论利用政务微博推进基层政府公共决策协商民主

2015-03-27姜胜洪

理论与现代化 2015年2期

姜胜洪

摘要：在基层政府公共决策过程中引入协商民主，有利于完善公民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化，有助于公共政策的顺利执行。而以政务微博为代表的网络问政平台，使信息公开透明得到加强，将为各地建设公共政策协商平台疏通更宽广的渠道，搭建更稳固的桥梁，是推动公众政治参与的协商民主新渠道。

关键词：政务微博;基层政府;公共决策;协商民主

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）02-0059-05

党的十八大报告提出要“健全社会主义协商民主制度”，“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[2]在基层政府公共决策过程中引入协商民主，有利于完善公民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化，有助于公共政策的顺利执行。而以政务微博为代表的网络问政平台，使信息公开透明得到加强，将为各地建设公共政策协商平台疏通更宽广的渠道，搭建更稳固的桥梁，[3]是推动公众政治参与的协商民主新渠道。

一、协商民主的内涵、实质

“协商民主”理论是20世纪80年代西方为弥补选举民主的缺陷而兴起的一种新的民主理论范式与民主治理方式。我国学术界开始接触并了解协商民主理论，最初应该是在2002年，德国当代思想家哈贝马斯在华作“协商民主的三种规范”的演讲。真正首次见诸文章的“协商民主”研究，则是2003年6月俞可平发表的《当代西方政治理论的热点问题》一文。从2004年开始，协商民主理论研究开始越来越多地进入国内学术视野。2004年陈家刚发表《协商民主引论》等文章、2005年陈家刚承担的国家社会科学基金项目《协商民主与当代中国政治实践》，对协商民主进行了研究和介绍。2006年，中央编译出版社出版了协商民主译丛，为国内学者进一步的研究提供了基本的材料。[4]在我国，学者们基本上沿袭西方学者对协商民主的定义，主要有狭义和广义两种。在狭义上，把它看作是一种决策方式，“就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”[5]在广义上，认为它是一种民主形式或治理形式，指的是“自由平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式。”[6]虽然学界对协商民主从不同的角度给予了不同解释，但都强调协商民主可以保证政治共同体中的公民通过正式的、自由平等的对话、讨论、审议、听政、恳谈、协商等方式，参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力的公共政策。

社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。[7]中国协商民主是在中国共产党领导下，以民主法治、公平正义为准则，自由、平等的参与者通过程序化的讨论、对话、辩论，有效行使知情权、参与权、表达权、监督权，从而广泛参与和影响公共决策和政治生活的民主形式。[4]

协商民主的实质，简单地说就是实现公民有序的政治参与，即有序的参政议政。[8]公民政治参与是指在国家政治运行过程中公民表达自己思想、愿望和利益以影响公共决策和国家行为的一切政治活动。协商民主作为一种民主的决策体制或理性的决策形式，强调了公民参与对民主政治的重要性，认为每个公民都能平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见并倾听别人的观点，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策，使领导者在作出决定之前广泛听取各方面的意见，在作出决策之时慎重考虑各方面的要求和愿望，从而使公共政策的制定过程更科学、合理，使制定出来的政策更具合法性，也使政策的执行过程更加顺畅。只有通过公民的政治参与，才能真正实现民主的价值，才能真正运转民主政治。无论对于国家还是对于社会，公民参与都是实现公民权利的基本途径，也是实现善治的必要条件。

二、协商民主在基层政府公共决策中的作用

哥伦比亚大学社会科学教授乔·埃尔斯特主编的《协商民主》一书提出，作为一种政治决策机制，讨论与协商是对投票的替代。[9]与传统的代议制民主强调投票所达成的最终结果不同，协商民主理论关注的则是过程，强调公民在作出选择过程中的深思熟虑。它主张：民主的核心应是偏好的转变，而不仅仅是简单的偏好聚合，主张公共政策必须经由公共协商的过程，通过自由、平等的公民之间进行的讨论、对话和争辩之后作出决定。[10]

通过协商民主方式，政府可以最大限度捕捉到决策所需要的信息。协商民主有利于打破公共决策的封闭神秘色彩，满足公民的参与权和知情权，增强决策过程透明度和公开化;减轻或克服有限理性，弥补决策过程中的“有限理性”;推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式的创建;有效整合政治精英论证、知识精英论证和利益团体政策论证的制度平台，[10]提高参与者的道德素养和知识水平。通过讨论、审议等赋予决策以合法性，在团体的监督下促进最终选择合法化，加强团体团结或增强决策实施的可能性，有助于公共决策的顺利执行。

此外，将“协商民主”引入公共决策还有利于公民精神的培育。公民精神是衡量一个社会文明程度、社会发展是否和谐、可持续的重要指标。首先，协商民主有利于培养健康民主所必需的公民性格。如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重;尊重他人的需求和道德利益，节制个人的需要等。其次，协商民主能够形成集体责任感。通过公开检视个人决策的结果和假设，协商民主将使人们清楚地认识到，政治共同体的每个人都是更大社会的一部分，其福祉有赖于其承担属于自身的那份集体责任的意愿。最后，协商民主有利于构建参与持续性合作行为所需要的社会信任的基础。因为通过公开的对话、交流和协商，不同群体之间才能够加深沟通，从而维持一种深层的相互理解。[11]

随着社会经济生活的快速变化和日益复杂化，各国政府都面临着提高决策科学性的问题，不能只依靠少数政治精英或者专家来制定政策，更不能把所有的重大决策均付诸于投票行为，而必须使相关利益各方都参与到决策过程中，通过充分协商达成共识，形成有效行动。近年来，一些地方相继发生重大化工项目遭到抵制事件，引起全国舆论关注。类似事件的根源在于一些地方缺乏公共政策信息发布与公共协商平台。[3]协商民主主张公民积极参与公共事务和公共决策，在共同理性讨论的基础上最后作出民主合法的决策。从这个角度看，通过协商民主这种理性的决策形式所制定的政策，相对于由政府单独制定的政策来说，因为其在制定过程中已经充分考虑了各种不同利益主体的不同偏好要求，而且这些推行的政策也正是满足民众诉求的，是民众所需的政策，因而可以有效避免政策脱离实际，有助于政策顺利有效地执行。地方政府和基层政府直接和民众的生活接触，很多具体公共政策涉及群众切身利益，诸如土地征用、房屋拆迁、劳动就业、社会保障、教育医疗、环境保护、城市规划、公用事业的价格调整等，影响直接，也容易带来冲突。鉴于此，地方政府和基层政府要重点研究公民参与决策的制度设计，把各个社会阶层、群体的利益表达和意愿诉求纳入到制度的层面。[12]

三、新媒体推进协商民主的优势与缺陷

在现代民主政治制度下，公民参与公共决策的制定既是公民的一项基本权利，也是实现公共决策科学化、民主化的基本要求。公民参与公共决策的制定离不开一定的参与方式，近年来，随着网络媒体的兴起和网络舆情影响力的扩大，互联网逐步成为民意表达的场所，也成为政府和有关机构进行风险沟通的主要媒介之一，当前以网络计算机和信息通信技术为依托的电子政务的迅速发展正在不断改变着传统政务环境下的公民参与公共决策方式。与传统的公民参与公共决策方式相比，公民在电子政务环境下的参与方式打破了时间、空间的限制，降低了公民参与的成本，增强了公民参与的效果，在更大程度上和更广范围内实现了公民参与公共决策的权利。在电子政务环境下，公民利用电子政务提供的平台，通过各种参与方式参与到政府公共决策的制定当中，与公共决策制定者进行互动交流，表达自己的利益诉求和意见主张，正在成为一种常见的政治现象。

第一，参与主体身份的开放和话题讨论的开放。在互联网上，公民政治参与没有了现实生活中的种种限制，任何公民都可以上网自由参与协商，自由公开地发表言论，不必受政治权威的主导。换句话说，网络协商民主的大门始终是敞开的，数量庞大的中国网民利用网络就可参与公共话题讨论，实践直接协商的民主。此外，各种话题都能在网络上得到深入讨论，自由表达，公开交流，没有政府对协商主题的控制。正是在各种虚拟社区中，公民以虚拟网民身份提出各种议题，然后与其他公民自由互动，形成公共舆论，进而影响政府活动，推动政府的决策过程。[13]

第二，参与协商的各主体地位平等。网络上公民参与政治的机会是均等的，网民具有平等的主体地位、平等的政治权利、平等的参政机会、平等的网络权利。在网络协商民主中，没有身份地位高低区分，没有精英和草根的分别，有的只是观点平等的交流。此外，互联网的普及打破了政府对信息的垄断，公民能够全面及时地获得信息，从而得以平等、主动地与政府互动，使政府的决策更加公开化、透明化和合法化。

第三，参与网络协商的即时性。即时性，表现为公民对信息资料获取的及时性和意见表达的即时性。传统的协商民主具有很强的组织性，需要专门的时间和场所，并且对参与人员的文化水平有一定的要求，人数有一定的限制。而互联网打破了传统政治参与对时间和地点的要求，克服了时间和空间的阻隔，公民能够随时随地收集和分析相关信息，动态把握话题的进展，及时发表评论。从总体上说，互联网为中国特色协商民主创造了一个新的平台和新的公共领域。

任何事物都具有两面性，互联网也不例外，它既对推进基层政府公共决策过程中的协商民主起到促进作用，又不可避免地存在某些缺陷和不足，具体表现在：

首先，政府掌握着公共信息的发布权，制约着网民对信息的获取。一方面，政府单方面发布的公共信息，很可能成为政府推行其政策的工具，向民众灌输其执政理念的途径，因此所发布的信息的真实性受到质疑。在政治系统中使用信息技术的目的非常不同，一些团体寻求维护现时的民主系统，信息技术可能用于强化既有的官僚政治。另一方面，政府和网民之间的信息不对称，使网民在参与协商的过程中处于被动地位。久而久之，网民对“有序获得”政府发布的信息失去了耐心，一些网民开始编制各种虚假信息和“小道消息”，从而使得协商民主丧失了真实性基础。

其次，网络协商民主可能引发一些网民观点趋向极端化的现象。实践中，网络协商民主参与者总是偏向寻找与志同道合的人交流，持有相同观点的人聚集成一个讨论的圈，讨论圈内部的交流会进一步同化本来相近的看法，排挤相异的观点。然后在集体心理下，个人的才智被削弱了，个性也被削弱了，异质性被同质性所吞没，无意识的品质占据了上风。这种情况下，原来的讨论圈的势力范围就会自然膨胀，导致相异的观点被压抑，使彼此认同的人形成极端化的团体。诚如法国思想家勒庞指出的那样：“群体中的个人不但在行动上和他本人有着本质的区别，甚至在完全失去独立性之前，他的思想和感情就已经发生了变化，这种变化是如此深刻，它可以让一个守财奴变得挥霍无度，把怀疑论者改造成信徒，把老实人变成罪犯，把懦夫变成豪杰。”[14]“孤立的个人很清楚，在孤身一人时，他不能焚烧宫殿或洗劫商店，即使受到这样做的诱惑，他也很容易抵制这种诱惑。但是在成为群体的一员时，他就会意识到人数赋予他的力量，这足以让他生出杀人劫掠的念头，并且会立刻屈从于这种诱惑。出乎预料的障碍会被狂暴地摧毁。人类的机体的确能够产生大量狂热的激情，因此可以说，愿望受阻的群体所形成的正常状态，也就是这种激愤状态。”[14]完全一致的讨论是与协商民主理念相背的，严重影响了协商民主的民主性、理性、自由性和协商性。

再次，网络协商民主有可能将弱势群体排斥在外，加剧了不平等现象。一方面，由于客观条件的限制，并不是每个公民都能够有效运用互联网参与网络协商民主，而这部分人很有可能是社会的弱势群体，他们的利益更加需要有效的保护。由于他们的声音无法在网络协商民主中得以表达，从而容易被讨论者忽视，进一步加剧了不平等现象。互联网若不能普及到社会的各个阶层中，它就会成为弱势群体和强势群体分化的强化因素。另一方面，在网络协商民主的参与者之间也存在精英阶层和一般大众的差别。精英阶层因为具备更多的知识存量、更强的学习能力、更缜密的逻辑推理能力，从而能够更好地理解别人观点，并且能够更有效地说服其他人。相反，一般大众由于受文化能力的限制，容易在网络协商民主中处于跟风状态，不能有效表达自己的观点和利益诉求，从而被边缘化。

四、利用政务微博推进基层政府公共决策协商民主的路径

众所周知，在我国经济发展和社会建设的过程中，一些重大项目的投资建设通常会成为经济社会发展的动力，但是，重大建设项目投资金额大，对社会、经济发展有重大影响，往往牵涉普通百姓的利益，因此，重大项目的决策更要重视公众的知情权和表达权，在重大项目上马之前，应该进行广泛的民意调查，充分听取民意。目前，我国一些省市已开展了省（市）级政府投资重大项目公众意见征询工作，不过在现实操作中，一些地方仍仅仅停留在文件层面，普遍存在公众不参与、公众无序参与、公众无法参与等现象。党的十八大报告提出，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”[1]政务微博有助于推动社会管理创新，改进执政方式。要利用政务微博在“网民问政”和“政府施政”之间搭起桥梁，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，加强与网民沟通交流，及时发布权威信息，回应社会关切，提升党和政府的公共形象与公信力。

（一）主动及时发布政务信息，提升政府公共决策的透明度

在面对重大项目出现的问题时，信息公开是必要的。近年来，一些地方相继发生重大化工项目遭抵制事件，引发全国舆论关注。类似事件的根源在于一些地方缺乏公共政策信息发布与公共协商平台，信息发布不及时不全面，因此项目实施中常常遭遇民众抵制。2008年5月，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，政府信息公开机制也开始正式运行。2013年10月，国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，要求着力建设基于新媒体的政务信息发布和与公众互动交流新渠道，要求各地区各部门积极探索利用政务微博、微信等新媒体，及时发布各类权威政务信息，尤其是涉及公众重大关切的公共事件和政策法规方面的信息。以政务微博为代表的网络问政平台，使信息公开透明得到加强，将为各地建设公共政策协商平台疏通更宽广的渠道，搭建更稳固的桥梁。

（二）实施微博问政，强化公众对公共决策的过程参与和问计于民

对话沟通在处理民意中具有很大的正面力量。要化解老百姓的不满和对立情绪，至关重要的就是要尊重民意，认真倾听民众的合理利益诉求，也包括那些非理性甚至粗鲁的谩骂，以虚心、坦诚、负责的态度来赢得人民群众信任。当下，我国公民的权利意识、参与意识不断增强，政务微博为公众监督、网络问政和政治参与提供了重要渠道。公众可以借助政务微博，通过转发、评论、参与投票等多种方式直接或间接“问政”，从而在一定程度上行使其社会治理权利。政府亦可以借助政务微博，直接“问计于民”，既节约了沟通成本，又提高了决策智慧。

（三）把握网络舆情，促进政府公共决策与公众利益相契合

党的十八届三中全会把治理摆在重要的位置，提出要创新社会治理方式。从社会管理向社会治理的转变就需要公民对社会公共事务的广泛参与。从本质上而言，开通政务微博的根本目的是为了满足公民的知情权、参政议政权，切实解决公民的利益诉求。在重大决策之前，政府应该将引入网络民主协商作为常态性的运作制度，将有关事项公布于网络，鼓励网民参与讨论，建言献策，而后将网民的意见汇总，作为决策的考虑因素。据新华网舆情监测分析中心近年来所做的调研显示，公众对“涉及众多民众利益，但有关部门垄断行政决策，未能及时通报消息”最为不满，多个重大项目中，没有情况通报，没有听证，甚至项目附近居民大多不知道其存在，直至它突兀地被民众关注。[15]事实上，听取民意有助于决策的科学化合理化，否则，决策可能会存在风险。现阶段的决策，决不能仅仅看作是一个项目的决策，作为党和政府的决策，关系到党和政府的形象。政府可以借助政务微博与网民保持密切交流，倾听意见和建议，并通过阅读评论、数据挖掘等方式了解网络舆论，及时对公共决策做出调整和完善。

参考文献：

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