城乡统筹背景下小城镇建设问题研究

宁 逵，刘雨夕

(1.黑龙江省农业经济研究所，哈尔滨150008;2.东北农业大学经济管理学院，哈尔滨150030)

小城镇乃“城之尾、乡之首”，是城市与农村衔接的纽带和桥梁，小城镇建设对解决中国“三农”问题、加快中国农业现代化进程、促进城乡一体化新格局实现具有决定作用。中国一直非常重视小城镇发展，党的十七大报告明确提出，“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略要求。党的十八大提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。两次会议关于城镇化的论述一脉相承，层次递进，勾勒出中国城镇化发展的蓝图，明确了小城镇的建设和发展在整个城镇化过程中占据的战略地位。

一、中国小城镇建设现状及问题分析

近几年，中国小城镇发展规模逐步扩大，聚集效应逐渐显现。截至2011年底，全国建制镇数量为19 683个，建制镇数量占全部乡镇数量比重为59.2%。建制镇规模也稳步发展，2011年平均每个建制镇拥有人口达4.1万，比2001年增长18.8%。经过近十年的发展，中国城镇化资源整合和重组不断加强，经济实力不断提升。其中，平均每镇的企业从业人数为5 747人，比2001年增长36.3%;平均每镇的企业实交税金总额为5 536万元，比2001年增长4.1倍，年均增长19.8%［1］。由此可见，中国小城镇建设已取得长足发展，但目前也暴露出许多亟待解决的问题。

1.城镇规划欠缺。中国小城镇建设普遍缺乏科学合理规划，建设随意性较大，致使小城镇产业规划布局不合理，功能定位模糊，小城镇建设水平低，重复建设多，特色不突出，发展后劲不足。另一方面，即使有规划，其权威性也不足，甚至受到严峻挑战。调查中发现，有相当多的小城镇不按原有规划随意改变土地用途、随意建设新项目，华而不实的“形象工程”时有出现，有些乡镇甚至将领导命令凌驾于规划之上，每到领导人事更迭，就对规划随意改动，使规划缺乏权威性和持久性。

2.基础配置薄弱。中国长期以来实行城乡分割的二元管理体制，这一体制以优先发展城市为出发点，资源配置向城市倾斜，针对小城镇基础设施建设投入严重不足，而且大部分小城镇经济相对落后，自身积累不足，缺乏资金投入，致使小城镇基础设施建设滞后，教育、卫生、文化、体育等各项社会事业不能满足居民的需要。

3.产业层次低下。由于小城镇自身条件、资源禀赋、人力资源等方面限制，多数小城镇没能培育出自己的特色主导产业，多数以农业为主，二三产业发展迟缓，对劳动力吸纳能力有限，缺乏稳定就业机会。而且小城镇由于规模小、相对闭塞、与城市和周边农村联系不够紧密，也没能真正发挥纽带和桥梁作用，丧失了很多提升产业层次的机会。同时，农民文化素质偏低，缺乏城市型技能，不能适应小城镇发展对人才的需求，也阻碍了小城镇产业层次升级。

4.融资渠道匮乏。目前，中国小城镇的投融资渠道呈现多元化的特点，但资金来源依然匮乏。政府作为小城镇建设理所当然的最主要投资者，由于要统筹安排城乡、地区间的发展需求，资金投入过于分散，不能完全满足小城镇建设需要。小城镇自身由于经济基础薄弱，资金筹措能力有限，而且税费改革后乡镇财政普遍吃紧，资金缺乏，即使有意愿在小城镇投资也力不从心。社会资本吸纳方面，由于没有建立行之有效的运行机制，致使各类社会资本投资小城镇建设渠道不畅，没能发挥应有作用。

5.生态环境恶化。由于小城镇管理部门自身水平限制，只重眼前利益，缺乏长远考虑，对生态环境保护和治理问题不够重视，在招商引资过程中主动降低门槛，接纳大城市淘汰的污染企业入住小城镇。同时，由于大多数小城镇环境基础设施落后，没有相应的污染处理设备，垃圾收集、处理和清运设备严重不足等原因，致使小城镇生态环境持续恶化。

二、国外小城镇建设的经验及启示

“他山之石，可以攻玉”，在小城镇建设的道路上，发达国家走在了前面，虽然中国与发达国家存在基本国情、社会制度、经济社会发展水平等方面差异，但那些超越国情的规律性做法还是给我们提供了可以借鉴的成功经验和引以为戒的失败教训，也为中国建设小城镇提供了有意义的启示。

1.突出规划的指导地位。第一，在制定小城镇建设规划方面，应该建立起有效的公众参与机制，鼓励农民、商人、教师等直接利益相关群体积极建言献策。在美国，公众可全过程参与城市规划，并设有许多官对民和民对官性质的机构，以保障民众能充分参与城市规划，如“小区规划办公室”不仅向政府提供相关信息和资料，也为市民提供规划技术服务。第二，立法确保规划的权威性、严肃性。澳大利亚的城镇规划一旦在议会上表决通过，就成为地方法律，由议会监督实施，如果实施过程中需要调整，任何人无权擅自决定，而需经由议会讨论通过后方能修改。第三，规划的制定具有前瞻性。如美国小城镇的市区规划不仅强调功能个性、布局合理，而且注重规划的长期性，并从长远考虑投资较大、涉及民生的公共设施建设，如交通、供水、供电、通讯、垃圾处理等，规划制定时即为今后的改扩建留出余地，避免重复建设。第四，注意保护环境。在小城镇建设时，德国一直把保护生态环境放在首要位置，并通过立法将环境保护上升到法律层面，以此制约小城镇建设所有环节，杜绝以牺牲环境为代价换取经济增长，让可能对环境造成不良影响的产业在小城镇无立足之地。

2.加强城市环境建设，完善公共服务配套。第一，加强自然、人文环境建设。德国的城镇建设最具代表性，德国政府在建设用地上控制非常严格，城市建设的主要精力不是放在修建楼台亭榭上，而是进行大范围植树、大面积栽花种草，以绿取胜。为加强人文环境建设，凸显小城镇文化品位，德国政府还拨专款用于维修和保护建成200年以上的建筑，使每座城市都显得富有历史底蕴和文化品位，和谐之中彰显出个性。第二，完善公共服务。美国为增强小城镇吸引力，在完善小城镇公共服务配套上很下功夫，不仅在小城镇建设学校、医院、银行、商场、宾馆等设施，还建设有图书馆、各类体育场馆、博物馆、文化艺术中心等休闲活动设施，创造了一个比大城市更方便、舒适的居住环境。第三，构建环境卫生治理体系。发达国家的环卫管理通常从源头上进行控制，在宣传教育提高全民环保意识的基础上，还通过运用规划、法律、经济、技术等各种方法构建合理有效的环境保护控制体系。

3.引入市场机制，不断完善投资环境。近年来，越来越多的国家在原有政府投资基础上不断拓宽融资渠道，鼓励民间资本参与基础设施建设，形成政府与民间资本共同建设的格局，如美国政府将越来越多的基础设施项目推向市场，鼓励私人投资经营，范围也由过去的电力、电话等设施扩展到供水、供热、燃气等所有关系民生的项目。发达国家小城镇政府也会制定许多优惠政策吸引企业的入驻，例如，美国新布朗士维克市政府为鼓励私人投资，积极为他们提供学习、选址和融资等方面的帮助;对于中小企业贷款，建立了市政府和银行共同分担的风险基金;而对于低收入家庭，政府甚至会提供一定数额的贷款资助其创业。澳大利亚政府为创造良好的投资环境，建立了城市间联盟机制，通过协商机制来集体应对与私人投资商的谈判［2］。

三、推进中国小城镇建设的对策建议

小城镇建设是一项系统工程，需要有计划、有思路地稳步推进。针对中国小城镇建设中存在的主要问题，借鉴国外小城镇建设经验，应重点做好以下几个方面的工作。

1.依据本地实际，科学制定规划。小城镇建设规划的制定要依据城市发展的一般规律，结合本地自然、历史人文环境和经济条件特征，确立城市的发展方向和定位，以形成独具特色的城市形象。小城镇建设规划目标应与经济社会发展目标相统一，将基础设施和公共服务设施放在首要位置优先建设，完善小城镇基础设施。南京江宁上坊小城镇建设不失为小城镇特色发展的成功范例，上坊镇以江宁拆县设区为契机，依托周边拥有开发区、高新园区、东山国际企业研发园的园区优势，又有麒麟科创园、仙林大学城的学术技术优势，还有古运粮河、青龙山、梁武帝陈霸先陵墓故址的人文优势，确立了“智慧品质新城，国际生活社区”的小城镇发展定位，使上坊小城镇建设实现了特色发展。规划制定后的监督实施同样重要，各级领导干部应把小城镇建设规划作为日常工作纲领坚决实施，维护其权威性，不管领导怎么换，规划实施的延续性不能变，并赋予建设行政主管部门指导与监督小城镇规划编制、执行的权力。

2.拓展筹资渠道，扩大资金来源。小城镇建设需要大量的资金，特别是基础设施建设所需资金巨大而且不能产生直接效益，回收投资几乎不可能，因此，要建立多元化投资模式，共同助推小城镇建设。一是要开拓思路，大胆创新，拓宽政府融资能力。乡镇政府作为基础设施项目，如交通、电力、卫生以及环境整治等一些纯公共物品的投资主体，面临巨大资金压力，要想增加乡镇政府的收入，可以尝试有偿使用基础设施和公共设施的办法，使城建资金得以补偿，例如，通过拍卖现有公益事业、基础设施若干年使用经营权，拍卖公用设施、道路的冠名权等方式筹措资金。二是要创造条件吸引社会资本投资小城镇建设。要充分发挥市场在配置资源方面的主导作用，按市场规则办事，尊重投资者利益，使农民和社会资本愿意向小城镇投资建设;要制定注册登记、用地制度、税收减免、产业扶持等方面优惠政策，调动有投资能力和意愿的农民、个体、私营业主到小城镇投资的积极性，吸引其将资金投向城镇。

3.加强园区建设，促进产业积聚。小城镇是在工业及第三产业蓬勃发展基础上吸引人口集聚而形成和发展的，小城镇的可持续发展也需要产业良性发展作为支撑。随着小城镇企业数量的增加、规模的扩大，会带动劳动力向小城镇集聚，促进第三产业发展。而乡镇企业向小城镇工业园区集中，也有利于降低管理和污染治理成本，提高土地的使用效率，优化小城镇的发展环境。要解决企业向园区集中问题，最重要是消除企业的后顾之忧，即降低搬迁成本、优化配套的基础设施和优惠的政策扶持。因此，一方面要采取有效措施，制定优惠政策，完善小城镇基础设施建设，使企业降低搬迁成本，吸引企业向小城镇园区集中;另一方面，要求新建企业或者改扩建的企业必须在小城镇规划的工业园区内建设，使企业逐步向小城镇集中。

4.加强基础设施建设，提高综合服务水平。要集中力量加强小城镇基础设施建设，依据小城镇自身特点，按照现代城市高标准建设供暖、供气、供电、排水、交通通讯、垃圾处理等公共服务项目，增强小城镇的吸引力和辐射力，为企业和居民提供设施完备、服务周全、环境优美、管理到位的居住条件;要逐步提高小城镇公共服务水平，通过兴建中小学、卫生所、科技活动室、敬老院，重点解决居民医疗、教育、就业、出行、居住等实际问题，提高居民生活满意度;条件成熟的小城镇可以尝试建设独具地方特色的标志性建筑，彰显城镇文化品味，提高小城镇影响力和知名度。

5.建立健全有关法律政策。要依靠强有力的法律制度，形成责权分明、科学决策、有效执行、有力监督的行政管理体制，为小城镇科学可持续发展提供制度保障，重点应抓好以下几方面的工作:一是完善小城镇建设的相关配套制度，包括公共财政制度、土地管理制度、金融服务制度、财税体制等基础性配套制度;二是深化小城镇管理体制改革，目前，小城镇在财政、税费、土地、社会管理、户籍等方面没有决定权，阻碍了小城镇的发展壮大，应探索小城镇管理体制改革，赋予小城镇等同于大城市的相应权力，强化乡镇政府在产业、科技、信息、就业和社会保障、义务教育、医疗卫生等方面的公共服务职能。

［1］ 苏保忠，刘俊华.新型城镇化背景下小城镇如何可持续发展［J］.标准生活，2013，(3):15.

［2］ 曹小琳，马小均.小城镇建设的国际经验借鉴及启示［J］.重庆大学学报:社会科学版，2010，(2):3.