城市居民委员会自治困境及对策

□文/ 俞姣鸿 张英红 徐康越 陈婷妍

（1.嘉兴学院公共事业管理2012 级；2.嘉兴学院商学院 浙江·嘉兴）

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织”，中办发［2000］23 号文件“关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》”规定“社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我服务、自我监督的群众性自治组织”。目前，我国居民委员会（以下简称居委会）在服务居民、搞好城乡社会管理、密切党群关系、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的主要作用。但是，由于我国的居委会是政府管理社区基层的需要，由政府自上而下推动成立的，其外在环境和内在条件保障上都面临着一些困境，使其自治功能及作用难以发挥。必须贯彻落实党的十八届三中全会提出创新社会治理体制的精神，改革社区治理方式，推进社区居民委员会回归自治，激发居委会自治活力。

一、嘉兴市社区居委会调查基本情况

为了了解嘉兴市城市社区居委会自治的现状，课题组在对市民政局基层政权与城乡社区建设处以及街道办事处进行访谈的基础上，分别针对社区居民、社区居委会及工作人员进行问卷调查。一是采用随机抽样的方法对社区居民就社区自治意识及认知、自治参与情况、自我服务、自我监督等几方面内容进行问卷调查。重点选取新嘉街道、新兴街道、长水街道、城南街道的百妙、栅堰、金穗、王安、城南等社区居民作为调查对象。共发放300 份调查问卷，其中有效问卷284 份；二是针对居委会及其工作人员，就居委会主要工作、民主决策、信息公开、工资福利等问题进行问卷调查。采用随机抽样的方法，从中抽出20 个居委会，共分发120 份问卷，其中有效问卷为108 份。在对问卷统计分析的基础上，展开研究。

二、社区居委会自治面临的困境

（一）居委会作为群众性自治组织，却承担着大量的行政工作。法律层面上，社区居委会被明确界定为“在党领导下的社区居民实行自我管理、自我服务、自我监督的群众性自治组织”。而现实工作中，居委会一直处于从中央到街居权力结构的纵向管理体制的最底层，承担大量的行政工作，成为政府职能部门的“手”和“脚”。据调查，目前嘉兴市居委会的日常工作内容涉及到计划生育、环境卫生、治安治理、家庭婚姻、就业服务、宣传教育、新居民管理、社会保障、文明达标、收费收款、取证盖章以及各类检查、创建、评比等40 多个部门和单位延伸下来的100 多项工作。在对社区居委会工作人员的调查中，“您日常工作时间或精力主要放在以下哪方面”（按投入时间和精力多少排序）的选项中，“上级政府部门布置的工作”排在第一，其次才是“办理本社区居民公共公益事务”。由于上级政府部门布置较多的行政工作需要投入大量的时间、人力、物力，所以，有1/3 的社区工作人员表示“对目前的工作力不从心，不堪重负”。

图1 对居民委员会产生方式的认知

图2 社区是否建立了社区事务监督机构

图3 是否了解所在居民委员会工作情况

图4 参与社区各项事务和活动的态度

（二）居民自治意识淡漠，参与的主动性和积极性不高

1、居民对社区自治认知不足，自治意识淡漠。自治意识是居民自治行为的一个重要的前提，是人们通过一系列心理活动过程而形成的对居民自治的认知、体验与行动倾向。包括对自治的认知、自治体验以及自治的行为。作为社区自治的主体，如果对自治缺乏基本认知，必然会影响到参与自治的主动性和积极性。

图5 对社区各种事务和活动参与情况

图6 是否主动向居委会反映过本社区的意见和建议

图7 与周围邻居的熟悉及交往程度

图8 邻居生活中遇到一些困难向你求助时的选择

据调查，居民对《居委会组织法》及社区自治的基本内容和基本知识缺乏最基本的认知。在对居委会委员、居民小组长的产生方式、居委会工作情况等问题的选项中，选“不知道”占多数。对于居民委员会成员的产生方式，参与调查的居民认为“应由居民或居民代表选举产生”的占47%，“不知道”的占34%的比例。关于居民小组长产生方式，45%的答“不知道”，几乎占据一半。对所在社区是否建立了社区事务监督机构，12%的居民选择“知道”，10%的居民选择了“否”，78%都选择了“不知道”。对于所在社区居委会的工作情况“不太了解”占49%，对其“非常不了解”的占12%，两项占61%，超过了半数。而“一般”，“比较了解”为26%和11%，而选择“非常了解”的仅占2%。（图1、图2、图3）

2、居民参与的主动性和积极性不高。社区居民自治是社区建设的长远目标，要求社区居民广泛、积极、有效的参与进来，如果没有居民的参与，就没有真正意义上的居民自治与社区建设。社区建设是一个培育居民自我管理、自我发展的过程，这个过程关系着社区成员的切身利益，如果只有政府主管部门和社区工作者的推动，而没有作为社区自治主体——社区居民的广泛积极参与，自治也就难以落到实处。由于对社区自治的认知不足，绝大多数居民自治意识淡漠，参与的主动性和积极性不高。

图9 自己和家庭不能解决的问题时首先想到的求助对象

图10 对社区财务收支情况是否清楚

图11 所在小区物业费的收支及使用明细公开情况

图12 所在小区停车费收支及使用明细公开情况

在“参与社区自治（社区各项事务和活动）的态度”选项中，持“积极主动热情很高”态度的居民占总数的12%，“居委会有要求就参与”的超过半数占54%，“能不参与就不参与”的有12%，“基本不参与”的有22%。对社区各种事务和活动参与情况，有6%的居民“经常参与”，49%“偶尔参与”，45%“几乎不参与”。经常参与的受访者占少数，偶尔参与几乎不参与受访者比例较为接近。而对“是否主动向居委会反映过本社区的意见和建议”，有35%的居民选择了“是”，65%的居民选择了“否”，没有反映过本社区的意见和建议的居民占绝大多数。可见，居民对社区居委会工作的关注度和参与度较低，大多数居民并不关心社区居委会的工作，更无参与社区工作的意愿和行动。（图4、图5、图6）

（三）社区人际沟通机制不健全，缺乏凝聚力。居民的自我管理、自我教育、自我服务都必须是建立在社区良好的横向沟通的基础上，而扩大横向沟通范围是增强社区凝聚力的具体途径。如果社区居民互相之间是陌生的，人际关系淡漠、趋于表面化，缺失情感色彩，社区自治就会缺乏应有的凝聚力。

在“你和周围的邻居熟悉吗？”选项中，5%的居民选择“根本不认识”，选择“和邻居很熟，并交往频繁”的占30%，32%的“居民认识邻居，但没有交往”，还有32%的人“认识邻居很少，交往也不多”。在“邻居生活中遇到一些困难向您求助时”，有72%的人表示会帮助邻居，有22%的人会视情况而定，6%的人不会帮助邻居，原因是不熟。在“出现了自己和家庭不能解决的问题时，您首先想到的求助对象”的选项中，有27%的居民选择了“社区居委会”，19%选择了“相关职能部门”，4%选择了“工作单位”，4%选择了“社会救助组织”，46%居民都选择了“亲戚或邻里”。可以看出，72%的被调查者在邻居有困难时会帮助邻居，46%被调查者在自己和家庭遇到不能解决的问题时选择了亲戚或邻里求助，“远亲不如近邻”。尽管在居民遇到困难时还是以亲戚或邻里为主要求助对象，也愿意帮助邻居。但是由于社区的人际间缺乏沟通机制，社区居民没有相互认识沟通的平台，彼此不认识更不熟悉，求助于邻里和帮助邻里在现实中并不可行。说明社区的凝聚力尚未形成，居民也普遍缺乏对所在社区的认同感和归属感。（图7、图8、图9）

（四）社区组织财务收支信息缺乏透明度，监督机制不健全。居委会、业主委员会、物业服务企业作为社区的“三巨头”，其工作内容与流程、工作成效、财务收支情况等都需要接受社区居民、居监会的监督，这不仅是社区管理制度规范化的体现，也是社区居民自治的具体内容。而作为社区自治的主体社区居民是最重要的监督主体。社区居民的监督内容主要包括对居委会的民主评议、对社区财务收支情况、对小区物业费及停车费的明细账目的监督。

在“主要通过什么途径了解与本社区有关的信息（按重要程度排序）”问题选择中，“社区公开栏”排在了第一位，“住宅门口或楼道的通知、告示等”排在第二位；熟人相互告知”为第三位。对于“社区网站”、“社区干部的宣传”、“居民代表、居民小组长等告知”的选择较少。“对社区的财务收支情况是否清楚”，2%的选择“很清楚”，4%的选择是“比较清楚”，14%的选择“知道一些”，80%的选择则是“不清楚”。可见，绝大多数的居民并不清楚社区的财务收支情况。“所在小区物业费的收支情况和使用明细是否公开”，25%的选择了“公开”，14%的选择了“没有公开”，而“不知道”所在小区物业费的收支情况和使用明细是否公开的占被调查者的比例达到了61%。“所在小区停车费的收支情况和使用明细账目是否公开”，16%的选择了“公开”，20%的选择了“没有公开”，有64%的则“不知道”所在小区停车费的收支情况和使用明细账目是否公开。（图10、图11、图12）

按照法律法规规定，社区财务收支、小区物业费以及小区停车费的收支情况和使用明细账目必须公开，便于居民、居委会、社区居民事务监督机构进行监督。而有效的监督必须建立在相关信息公开的基础上，如果没有基本信息的公开，监督也就会成为一句空话。调查显示，目前社区信息公开及监督存在三个问题。一是社区居委会、物业服务企业财务收支信息缺乏透明度。居民对社区居委会成员民主评议、社区工作经费收支，以及物业服务企业的物业费和停车费收支等情况了解甚微，信息公开透明度不够，没有及时让居民了解其工作情况。居民的自我管理、民主监督就难以落到实处；二是社区事务监督机制不健全。居委会对业主大会、业主委员会、物业公司的指导和监督作用尚未发挥，作为基层群众自治组织社区居民事务监督机构也未能发挥应有的监督作用；三是业主委员会和物业服务企业缺乏主动接受社区居民委员会及居民监督的自觉性和主动性。

（五）专职社区工作人员待遇较差，个人发展空间小。据嘉兴市民政局基层政权与城乡社区建设处的统计数据，2013年嘉兴市市区社区工作者人均年收入（包括全体专职社区工作人员在当年获得的工作奖金、补（津）贴、社会保险和住房公积金等收入总和除以总人数）南湖区为5.1 万元，秀洲区为5.5 万元。据调查，77.89%的工作人员对现有收入表示不满，有22.22%和29.63%的人认为学习机会和发展空间太少，缺乏足够的发展机会和发展空间。由于待遇低，发展空间小，影响了社区工作人员工作的积极性和提供服务的质量，难以留住人才。

三、增强居委会自治功能的对策

（一）推动社区去行政化，推进居委会回归自治。要创新社区治理方式，彻底改变居委会承担大量行政工作的现状。首先，要处理好基层政府指导与居民民主自治的关系，推动政府职能转变。政府职能部门及街道办事处要切实减轻社区居委会负担，在管理体制上保证实现“还权、赋能、归位”，推进社区居委会职能回归自治；其次，要规范社区居委会的工作事项。厘清基层群众自治组织依法履行职责事项和协助政府工作事项，形成居委会协助政府工作事项“准入目录”，凡未列入“准入目录”的，各级政府各单位不得要求社区予以协助，社区居委会也有权拒绝为列入“准入目录”的摊派。只有切实实行去行政化，才能保证社区居委会能集中精力服务社区居民，成为帮助居民解决工作、生活、社会问题的自治组织。

（二）完善激励机制，激发社区自治活力

1、培育居民自治意识和自治能力。居民自治意识和自治能力是实现社区自治的先决条件。首先，要培育居民的自治意识和自治能力。在新一轮社区治理改革过程中，必须对社区居民进行宣传、教育，提高居民对社区自治的认知，增强社区意识，推进社区居民由私人兴趣和互益领域向社区秩序维护、社区条件改善等公益领域发展。

2、加大财政支持力度。适度的财政支持政策既能不断增强社区居委会的自治功能，又能发挥社区居民的主动性和创造性，进一步促进社区自治的创新和发展。一是加强社区工作用房和社区公益性服务设施建设。尤其是要加大对社区文化、教育、卫生、体育、环境等公共项目建设的投入；二是建立社区专职工作人员工资逐年增加机制，将社区工作者的工资、“五险一金”等福利待遇纳入财政预算，并逐年增长；三是完善“权随责走、费随事转”的管理制度。对于市、区两级政府部门及其派出机构委托给社区居委会的工作，以及社区居委会协助市、区两级政府部门及其派出机构的工作，属于社区的社会管理和公共服务职责，按照责任权利统一的原则，对有关专项经费进行分割，必须由财政承担支出。

（三）健全政府购买服务的运行机制，增强社区“造血”功能。改变目前政府大包大揽的做法，转变政府职能，将适合由社区社会组织提供的公共服务，通过政府采购，以公开、合理方式确定有资质的社区组织来承担。政府通过“委托——购买”的形式，购买社区服务中心提供的家庭、儿童、青少年、医疗、社区矫正、居家养老、残疾人照料等领域的专业化、多元化服务项目。政府通过购买服务增加对社区组织的资金扶植，以拓展社区居委会的发展空间，形成社会组织提供公共服务产品和参与社会治理的新格局。

（四）营造社区自治的良好氛围，增强居民的归属感和认同感

1、构建社区活动平台。居民的自我管理、自我服务必须建立在居民彼此了解和熟悉的基础上。第一，加强社区活动中心建设，为居民提供室内和室外活动场所，作为居民相互认识了解的平台；第二，组织开展丰富多样的社区活动。不仅要继续吸引老年人、家庭主妇、低保户等弱势群体参与社区事务及活动，而且要通过组织形式多样、健康有益的群众性体育、科普、教育、娱乐、互助等活动，引导和吸引中青年人参与社区活动；第三，构建社区公共信息平台和社区自治工作室。增进居民之间交流沟通，形成良好的沟通机制，使社区成员之间、不同群体之间实现交流沟通，为社区建设献计献策，激发居民“热爱社区、建设社区”的热情，增强社区居民对社区的归属感和认同感。

2、营造和谐社区文化。在构建社区活动的平台基础上，还需要营造相对统一的社区价值观和社区生活圈，居委会协同社区居民共同营造社区自治氛围，进一步增强社区组织和居民对社区的认同感和归属感，提高居民参与社区建设的自觉性。增进社区居民相互关爱、相互信任、相互帮助的和谐人际关系，构建和谐的社区文化。结合社区特色创造一批群众喜闻乐见朗朗上口的社区之歌、邻里之歌、道德公约等社区歌谣，举办社区邻里节、社区运动会等社区的节庆活动。通过社区文化建设，强化“社区是我家，建设靠大家”的意识。

（五）健全社区信息公开机制和监督机制，规范社区管理和服务。对社区社会组织及物业公司的监督是居委会的职责，是居民自我监督的具体表现，也是使社区社会组织健康发展、有效地发挥其应有作用的关键。首先，利用现有的社区公开栏、楼道的通知、社区信息平台，居委会不仅要带头公开社区居委会成员的选举、民主评议、财务信息等基本情况，还要公开社区工作经费、社区购买服务的收入、社会捐赠资金的财务收支账目等信息内容。其次，居委会和居监会要切实履行监督职责，指导并督促小区物业服务企业对物业费、停车费的收取标准和使用，以及小区公共设施建设等收支情况。只有信息的充分公开，才能保障社区居民自我管理和自我监督的实现。

［1］陈伟东等.合约理论视角下居委会的制度安排与实践逻辑［J］.社会主义研究，2011.2.

［2］邹树彬.“回归自治”后的社区居委会：困惑与出路［J］.佳木斯教育学院学报，2013.5.

［3］周义程等.城市社区社会管理体制的结构性重塑［J］.中共四川省委省级机关党校学报，2013.3.

［4］李力，王永涛.城市社区居委会建设面临的问题及对策研究［J］.沈阳干部学刊，2011.1.

［5］胡慧.转型时期城市社区自治：理念、问题及建议［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2006.4.