地方债务风险管理研究

□文/牛艺琳 王桂花

（铜陵学院会计学院 安徽·铜陵）

一、引言

我国地方政府不同程度以各种方式举债，地方政府所负债务的种类之多，负担之重，在不少地区可能超出地方政府的承受能力。由于地方债务的或有性、非规范性和非透明性，目前尚无法确立统一的衡量口径。不可否认的是，其规模呈不断上升之势。地方债务缺乏统一管理，没有有效的风险防范机制，通过银行体系向金融风险转化，不仅可能会导致政府信任危机，还可能成为我国经济发展中一大隐患。因此，揭示地方债务风险及其风险成因，提出针对性的政策建议，对于防范我国地方债务风险具有重要的现实意义，从而促进社会经济可持续发展。

可持续发展一词由布伦特兰委员会创造：“既能满足我们现今的需求，又不损害子孙后代，能满足他们需求的发展模式。”可持续发展是一种新的科学发展观，一种新的资源配置思维。地方债务能否可持续发展，在满足现任政府需求的前提下，能否不损害下届政府乃至以后政府的利益，决定了可持续发展观念对地方债务的影响。

二、我国地方债务现状

根据审计署公告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108，859.17 亿元，负有担保责任债务26，655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43，393.72 亿元。上述三种债务与2012年底相比，分别增长了11.55%、6.69%和13.11%。

根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52 亿元；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT（建设－移交）、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19，730.13 亿元。

（一）从政府层级看：省、市、县、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17，780.84 亿元、48，434.61 亿元、39，573.60 亿元和3，070.12 亿元。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额为105，789.05 亿元，比2010年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省、市、县年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。地方政府还债压力较大。（表1）

（二）从举借主体看：融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40，755.54 亿元、30，913.38 亿元、17，761.87 亿元，分别占地方政府负有偿还责任的债务总额的37.44%、28.40%和16.32%，总比重为82.16%。数据表明，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，地方政府债务负担过重。

（三）从债务资金来源看：银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55，252.45 亿元、12 146.30 亿元和11，658.67 亿元，分别占到地方政府负有偿还责任的债务总额的50.76%、11.16%和10.17%，总比重为72.09%。过分依赖于银行贷款、BT 和发行债券，特别是银行贷款。

三、可持续发展视角下地方债务问题成因分析

（一）地方政府财权与事权不匹配。分税制体制下地方政府庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务的制度性原因。从1993年到2003年，中央财政收入占全国财政收入比重由22%上升到54.6%，地方财政收入所占比重由78%下降到45.4%。但是，中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。1994～2002年期间，中央财权与地方财权之比为52∶48，而中央事权与地方事权之比则为30∶70。近年来，各项改革力度不断加大，特别是社会保障体制改革、农村税费改革等重大改革，以及地方政府经济建设投入的增加，地方财政支出大大超过收入，支撑经济运行的财力匮乏。

表1 全国地方政府性债务规模情况表（单位：亿元）

（二）地方政府缺乏正规的融资渠道。地方政府缺乏正规的融资渠道，是形成地方政府债务的根本原因。目前，我国正处于经济快速发展和工业化、城市化的加速阶段，巨大的投资无疑超出了地方政府的财政承受能力，地方经济建设资金缺口越来越大。未来一个时期，地方政府的融资还将呈现持续发展的趋势。根据国务院经济发展研究中心推算，按照2020年中国城市化水平达到60%的目标测算，城市基础设施建设投资每年至少要保持在3，500 亿～5，100 亿元水平。但目前政府每年可提供资金仅1，000 亿元左右。在地方政府事权与财权严重不对称，地方政府除积极争取中央财政专项资金、国债、国际金融组织贷款外，只能采用政府担保或变性担保等“多元化”融资方式，争取外国政府贷款和国家政策银行贷款、商业银行贷款等，加大城市建设、通信等基础设施投入。

（三）地方行政层级过多，政府职能转变不到位。地方行政层级过多，政府职能转变不到位是地方债务扩张的体制性原因。从地方行政层级来看，我国行政架构由五个层级构成，县市一般常设机构近40 个，还有不少非常设机构。地方政府行政层级过多不仅导致行政效率不高、财政供养人口负担过重，而且使得地方政府的财源受到很大制约。从政府职能来看，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，地方政府直接介入生产性、竞争性领域，造成债务累积。

四、加强地方债务风险管理的建议

随着新型城镇化的推进，地方政府面临巨大的融资需求，债务规模扩张趋势凸现。因此，强化地方债务管理，防止地方债务危机的爆发是非常必要的。

（一）完善政绩考评机制。某些地区存在地方政府官员举债竞争的“逆向选择”：迫于GDP 导向的政绩考核、改善基础设施的愿望以及提升地方经济发展速度，从而在“标尺竞争”中得到晋升。地方政府为了提升地区经济发展，大力发展地方融资平台，增加资本性投入，导致地方债务快速膨胀。政府目标是社会的稳定和全社会经济的可持续发展。因此，必须完善政绩考评体系，创新政绩考评方法，设计多元评价主体。

（二）改革现行财政分权体系。中央和地方财权和事权不对称是地方债务膨胀的原因之一，应该重构财权体系，可从两方面进行：首先，按照“财权与事权匹配”原则规范中央和地方的财政分权改革。城市基础设施、公共卫生、社会保障项目等支出应由中央政府和地方政府合理分担。其次，开征房地产税，以便稳定地方政府税源。

（三）构建违规举债问责机制。为了防范地方政府由于眼前利益而盲目举债，应构建债务问责机制。可实行行政首长举债备案登记制度，债务期限与政府官员任职期限匹配，地方如违规举债追究其主要领导人责任。同时，地方财政审计以及领导干部经济责任审计中加入地方债的审计。在举债问责制下，对乱举债及不履行偿债责任的地方政府及主要负责人严厉惩处，留下烂摊子离任也追责。

［1］王建军，周晓唯.中国地方政府债务融资行为研究［J］.社会科学家，2013.6.

［2］谢清河.地方融资平台和市政债券与地方债务风险管理研究［J］.经济研究参考，2010.52.

［3］王桂花，许成安.新型城镇化背景下地方政府债务风险动态管理研究——理论分析与模型构建［J］.审计与经济研究，2014.4.