为”，也存在大量的政府干预。政府的投资不仅存在于公共产品领域，还包括部分竞争性领域，一旦出现问题，这些投融资活动所带来的巨大风险和责任将只能由政府来承担。[5]二是因为我国不允许地方政府通过直接融资的方式获得资金，其只能利用其他方式，如分散在各部门或机构的各类贷款、为其他单位或项目提供担保等形式来筹集资金，从而使融资渠道混乱，管理分散，各类责任主体不明确。

（三）地方政府资金来源逐渐减少

地方政府债务加剧的另一重要原因就是在支出职责不断加大的前提下，地方政府财政收入的主要来源日益不足。首先，地方税收收入来源零散，稳定性较差，未形成一个完整的地方税收体系，而且省级以下的政府产生了越往下越“无税可分”的现象。其次，2008年以来我国颁布了新企业所得税法，其带来的减收效应以及个人所得税费用扣除标准，在一定程度上降低了地方政府财政收入。另外，近年来中央不断强化对房地产市场的调控和管理，严格保护耕地，将土地出让金全额纳入政府基金预算管理，这使得地方政府的主要财政收入面临缩水的危险。

（四）缺乏有效的债务风险预警和控制机制

我国目前地方政府官员政绩考核体系存在一系列问题，致使一些地方政府领导不顾财政，超前负债，巧立名目，盲目举债。同时，我国地方债务的复杂性和隐蔽性使中央政府难以对其真实规模进行完全掌握，建立地方债务风险预警机制困难重重，中央对地方债务风险的有效监控和防治也难以实现。

三、境外地方债务风险防控制度的借鉴

随着经济的不断发展，各国地方债务规模也在不断扩大，各国政府也都采取了适当有效的管理模式，我国可以借鉴。

首先，要建立完善的法律法规体系。美日等国的宪法和法律明确规定了如何划分各级政府的事权、财权，以及各级政府应承担的责任。这种立法模式有效避免了不必要的相互推脱，能有效防范各地方政府为争取资金而实施某些不正当手段。另外，在融资渠道、资金管理及债务偿还等方面，这些国家的法律也都有明文规定。我国可以借鉴这方面的有益经验来加强地方政府债务的管理，将各级政府的事权和财权通过立法形式予以明确，严格规范地方政府的举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理。

其次，中央应加强地方债务监管，建立健全与我国国情相适应的地方财政风险预警和控制体系。目前，我国地方债务呈现出规模大、管理不善等特征，这对中央政府加强管控提出了迫切要求。为了有效地防范地方债务危机及财政危机的发生，需要尽快建立健全可行的地方财政风险预警和控制机制。

最后，地方财政及债务信息的透明度需进一步提高，充分发挥市场和广大人民群众的监督作用。现阶段，完善的债券市场机制在各发达国家已经普遍成型，这有助于降低市场中的违约风险，防范潜在的债务危机。例如：在巴西的第三次地方政府债务危机成功解决之后，巴西联邦政府就建立了完善的透明度制度来控制地方政府债务规模。鉴于我国目前地方债务情况难以实时掌握和信息不对称等特点，我国政府需要借鉴国外的成功经验，建立健全债务信息报告制度，提高债务管理的透明度。

四、我国地方政府债务风险防控法律机制的完善

（一）进一步深化财政体制改革，明确中央与地方财权与事权的关系

首先，对各级政府的事权按照公共产品收益的范围标准来进行划分。在全国范围内收益的公共产品，由中央财政来负担；在地方范围内收益的，需按照范围大小进一步划分，由相应层级的政府财政来负担。需对相关的管理权限和支出责任进行规范、明确的划分，并通过法律将这种划分模式确定下来。

其次，对各级政府之间的财权进行合理划分。根据事权和财权相对应原则，在现有的既定框架内，适当赋予地方政府税收自主权，在某些共享税上让地方政府拥有更多发言权和参与权，甚至可以将一些具有较强区域性、对税收分配格局和整体经济发展又没有较大影响的地方税种的管理权限下放给地方。

（二）建立完善的法律法规体系

要想对地方债务进行有效管理，完善的法律体系是必不可少的。严格来说，融资来源、资金管理、资金用途以及债务偿还等都需要法律进行明确规定。

1.赋予地方政府举债权，细化地方债条款

我国《预算法》不允许地方政府发行债券，但事实上，地方政府还是或明或暗地借了大量债务。这不仅不利于债务的管理，也不利于经济的调控。而地方债券可以让更多的民间资本进入地方债务的解决体系，对年度支出需求的矛盾起到一定的缓解作用。因此，可通过修订《预算法》或者制定《公债法》、《地方公债法》，对地方公债进行规范，将无序的融资变成有序的融资，对地方财政困难起到缓解作用。

首先，在法律上明确地方公债的发行主体。我国《公司法》对于公司发行债券作出了严格的资质规定，而相应的政府公债也需要一定的资质才能发行，从而保障政府公债的稳定发展。因此，应当在法律中明文规定享有发债权的地方政府的资格和标准，以保证发债主体的经济发展水平和行政管理水平能够保障债务的规范使用以及及时偿还。

其次，为防止地方政府过度发放地方公债，法律应当明确地方债务的发放规模，例如规定发放总额度占地方政府年收入的比重等等，从而要求各级地方政府在法定的负债规模内确定本地区负债的具体规模，并报财政部核准。同时，对于地方债务的投放范围也要严格界定，政府举债主要用于经济发展和关键领域的建设，如能源、交通等基础设施。属于一般竞争性、经营性领域的负债政府要坚决退出。

再次，公债的发行需要有严格的程序规定：（1）地方政府需要递交相关申请。申请需要相应的文件以及资质证明；（2）交由当地人大审议。地方政府需要将相关材料递交给地方人大，人大在严格审议通过后，地方政府才可继续申请；（3）报请财政部审查。财政部在综合考虑全国各省的申请情况下，全面统筹决定地方政府的发债申请；（4）国务院批准。

最后，需要制定相应的惩罚机制，例如限制或禁止地方政府在一定期间内的发债权，情况严重的，还可以追究直接领导人的行政责任或法律责任。

2.强化地方债务资金运用过程的管理和监控

没有严格的地方政府举债监管机制，会降低债务资金的使用效益，还会滋生各种腐败。因此，首先要明确省政府对地方政府债务的责任，省政府应在省财政主管部门设立省级外债监管中心，对外债进行统一监管；其次，财政、计划、外汇、银行等部门，应在外债管理中心的统一监管下分工合作；最后，明确政府债务同普通债务一样，都是具有明确权利义务关系的契约性债务，只有统一借、用、还，明确权、责、利，才能更好地保证外债资金的科学和健康管理。

3.建立相应的债务偿还机制

（1）建立严格的还款准备金制度，并纳入债务预算；（2）建立地方财政风险准备金制度。有学者提出，地方政府还应适时建立地方财政风险准备基金，将经济高速增长时期极高的财政收入增幅带来的大量财富储备起来以应对未来的不时之需，以丰补歉；[6]（3）将政府债务纳入预算管理，制定一系列法律法规，包括政府举债决策审批、债务偿还和项目决策失误责任追究，使地方债务实现管理的规范化和制度化。

（三）建立地方债务风险预警机制

我国很多地方债务隐蔽性较大，因而对于潜在的地方债务风险应给予高度关注，例如通过建立相应的风险防范机制来加以防控。目前国际公认的警戒线是欧盟国家签署的《马斯特里赫条约》中的相关规定①《马斯特里赫条约》规定的警戒线：一是财政赤字应低于国内生产总值的3%；二是积累的国债余额应低于国内生产总值的60%。。我国各级政府可以根据国际经验并结合自身的特点，制定各项指标的安全线，一旦某项指标越过了安全线，就应立即采取适当的应对措施。

（四）建立健全地方债务信息公开披露制度

为了对地方债务的规模和风险进行有效控制，信息披露制度的建立不可或缺。通过法律法规对政府在地方财政和地方债务方面的信息公开制度进行规定和完善，必要时可以允许公众申请举行听证会，对地方政府举债进行有力的外部监督。同时，地方政府还要编制资产负债表并予以公开，让公众及时了解其负债及偿还情况，并通过改革政府会计制度，对地方债务进行更加科学合理的统计。同时，应建立相配套的问责制度，使债务资金得到更加科学的运用，从而对债务风险起到有效的防范作用。

地方政府适度举债并不可怕，可怕的是制度缺失导致的无序举债，最终引起财政风险。如果继续无视客观现实，不仅无益于有效预防和控制财政风险，更不利于经济社会的稳定和可持续发展。因此，政府应该正视地方政府举债的必然性和合理性，从实际出发，尽快出台加强地方债务管理的基本制度框架，建立合理有效的法律法规体系和管理机制。

[1]马海涛,吕强.我国地方政府债务风险问题研究[J].财贸经济,20 04(2):12．

[2]黄燕芬,邬拉.地方债务风险：现状、成因及对社会的影响[J].经济研究参考,2011(23):3-4．

[3]范柏乃,张建筑.地方政府债务与治理对策研究[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2008(2):48．

[4]苏忠林.中国地方政府债务现状与改革出路[J].中南财经政法大学学报,2006(2):67-68.

[5]牟放.化解我国地方政府债务风险的新思路[J].中央财经大学学报,2008(6):8-9.

[6]刘全顺,魏俊,张献勇.地方财政体制的法律问题研究[M].北京:知识产权出版社,2011:34-36.