驻京外国记者的法律规制研究

张春燕

（外交学院 国际法系，北京100024）

北京是我国的政治、文化、科教和国际交往中心，也是中央人民政府和全国人民代表大会的办公所在地。绝大多数外国新闻机构在华派驻记者首选进驻北京，驻京的外国记者呈现出逐年上升的趋势。作为一个特殊群体，驻京外国记者是北京与世界各国及地区进行交流和沟通的重要枢纽。如何对他们进行法制化管理，是北京建设“中国特色世界城市”进程中一个不可回避且非常重要的课题。

一、驻京外国记者管理立法的历史回顾

我国对驻京外国记者的法律规制始于1981年。在此之前，由于入境的外国记者数量有限，政府并没有出台相应的法律制度对其进行管理，外国记者主要由国家新闻总署管理境外新闻的部门监管。1978年改革开放之后，我国的经济发展与制度改革逐渐受到了国际社会的关注，世界各国的新闻机构纷纷向我国派驻记者，北京成为首当其冲的派驻城市。为了保障这一特殊群体的权利，明确其法律地位，国务院于1981年3月针对外国记者常驻我国的情况印发了相关的规定。国务院要求对入境的外国记者实行批准注册制度：如果境外的新闻机构要派驻记者，必须要先向外交部提交申请，在得到批准并办理登记手续之后才可以派遣。①详见《国务院关于管理外国新闻机构常驻记者的暂行规定》第一条、第二条、第五条。派驻记者入境后如果要中断业务，需要提前三十天向外交部新闻司递交通知，处理完有关事宜之后才可以申请注销。②详见《国务院关于管理外国新闻机构常驻记者的暂行规定》第一条、第二条、第五条。

随后，受1989年北京“六四风波”的影响，外国媒体上出现了大量有关中国的不实报道。一些外国记者的业务活动超出了正常的采访报道范围。在此背景下，国务院于1990年1月颁布了《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》（以下简称《外国记者管理条例》），对外国记者业务活动的管理及审批程序作了更为详细的规定。同年3月北京市政府第4号令发布了《北京市外国记者和外国常驻新闻机构管理条例实施办法》（以下简称《北京外国记者管理办法》），规定不论是来京进行短期采访的外国记者还是常驻记者，其采访活动必须事先获得审批。短期采访记者须由接待单位协助其履行审批程序。常驻记者如需采访北京市领导人，首先要在所在市的外事办公室提交申请并得到允许。如果要在市区或周边城区及近郊的政府部门进行采访，需提前得到该地区的政府外事部门的允许。如果采访远郊的区县人民政府部门，则需要向市政府的外事办公室递交申请。③详见《北京市外国记者和外国常驻新闻机构管理条例实施办法》第三条、第五条。如果是驻外地的常驻记者想要采访上述的政府部门或单位，需要向北京市政府外事部门递交申请，得到允许后才可采访。④详见《北京市外国记者和外国常驻新闻机构管理条例实施办法》第三条、第五条。另外，无论是常驻记者还是短期采访记者，如需聘用中国公民担任工作或服务人员，或是租用办公场所，均应通过北京外交人员服务局办理相关事宜。⑤详见《北京市外国记者和外国常驻新闻机构管理条例实施办法》第三条、第五条。

《外国记者管理条例》与《北京外国记者管理办法》还明确了对非法进行采访活动的外国记者的处罚措施。①详见《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》第十九条、第二十条以及《北京市外国记者和外国常驻新闻机构管理条例实施办法》第六条。

随着中国改革开放的进一步深入，这种严格的外国记者管理制度与国际惯例有了很大的差距，主要表现在采访区域狭窄、采访审批手续繁琐、采访活动限制严格、中国雇员的违规采访以及采访设备出入境受限制等方面。[1]如果遇到偶然性的重要新闻，在办理一系列的手续之后再去现场，会使国外记者发布新闻的效率降低很多。

以2008年北京奥运会为契机，国务院发布了《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》（以下简称《奥运会采访规定》），长期以来的严格的外国记者管理制度有了极大的松动。该规定最受关注的就是第六条：奥运期间外国记者凭合法的有效证件入境后，只需征得被采访单位或个人的同意就可以进行采访，再也不需要中国有关单位去迎接，他们赴北京之外的其他地方采访也无需外事部门批准。[2]

奥运会结束后，国务院在2008年10月公布了《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》（以下简称《外国记者采访条例》），将各项为外国记者提供的在奥运期间享有的“临时便利”常规化、法制化，为他们在中国境内的采访活动提供了更为广阔的空间。

二、驻京外国记者管理的现行法律制度分析

随着我国法制进程的加快，目前我国已经形成了以《外国记者采访条例》为主，包括《关于海关办理外国常驻新闻机构、外国记者采访器材进出境手续的公告》等法规在内的一系列涵盖外国记者管理各个方面的法律体系。具体包括以下内容。

（一）对外国记者类别的界定

我国将驻华的外国记者分为常驻和短期两种类别。前者指的是由外国新闻机构派遣驻华时长超过半年的从事新闻采访的职业记者，后者则是指入境时间在半年以内的从事新闻采访的职业记者。②详见《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》第二条、第十七条、第十九条。

（二）外国记者的权利

中国对外国记者承诺依法保障他们的合法权益，为他们的采访活动提供必要的条件。外国记者在我国工作期间享有的权利主要包括两个方面。

一是新闻自由权。2008年以前，我国对外国记者实行严格的批准注册制，即外国常驻或短期采访记者只有依照法定程序向外交部新闻司或是相关主管部门提出申请并经批准后，才能从事采访活动。2008年《外国记者采访条例》出台后，外国记者的采访自由度不断增大，他们入境采访再不需要由国内的单位协助和接待，如果是在开放的地区采访，也不用提前向有关部门申请批准和备案。除此之外，外国记者还可以聘请我国的公民协助工作，只是需要从外交部或相关部门认证或指定的服务单位聘请。③详见《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》第二条、第十七条、第十九条。

二是所用采访器材的进出境权利。常驻记者因采访报道需要，依法向入境地海关提交有关主管部门的批准文件后，可临时进口、设置和使用无线电通信设备。④详见《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》第二条、第十七条、第十九条。短期采访记者如需携带采访器材入境的，应向入境地的海关提交具备出具担保函资质的邀请单位的担保函及器材清单。如果邀请单位不具备出具担保函资质，或是该外国记者是自行来华采访的，则应向入境地的海关提交经海关认可的银行或非银行金融机构的担保函，或相当于税款的保证金、器材清单。⑤详见《关于海关办理外国常驻新闻机构、外国记者采访器材进出境手续的公告》（海关总署公告2008年第104号）第三条。外国国家元首、政府首脑和外交部长等国宾团的随行外国记者所用的采访器材，需在入境地海关凭外交部新闻司出具的国宾随行记者器材证明信和器材清单办理入境手续，采访结束后，应及时将采访器材运出境。⑥详见《关于海关办理外国常驻新闻机构、外国记者采访器材进出境手续的公告》（海关总署公告2008年第104号）第二条。

（三）外国记者的义务

外国记者在我国进行采访活动应履行的义务主要有以下三点。

首先外国记者应遵守我国的法律法规，辩证地、客观地采访报道。不能随意进行不符合其身份的非法采访或报道，对某个单位或个人进行采访时务必征得其同意并出示外国常驻记者证或短期采访证。⑦详见《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》第四条、第十七条、第九条、第十条。

二是应当遵守我国的外国记者签证制度。短期和常驻外国记者均需向我国的驻外使馆或外交部授权的机构申领签证。常驻记者入境从事采访活动应当由其服务的外国新闻机构事先直接或通过中国驻外使领馆向外交部提出申请，获得批准后方可入境。⑧详见《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》第四条、第十七条、第九条、第十条。常驻记者还应自入境后的七天之内，携带本人护照到指定的外事部门办理常驻记者证。⑨详见《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》第四条、第十七条、第九条、第十条。

三是应当遵守我国的外国常驻记者记者证注销制度。如果外国常驻记者证件有效期满，没有提前向外交部门或者被委托的人民政府的外事管理部门提交延期申明的，或是外国常驻记者在我国境内居留时间每年累计少于六个月的，就会被视为主动放弃记者资格，其常驻记者证会被注消。①详见《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》第十二条、第十三条。如果外国常驻记者任期届满且不再被派驻中国的，外国常驻新闻机构应当在其任期届满前主动到外交部或外交部委托的地方人民政府外事部门注销其记者证。②详见《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》第十二条、第十三条。

三、完善驻京外国记者管理相关法律制度的建议

从总体上看，我国现行的外国记者管理法律体系还比较简单，在很多方面缺乏可操作性，因此相关制度还需要进一步完善。

第一，应当进一步加大驻京外国记者的新闻自由权。虽然最近几年外国记者普遍感到在中国的工作环境日益改善，可是对政府工作人员的采访依然是个难点。另外，和在北京不一样的是，外国记者在别的地方采访可能会遭到一些地方官员的阻挠。[3]虽然我国的《政府信息公开条例》早在2008年5月就开始施行，规定了新闻媒体（包括外国媒体）有获得和发布政府信息的法定权利。最高人民法院也于2009年12月印发了相关文件，要求人民法院为新闻媒体提供便利，以满足公众了解庭审实况的需要。③详见最高人民法院印发《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》的通知（法发[2009]58号）第二条。2010年中央和各级地方党政部门的新闻发言人制度陆续建立。这些法律制度的颁布以及相关措施的实施，应当与外国记者管理的法律制度接轨，给他们更广阔的采访空间，保障其正当的采访权利。

第二，应当完善管理驻京外国记者非法采访方面的法律法规。绝大多数外国记者能够恪守新闻职业道德，客观公正地进行报道，但也有少数外国记者在境内进行非法采访活动，如未经同意摄录某些敏感事件的现场，造成恶劣影响等。[4]外交部曾于1997年印发了《关于现场处理外国记者在华非法采访的实施办法的通知》，规定要根据外国记者非法采访活动的不同情况采取不同的处罚措施。但该通知颁布至今已经过去了十多年，面对不断出现的新问题、新情况已不能适用，亟待有关部门出台相关法律法规，并制定明确的且具有可操作性的处理措施。

第三，应当放松对外国记者采访器材出入境的管制。现行法律法规对外国记者携带采访工具入境的要求过严，尤其是外国短期记者携带采访器材暂时入境的手续及程序非常繁琐。这在一定程度上加大了他们的入境成本。有些外国记者为了提高新闻报道的效率，降低入境成本，无视相关法律的规定，私自携带采访器材入境，或是使用隐蔽式的便携卫星转播设备进行电视转播，一般的检查很难发现。在这种情况下，法律对他们的限制形同虚设。为了保障外国记者的采访效果，应适当放宽对其携带采访工具的限制，并在保障其正当权利的同时对其进行正确的引导。

[1]李成贤.外国记者在华工作感受访谈录[J].中国记者,2012(11):66-67.

[2][4]孟建,陶建杰.中国新闻管理制度的历史性进步——我国实施“北京奥运会外国记者采访规定”的理论阐释[J].新闻记者,2007(5):3-5.

[3]王十一.对外国记者非法采访处置工作的几点思考[J].北京人民警察学院学报,2005(5):16-18.