地方立法“限权”了吗

杜国玲

2000年3月通过的《中华人民共和国立法法》被称为“管法的法”，施行多年来首次大修，2015年3月全国人代会通过施行。

新修订的立法法，对“较大的市”（一个法律概念）立法的表述有一点很大的变化，就是把原来“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”的表述，修改成设区的市立法范围为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。明显的，原来较大的市的立法事项除国家专属立法权限外的所有事项，均是地方立法范围，而现在将其限定在三个方面，大大缩小了地方立法事项权限范围。对此，有一种声音认为，这是对地方立法的“限权”。

我作为全国人大代表，又亲历苏州市人大常委会的立法，在2015年全国人代会上审议立法法修改草案时，提出了我的意见：立法法这样修改符合实际。

首先，建设法治国家需要立法的法治化。立法是法治国家建设的源头、基础，设区的市的地方立法是国家立法的有机组成部分，管住、管好地方立法意义重大，把“管法的法”修改好是最有效的途径。

其次，避免法律垃圾是立法科学化的需要。改革开放以来，较大的市立法开始起步，从注重立法数量，“加快立法步伐”，逐步走上注重立法质量的道路，一些地方立法存在“上下一般粗”的抄袭，上有下有、你有我有的重复，甚至“长官意志”、为立法而立法的现象，结果立了法而不管用，没有特色，不能有效解决地方实际问题等等，产生了不少“法律垃圾”，甚至朝立夕改，今出明废，闹出笑话。因此，将“普遍开花式”的较大的市立法授权收拢在这三大重点上，符合国情、体制机制要求和地方立法实际。

再次，地方立法真正“管用”的也就在这几个方面。尽管过去较大的市立法事项范围很广泛，但是多年的地方立法实践证明：立了那么多法，真正发挥效用的就在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三个方面，这正是设区的市区别于国家、省级立法的地方实际、特殊特色性所在。比如，苏州市人大制定的“禁止开山采石”条例，开山采石行为被叫停，有限的山体自然资源得以生态化修复；制定的“阳澄湖水质保护”条例，让苏州的阳澄湖饮用水水源地水质由五类变为三类；“园林管理”条例出台后，苏州园林保护的成绩也是大家有目共睹的。可以说，这样的地方性法规相当有力地显现了地方立法的作用。还有，这样规定符合地方立法一贯秉持的“不抵触、有特色、可操作”原则。“不抵触”，即不违反上位法；“有特色”，即根据地方实际和具体需要制定体现地方特色的法；“可操作”，即管用，能解决地方实际问题。这些原则，也正好吻合了立法法大修把设区的市立法事项确定为以上三个方面的要求。所以，设区的市立法按照地方立法原则，集中在地方特色和管用的范围内，立法行为和立法效益才会经久弥新，日益彰显。

新修订的立法法这样表述设区的市的立法事项，不是限权，而是关照到各地的实情，既避免了国家层面立法“普适性”对具体地方发挥作用之短，又彰显了地方层面立法“针对性”之长。当设区的市把有限的立法权力和资源集中在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护上，等于是大大节约了国家和地方立法成本，提高立法效益，从源头避免再产生“法律垃圾”。更重要的是，新修订的立法法将立法法治化有力地推进了一步。

（作者为苏州市人大常委会主任）