海峡两岸反偷渡警务合作思考

董文达

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

由于大陆与台湾地区在社会制度、法律制度、经济运行模式上有很大差异且存在区际司法独立、信息交流不畅等现实问题，故而给了违法犯罪分子以可乘之机。近年来以有组织偷渡犯罪为代表的违法犯罪活动呈现出上升趋势。两岸警方应当以《南京协议》为依托，针对有组织偷渡犯罪活动开展警务合作，发挥协同作战优势，同时加强两岸司法部门、公安机关与社会团体力量之间的合作,提高情报信息交流与共享的水平，形成对偷渡组织及偷渡活动严密防范、及时控制、有效打击三位一体的打防格局。

一、大陆与台湾地区间的偷渡犯罪现状分析

同世界偷渡犯罪活动的总体趋势一样，当前，大陆与台湾地区之间的偷渡活动表现形式主要以有组织偷渡犯罪为主，具体情况如下。

（一）内地与台湾的犯罪分子相互勾结，活动能力强

从目前侦破的两岸偷渡犯罪案件的情况看，很多偷渡活动不是由单一的某一方偷渡组织来完成，而是大陆偷渡组织与台湾偷渡集团甚至黑社会组织相互勾结，各自利用其在当地的关系网络，专门形成的“产供销”一条龙的集团犯罪。从物色偷渡对象，制造假证件，到安排行程、路线，付款，形成了高度统一的严密犯罪网络。偷渡活动成员众多、案情复杂，涉案范围广泛。

（二）团伙内部组织严密，分工明确

当前的有组织偷渡犯罪中，偷渡组织的组织化程度日益提高。在整个偷渡过程中，每一个环节都有明确分工，每一名蛇头都有自己的岗位，体现了高度的管理水平和组织化程度。组织内部人员都具备一定的技能，比如地位最高的蛇头得具有较强的经济实力和人脉关系，大蛇头得熟悉出境程序和偷渡技巧。其下属的众多小蛇头则要有业务能力，懂得招揽客户、办理证件、运送人员、收取费用，而且他们要懂得随机应变。偷渡组织的反侦查能力越来越高，犯罪计划越来越周密。

（三）偷渡犯罪形式的“合法化”

随着两岸“大三通”的实现和《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）的签订,两岸间的经贸往来日益密切。人民生活水平不断提高,出境旅游的公民越来越多，劳务人员输出的数量也逐年增加。大陆偷渡组织开始利用出境旅游和劳务输出的机会,以旅行社的名义组织境外旅游团,以政府职能部门或劳务公司的名义与台湾公司或用人单位签订劳务合同,将偷渡分子混杂其中,伪装成旅游人员或劳务人员,从出入境管理部门申领护照,以合法身份出境。

二、海峡两岸反偷渡警务合作的基础

（一）两岸合作的制度文本

回顾两岸警务合作的历程，大陆与台湾地区签署的具有历史指导性意义的文件主要有两个：1990年中国红十字总会与台湾红十字组织签署了《海峡两岸红十字组织有关海上遣返协议》（简称《金门协议》）。两地警方以红十字会为中介，开展遣返案犯的间接警务合作。2009年大陆海协会与台湾海基会签署了《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》（简称《南京协议》）。双方同意在共同打击犯罪、送达文书、调查取证、移送遣返等事项上进行合作。该协议的签署为两岸的对口联络及专项的反偷渡情报交流共享奠定了制度化基础。这意味着两岸更深层次、更直接的业务联系和警务合作已经开始。

（二）两岸合作的主要方式

从合作的方式来看，当前，两岸警务合作方式主要以移交遣返、个案请协和归口管理为主。2009年，两岸警方正式启动了“FT913”合作平台，形成了常态化联络，在联合打击跨区域违法犯罪活动方面迈出了坚实的一步。两岸警方建立了初步的网上直接联络机制，并开展了卓有成效的合作。公安部各业务警种涉台对口联系关系逐步建立，台湾方面也授权刑事警察局、海巡署、调查局、移民署等，与大陆警方建立联系，形成互动。《南京协议》在人员遣返合作的基础上，顺应形势增加了协助侦查、文书送达、罪赃移交、犯罪情报交换等四项警务合作内容，两岸警方合作的领域不断拓展。

三、海峡两岸反偷渡警务合作的现实困境

（一）受法律制度限制

虽然两岸同属一个中国且都是大陆法系，但受历史和政治因素的影响，分属不同的法域。两岸刑事法律制度差异很大，在法律渊源、法律原则、管辖权设置、犯罪分类、司法解释、刑罚轻重、诉讼程序和证据制度等方面均存在较大分歧。尽管《南京协议》已尽力弥合彼此间的法律分歧，秉持求同存异精神详尽规定了两岸共同打击犯罪的类型、协助侦查的内容与请求协查的程序，明确了请协刑事案件的受理范围和提供协查的一般措施，但是由于缺乏对该协议的具体操作指导，双方基层警队在个案协办中依然面临着法律适用的具体困难。对于两岸联合打击偷渡犯罪警务合作而言，没有一份明确的法律文件对合作细节予以规范、指引，在具体的行动中就难免出现很大的随意性和盲目性，进而导致触犯对方法律、行动效率低下等问题的发生。

（二）情报交流不畅

两岸警务合作的主体主要是警察部门，主要是在相同警种范围内开展。其导致情报交流层面单一、交流内容片面，合作深度不够难以达到有效汇总，最终无法产生可观的效果。另一方面，在长期以来的警务合作实践中，受两岸各自的警务体制和工作模式所限，合作交流的方式很不统一，严重制约了合作的水平和办案效率，造成跨区域联合行动的效益不高，成果有限。近年来，福建和台湾警方建立“FT913”网上合作平台后，两地的合作虽有了一定程度的进展，但这种情况也没能得到根本改变。

（三）合作机制滞后

《南京协议》的签订虽然加速了两岸警务合作的进程，但作为一个框架性协议，其内容过于原则化，没有涉及到两岸合作的机制、方式问题。目前，两岸警务合作机制还处于起步阶段，尚未形成定期会商、联合执法、合作办案等的长效运行机制。两岸的警务合作多借助于民间团体如“红十字会”、“海协会”、“海基会”等或是国际刑警组织来实现，警方之间尚未建立正式的直接联络渠道。

四、海峡两岸反偷渡警务合作构想

（一）制定反偷渡警务合作专项协定

《金门协议》和《南京协议》都是由两岸民间机构签订的，经过各自公权力机构的授权，协议内容经过各自公权力机构的法律程序予以确认，成为了带有法律效力的文件。这两份文件是当前两岸警方开展警务合作的主要依据。但是，目前两岸之间并未就打击偷渡犯罪的警务实践签订专门的带有法律性质的规范性文件。这使得两岸的情报交流共享在实际操作层面上面临许多困难。很多问题由于没有一部有共同约束力的文件的指导和规定，两岸警务部门不得不依据各自的法律法规行事。笔者认为，目前可根据《南京协议》的原则和两岸警务合作的实际情况，针对反偷渡警务合作这一个方面细化具体的合作事项、程序等。待条件成熟时，两岸警方可以《金门协议》和《南京协议》的原则性规定为框架，协商制定一部更加具体、操作性更强的解释性文件并经各自的立法程序予以确认，用以规范、指导两岸反偷渡警务合作的开展，为两岸警方跨区域联合行动提供法律支持，满足打击跨区域偷渡犯罪的客观需要。

（二）搭建统一的情报交流平台

目前的警务合作实践中，有粤港澳三地警方网上合作平台和闽台警方合作的“FT913”公共交流平台，两岸间情报合作的基础条件和平台已经初步具备。因此，从现实的操作性看，可以选择对既有情报交流平台的优化升级，完善其内容、丰富其职能、增加具体的业务模块，以统一的标准将两岸的警务合作专用网上的数据库互联，建立一个大数据库，对偷渡信息、数据资源加以整合，形成规范化的内容并存储。双方各自委派专职的情报人员负责收集整理涉及两岸共享的偷渡情报信息外，还要筛选并整理己方情报部门的公共情报信息资源并及时上传到反偷渡警务合作情报平台的大数据库中，使反偷渡情报交流共享平台能够广源集流，保证偷渡情报信息资源的实时、准确和全面，实现情报的价值最大化。

（三）开辟警务合作的直接联络渠道

1.高层定期会商研判

定期会商是指两岸警方高层阶段性会晤，交换犯罪活动的最新资讯动态，共同商拟防治策略,协同查缉行动，处理合作中的问题及障碍。目前,海峡两岸警方高层的交流还停留在不定期的双向观摩访问层次上，没有涉及警务合作的实质内容，如未就要情通报、防治策略、协同查缉行动等事宜展开商讨，尚未建立固定的长效会商研判机制。因此，在未来两岸的警务合作中，两岸高层应依照《南京协议》第二条的有关规定，在两岸警方现有的条件下，尽快建立正式的常态化会商研判机制，开辟直接、固定的沟通联络渠道，定期磋商会谈，深化两岸警务合作。大陆的出入境管理局、边境管理局与台湾的警政署、移民署应当保持常态化联络，并就共同打击偷渡犯罪活动方面展开专项会商，商讨合作制度、程序、协助侦查、联合行动等具体的合作事宜。

2.对口业务部门直接联系

一是设立两岸打击偷渡犯罪合作小组。为提高两岸打击偷渡犯罪的效果，两岸业务主管部门间建立专门的合作机构共同打击偷渡犯罪很有必要。在未来的实践中，可以考虑成立类似于“FT913”平台但具有独立地位的专门警务合作机构负责具体的指导、协调和联络工作。大陆方面，可考虑由出入境管理部门率先与台湾移民署的相关业务部门接洽，成立专门的办事处或警务合作小组，负责警务协调、联络事宜。

二是联合侦查。两岸警方应当探索建立对口业务部门之间的联合办案机制，组织联合行动打击偷渡犯罪。一方面可以节约警力资源、降低侦查成本、提高侦查效率，另一方面，避免了法律制度冲突、摒弃了大量中间环节，有利于相互配合，发挥协同作战的优势。在这方面，粤港澳三地的联合战术行动经验可以作为参考。粤港澳三地警方于2000年开创了联合行动的合作模式，三地警方采取同一行动内容和时间，互派联络员进驻对方指挥部的形式开展联合行动。 从实践来看，这些联合行动由于针对性强，组织周密，警力资源得到了充分整合，在打击跨区域黑社会性质犯罪、毒品犯罪及走私犯罪中都取得了显著效果。

（四）培养专业化的反偷渡警务合作队伍

海峡两岸反偷渡警务合作除了制度保障、机构保障、情报保障外还需要建立一支既专业精通又知识面广的复合型警务合作团队。两岸的警务合作涉及方方面面的问题，两岸法律制度不同，警务体制和警务文化存在差异，单单精于某一专门领域的知识是无法胜任这项工作的。所以，培养的警务合作人才除了要精通业务知识外，还需了解彼此的政治、经济、文化、法律制度和警务工作模式，具备一定的情报研判能力。一方面，可以依托两岸警察协会、警学研讨机构搭建一个学术交流平台，鼓励两岸的警察学院、警务部门加强往来、建立友好合作关系，加强理论交流学习，推动警察教育培训的双向互动。另一方面，两岸警方还可以通过开办专门的警务人才培训班，组织反偷渡警务合作人员进行定期业务培训或互相委培人员等形式，就法律制度、警务工作、情报信息等内容进行学习交流，以增进互信，加强两岸警务人员对彼此经济、文化、法律、警务等方面的了解，尽快培养出一支业务精深、知识全面、具有协同作战能力的专业化反偷渡警务合作队伍。

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