广州民办养老机构现状分析

□文/陈燕婷 方嘉慧

（广东外语外贸大学 广东·广州）

随着社会生活水平的提高及观念的改变，机构养老缺口越来越大，仅靠政府力量已无法完全满足不断增长的养老需求。为此，政府方面提出以民间资本为关键力量推动我国社会化养老服务体系建设，以民办养老机构承接公办养老机构部分职能，弥补市场养老需求缺口。

一、政府对养老机构的发展构想

《广东省2011-2015年社会养老服务体系建设规划》中明确提出：社会养老服务体系建设以实现人人享有社会养老服务为目标，积极应对人口老龄化，构建资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，布局合理、种类齐全、功能完善、覆盖城乡的适度普惠性社会养老服务体系。提出建设社会养老服务体系的第一项基本原则为：“政府主导，社会参与。坚持政府投入为支撑，政策扶持为导向，鼓励社会力量参与养老服务体系建设。”

广州市作为广东省的省会及发展前沿阵地，其人口老龄化问题更为严峻，单靠政府的力量已不能满足我国养老需要的增长。在《广东省2011-2015年社会养老服务体系建设规划》中提出了9073 的目标，即到2015年全省基本实现90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，7%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务；3%的老年人可入住养老机构。面对需要弥补的巨大养老需求缺口，为减轻政府的养老压力，广州市养老机构行业健康发展需要社会力量的支持。因此，广州政府在依据《广东省2011-2015年社会养老服务体系建设规划》的指导下，出台了多项政策和管理办法，如：新增床位资助、税费减免、水电气优惠政策等以鼓励、支持和引导社会力量参与养老机构行业的建设。

结合广州市对养老机构行业的政策方向和项目组对广州市民政局养老问题相关负责人的访谈，目前广州对广州市的养老机构可以概括为“政府兜底，社会公益，市场均衡发展。”即由政府兜底的公办机构经营主要面向低收入老年群体及特殊困难老年群体，民办营利性养老机构在有偿服务的条件下面对市场的相对较高收入的老年群体提供服务，而民办非营利性养老机构则处于两者之间辅助政府做好养老机构服务的社会公益。

在政府构想中，鼓励民间资本进入养老机构行业，以民办机构承接公办机构部分养老职能，来减轻公办养老机构的负担。通过公办、民营和民办非三种不同性质机构实现养老服务无偿、低偿和有偿相结合，最终满足不同收入老年群体的养老需求，弥补目前养老机构行业中的需求缺口，实现人人享有社会养老服务的目标。

二、民办养老机构现状与困难

我们对广州市16 家代表性养老机构（包含民办养老机构，即民办非营利性养老机构和民办营利性养老机构，及公办养老机构）进行实地调研。在基于对广州市民政局养老问题相关负责人的访谈下，结合养老机构管理层及老年群体的问卷反馈信息，了解广州民办机构发展现状及面临的困难，试图探索其与政府发展构想的偏离情况。

表1 16家养老机构基本情况统计表

（一）基本情况（表1）

1、占地面积与土地来源。根据对16 家养老机构管理层的访谈，整合关于机构占地面积与土地来源有效数据后，笔者发现占地面积从侧面反映机构规模，民办机构发展情况不尽相同，先天配备资源存在较大差异。民办机构用地主要通过租赁获得，承受土地可能因停止租赁被收回的风险，经营不稳定性大。公办机构稳定性则明显较好。政府虽有为民办机构提供用地，但数量不足。目前广州市非农业用地紧俏，且广州市房价不断上涨，租赁土地获得经营场所的养老机构也面临着来自土地成本越来越大的压力。

2、入住情况。民办养老机构在入住情况方面总体并不理想，相比于公办机构基本维持收支平衡的经营局面，两类民办养老机构都出现部分机构入住率“拖后腿”的现象。经走访发现，民办服务质量偏低是导致民办入住情况不尽如人意的主要原因，加之民办养老机构的资金主要来源于民间筹资，投入规模有限，面对经营成本的不断上升，往往更加压缩服务质量以节约成本，造成老人入住满意度降低，入住情况得不到改善的恶性循环。

3、盈利情况。1/3 机构处于略亏损的局面暴露了民办养老机构经营的总体困境，民办养老机构经营资金主要仰仗于经营所得，在入住情况普遍不理想的情况下，经营收入受限；同时，公办机构在服务质量、价格和口碑上长期占据优势，加上政府保障，床位长期供不应求。而服务质量及价格、口碑均是民办机构需突破的发展瓶颈。另外，公办养老机构与民办养老机构的目标群体存在重合，公办养老机构无法覆盖全部的低收入、孤寡等弱势老年人群体，这部分老人群体只能由民办养老机构接收，制约民办养老机构更好地走向市场。

（二）经营困境

1、日常运营成本高。随着物价的上涨，地租、工资支出不断攀升，机构运营成本抬高。民办机构经营净收入波动大，加之政府保障力度较小，加剧了民办机构维持收支平衡的难度。大型机构宣传成本投入大，利润收回存在压力，一旦失败反而加剧经营困难；小型机构资金有限，为节约成本降低服务水平和质量，导致商誉受损，进入经营恶性循环。

2、社会认可度低。虽然市场对养老床位需求量大，但社会公众偏向于公办养老机构而不信任民办，导致公办养老机构“一床难求”而民办机构入住率低；另一方面，公办和民办定位的不准确导致市场出现断层，阻碍了广州市养老产业发展。同时中国传统观念影响与养老院养老观念相悖导致机构养老社会认可度低，民办机构形象建设力度不到位等现象也直接影响民办机构的经营情况。

3、政策落实力度不足。在民政局访谈中，相关负责人提到政府针对民办养老机构的优惠政策包括：床位补贴、水电气优惠以及土地划拨等，但机构反馈的实际落实情况却不尽如人意，14.29%表示政策落实存在问题。（表2）

在正面回应政策优惠问题的10 家民办机构均表示没有享受政府的土地购置政策优惠，另60%民办机构未享受床位补贴优惠，一半机构表示无享受水电气优惠，税收优惠则情况相对较好，但仍有40%没有得到税收优惠。

三、现状与构想的偏离情况及原因剖析

（一）服务定位混乱。政府兜底，社会公益，市场均衡发展。民办非要做好公益，市场要拓展满足不同层次养老需求。但目前公办和民办养老机构的定位界线并不明显，公办和民办机构接收老年群体存在重合，政府补助无法覆盖全部低保障老年群体。因此，民办养老机构在确定市场定位方面与政府原有构想偏离。

各类机构接收老年群体界线不清晰，其原因在于公办机构床位有限，无法满足全部弱势老年群体需求，民办机构只能拾遗补缺；公办机构在接收老人标准上并不明确，除接收低收入等弱势老年群体外，还接收普通老年群体；民营养老机构服务开发意识不足，局限于传统的经营理念，无法有效地开发养老服务市场，不能满足多层次的养老服务需求。

（二）机构经营不善。民办机构的老人满意度总体差于公办养老机构，侧面反映民办养老机构的经营绩效低于公办。两类民办机构分别存在服务短板，服务质量得不到提高，消费者缺乏信心，将势必影响民办承接公办的效果。租金、工资等经营成本的不断上涨，压缩成本的后果导致服务质量的下降，直接影响入住率，间接影响盈利情况，这也是导致民办养老机构经营不善，无法更好地开发市场的主要原因。

政府构想民办养老机构替代公办养老机构弥补市场需求缺口，但是由于民办机构经营不善，以目前民办养老机构的管理能力难以完全承接公办职能。

（三）政策落实不足。政府对于民办机构的优惠政策若得以确切落实，将激发民间资本进入养老机构的积极性，优惠扶持将成为民办机构更好地满足社会需求的有力后盾。但就广州市民办养老机构现状的调研结果看来，广州市政府针对民办养老机构优惠政策落实情况较差。

1、资金方面。市场物价普遍上涨，养老机构经营成本不断抬高，经营成本难以回收，这已经成为民办养老机构资金周转困难的重要原因。为扶持民办养老机构在相对恶劣的经济环境下健康发展，政府出台一系列政策却由于种种原因落实情况不佳。目前民办机构几乎独自承担成本上升的经营压力。多数民办机构资金紧张，加之政策上支持力度不足，服务质量提升困难，最终导致老人满意度不高而入住率低，在辅助政府弥补机构养老需求缺口上有心无力。

2、人才方面。政府为解决养老机构的人才短缺问题，在进行构想时针对护理人才培养方面出台的政策在宏观上有支持和引导作用，但实际执行的伸缩性导致其作用有限。养老机构依靠自身无法获取足够的护理人才支持，需要政府加强执行，确保优惠政策的贯彻落实以保证优惠对民办养老机构发展作用有效发挥。

表2 政府优惠政策落实情况统计表

政策落实不足导致政府扶持民办养老机构力度有限，制约了民办机构在发展中的积极性，也使机构发展现状与政府构想存在偏离。

（四）社会舆论压力。公办养老机构在资金上由政府兜底，面对来自成本上升等问题的压力不大，服务质量有保障，在社会舆论中享有广泛声誉，社会认可度高。民办养老机构由于管理不善、难以承受成本压力而不得不降低服务质量。而其存在缺陷的服务质量导致民办养老机构始终在社会公众中难以竖立良好口碑。

由于民办养老机构在质量上与公办的差距比较明显，社会公众在选择养老机构时偏向于公办，多数消费者宁愿选择等待公办机构的轮候也不愿尝试民办机构的服务，形成一种“公办撑得吃不了，民办饿得没饭吃”的尴尬局面。

尽管政府构想中希望民间资本进入养老机构行业承接公办养老机构的部分职能，为政府减轻养老机构负担，但社会观念对于民办机构的偏见导致民办机构入住率不足，公办机构仍旧面临无法满足所有轮候人员床位需求的压力，造成养老机构床位不足的假象。“公办服务优于民办服务”的社会观念不能轻易改变，这必将严重影响民办承接公办，成为阻碍民办机构弥补市场缺口的重要原因。

四、结语

目前，广州市民办养老机构在发展现状与政府为其设定的构想间存在一定偏离。为促进养老机构更高效地参与养老机构行业，更好辅助政府完善养老行业发展，一方面民办机构应针对消费者（老人）的需求，有针对性地改善民办养老机构服务质量，以提高服务的满意度和经营绩效；在利用政策优惠的同时，明晰自身的定位，加强自身建设；另一方面政府则应加强帮扶政策的落实，优化民办机构发展环境，为其更好地弥补社会养老缺口做出贡献。民间资本若能高效参与发展养老机构行业，将缓解政府当前养老负担，为老年群体提供一个更加优质的养老环境，推动我国社会化养老服务体系建设。

［1］广州市政府.广东省2011-2015年社会养老服务体系建设规划［R］.2011.

［2］辛捷恺.广州七成养老床位在民办政府扶持医养结合等方式［E］.新快报，2015.3.9.

［3］广州市政府.广州市民办社会福利机构资助试行办法［R］.2009.