践行社会治理理念的路径探索

刘文光

(云南民族大学管理学院，昆明650031)

社会治理理念是社会治理主体及其工作人员对于社会治理活动的理性认识，是社会治理工作者从事社会治理活动所应具有的思想观念和宗旨意识，是人们在社会治理活动中所表现出来的共同认可的价值观和伦理观，是统领人们社会治理行为的灵魂。本文认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要树立以人为本、服务为先、社会协同、公众参与、源头治理、依法治理等社会治理理念，更重要的是需要努力探索践行社会治理理念的路径。

一、践行“以人为本”的社会治理理念，必须走社会治理重点民生化的路子

“以人为本”是社会治理理念的核心，在实践中具体体现为尊重人、理解人、关心人、帮助人、爱护人、体贴人、解放人，满足人的合理合法需求，以此调动人参与社会建设的积极性、主动性和创造性，实现人的全面发展和社会的有序运转。其中，“尊重人、理解人、关心人、帮助人、爱护人、体贴人、解放人、满足人的合理合法需求”的实践性问题，从本质上来说，还是民生问题，也就是要解决好人的生存、生计、生产、生活等问题。因此，社会治理虽然涉及很多方面的内容，但践行“以人为本”的社会治理理念仍然需要从解决民生问题开始，走社会治理重点民生化的路子。践行“以人为本”的社会治理理念，走社会治理重点民生化的路子，必须加快推进以保障和改善民生为主要内容的社会建设，实现学有所教、业有所就、劳有所得、住有所居、老有所养、病有所医、死有所终，使改革开放的成果惠及全体人民。具体来说必须解决以下主要问题:一是必须重视教育发展，大力促进教育公平，合理配置教育资源，进一步解决好教育体制问题;二是必须贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策［1］，进一步解决好劳动者的就业问题;三是必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，进一步解决好收入分配问题;四是必须坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，进一步解决好社会保障问题;五是必须推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革，完善国民健康政策，进一步解决好医疗卫生问题;六是必须建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和治理，进一步解决好住房问题;七是必须加大扶贫开发力度，大力拓展社会扶贫领域，完善扶贫工作机制，进一步解决好扶贫开发问题;八是必须坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益，进一步解决好妇女儿童问题;九是必须积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业，进一步解决好老龄服务问题;十是必须健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益，进一步解决好残疾人服务问题。

二、践行“服务为先”的社会治理理念，必须走社会治理模式网格化的路子

“服务为先”是社会治理的根本宗旨，是社会治理的出发点和落脚点。“服务为先”的社会治理理念，要求在实践中必须彻底抛弃“管控为先”的陈旧观念和旧式做法，社会治理主体及其工作人员必须时时处处想着为公众的生产、工作、生活创造条件，提供服务，排忧解难。从实际工作来看，近几年，中国各地探索出来的社会治理网格化模式符合中国国情，实践证明行之有效，真正能够把“服务为先”的社会治理理念落到实处。社会治理网格化是在城乡基层社会治理中将所属行政区域按照一定的原则和标准划分成若干个网格状的单元，各网格责任主体及其成员在实地走访、调查或借助社会治理电子网络平台了解、采集网格内所有居民住户基本情况及其意见和要求的基础上，向所辖网格范围内的居民和住户提供全覆盖、互动式、常态化、精细化服务的一种新型治理模式。社会治理网格化模式寓治理于服务之中，实现了社会治理从管控型向服务型的转变。在新的历史时期，践行“服务为先”的社会治理理念，必须走社会治理模式网格化的路子。

践行“服务为先”的社会治理理念，走社会治理模式网格化的路子，需要重点做好以下几项工作:一要合理划分基层服务与治理网格。可以“按照完整性、便利性、均衡性、差异性原则”［2］，在城市以小区、楼宇、巷弄为治理单元，在乡村以自然村、村民小组或相对集中居住区域为治理单元，在城乡以家庭(户)为基本单位，从所辖区域划分出若干基层治理与服务网格。至于每个网格应该包括多少个家庭(户)，则需要根据各地实际情况具体确定。按照中国浙江舟山经验，“农村一般以100—150户组成一个网格，城市社区则适当扩大”［3］。二要科学组建基层网格服务与治理团队。可以依据各个网格内群众的服务需求特点，通过整合不同职业、不同特长、不同方面的服务和治理资源，组建网格服务与治理团队。网格服务与治理团队的成员既可包括在职的党政干部、群团组织成员、人大代表、政协委员等专职人员，还可把生活或工作在网格内的离退休干部、医生、教师、律师、物管公司人员、科技人员、乡土人才、村民委员会成员、村民小组长、志愿者等聘请或整合进来，以便为网格内群众提供多元化的服务。一般而言，每个网格需要配备一个服务与治理团队，每个网格的服务与治理团队至少由1名乡镇(街道办事处)机关干部、1名社区干部、1名医护人员、1名教师和1名民警，以及其他方面的人员组成。三要明确规定基层网格服务与治理团队的职责。基层网格服务与治理团队的主要职责是对网格内的群众定期或不定期地进行走访，及时准确地掌握所辖网格中所有居民的家庭状况，包括人口、计生、教育、就业、住房、医疗、卫生、社会保障、优抚救助、土地承包、家庭生活等情况，主动联系、协调相关部门和力量帮助群众解决所反映的矛盾、困难和问题。四要有效搭建基层网格服务与治理信息网络平台。这有助于快捷地了解网格内居民住户的基本情况及其对社会治理的反馈意见和服务要求。搭建基层网格服务与治理信息网络平台，需要建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的基层网格服务与治理信息系统。该系统至少应该包括基础数据、民情反映、与民互动、服务办事、工作交流、系统治理等模块。该基层网格服务与治理信息网络平台的有效搭建，不仅为基层网格治理员提供方便快捷的工作条件，而且有助于基层网格服务与治理团队之间进行互动互助，极大地提高服务与治理效率。五要及时提供居民和住户所需服务。基层网格服务与治理员在履职的过程中，针对网格内的居民和住户反映的矛盾、问题和服务需求，能够办理的事项要及时帮助群众协调解决，不能办理的也要及时向上级领导汇报，请求上级有关部门协调解决，体现基层网格服务与治理的高效和精细。

三、践行“社会协同”的社会治理理念，必须走社会治理主体多元化的路子

长期以来，中国公民社会成长缓慢，社会力量显得薄弱，社会治理主体单一，但凡基层群众中产生的社会问题，人们都习惯寻求政府帮助解决，各级政府在社会治理中扮演了什么都管、但又不能做到什么都管好的角色。随着经济社会不断发展，这种社会治理主体单一化的路子已经无法再继续前行。究其原因，一方面，政府的能力是有限的，面对不断产生和叠加的社会问题，政府显得筋疲力尽，也无力承担所有的社会治理工作;另一方面，伴随着改革过程孕育和成长起来的部分社会力量有能力协同政府对社会进行治理，政府可以将一部分权力交还给社会行使，充分发挥社会力量的自我治理和自我修复功能。可见，在社会治理实践中，各级政府必须改变过去包揽一切、“单兵作战”的治理模式，从过去“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出，把该社会做的事交给社会。这需要政府部门善于调动各种社会力量积极参与到日益繁重的社会治理工作当中，建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府治理力量与社会调解力量互动的社会协同治理网络［4］，切实走出一条以政府为主导、社会多方力量共同参与治理的社会治理主体多元化的路子。

践行“社会协同”的社会治理理念，走社会治理主体多元化的路子，必须着力培育和发展各种社会力量，促进公民社会走向成熟，并在此基础上充分发挥社会力量在社会治理中的协同作用。具体来说，必须充分发挥四种社会力量在社会治理中的协同作用。一是充分发挥基层自治组织在社会治理中的协同作用。这需要完善以农村村民自治和城市居民自治为主的基层群众性自治组织，真正实现基层自治组织自我治理、自我教育、自我服务的目标。从基层自治组织运行效果来看，普遍存在自我治理、自我服务能力较弱的问题。究其原因，主要受基层自治组织缺乏高素质人才的影响和制约，因此，完善基层群众自治组织，重点是完善基层自治组织的民主选举制度，把真正有能力并愿意为基层群众服务的自治组织领导成员选拔出来。只有这样，在加强和完善城乡社会治理过程中，基层群众自治组织即居民委员会和村民委员会的领导成员，才有能力协同政府办理本地居民或村民的公共事务和公益事业，才有能力调解民间纠纷，协助维护社会治安，真正发挥基层自治组织在社会治理中的协同作用。二是充分发挥民间组织在社会治理中的协同作用。这需要党和政府高度重视民间组织的建设和治理，一方面，政府部门要适当降低民间组织的准入门槛，积极鼓励和支持各种民间组织发展，特别要重点培育和优先发展经济类、公益慈善类、城乡社区民间组织和民办非企业单位;另一方面，政府部门要依法加强对民间组织的监督和检查，使之在国家法律规范下活动，促进民间组织健康发展。同时，政府部门也要重视引导民间组织参与社会治理活动，帮助它们提高在社会治理中的协同能力，特别是民间组织的自治、自律、他律和互律能力，充分发挥民间组织在社会治理中的协同作用。三是充分发挥企事业单位在社会治理中的协同作用。这需要强化各类企事业单位社会治理的责任。企事业单位是整个社会的重要组成部分，是社会协同治理的重要方面。强化企事业单位的社会治理责任，一方面，需要强化企事业单位治理好自己内部“小社会”的思想意识，鼓励和支持企事业单位积极协调好内部利益矛盾，维护社会稳定;另一方面，需要强化企事业单位主动承担社会责任的治理理念，鼓励和支持企事业单位在公益慈善事业等方面积极发挥作用。

四、践行“公众参与”的社会治理理念，必须走社会治理方式民主化的路子

在社会治理中树立公众参与理念，这是现代社会民主政治发展的必然要求。公众参与社会治理，是参与式民主在社会治理领域的具体体现，它强调公民和政府对社会事务进行民主讨论和协商，并采取行动共同解决社会矛盾和问题。这就意味着践行“公众参与”的社会治理理念，必须在治理方式上实现从重管制控制、轻协商协调，向更加重协商协调的方向转变，走社会治理方式民主化的路子。

践行“公众参与”的社会治理理念，走社会治理方式民主化的路子，关键是要不断健全和完善社会治理公众参与机制。改革开放以来，中国已建立了信息公开制度、公示制度、信访制度、听证会制度、专家咨询制度、协商民主制度等等，有力地促进了公众参与社会治理的实效性。但随着改革开放的深入和发展，社会治理面临的问题更加纷繁复杂，只有不断健全和完善社会治理公众参与机制，才能适应新形势下社会治理的要求，进一步激发公众参与社会治理的积极性、主动性和创造性。健全和完善社会治理公众参与机制，具体来说需要做好以下几方面工作:一是健全政府与公众之间的信息互通机制。一方面，要通过健全政府信息公开制度，让公众了解政府，满足公众的知情权;另一方面，要通过健全舆情民意收集制度，让政府了解公众，回应公众，增进政府与公众的互动。二是拓宽公众参与社会治理的渠道。主要拓宽公众参与社会政策制定的渠道、公众参与社会政策执行过程的监督渠道、公众参与社会政策效果评估的渠道，将社会治理民主化方式植入政府决策和社会政策过程的每个环节，建立公平、开放、多渠道的公众利益表达机制。三是完善公众参与社会治理的制度。主要是完善原则性较强、缺乏可操作性的参与制度，将有关公众参与的法律制度具体化，尤其要明确公众参与的范围、内容、途径、权限、程序和方式，提高公众参与的效率。四是丰富和发展公众参与社会治理的平台。除听证会、论证会、接待会、恳谈会、意见箱、电话热线、问卷调查等参与平台外，可以通过打造以网络论坛、微博、电子邮件、聊天室为主要形式的网络沟通平台，完善领导干部、党代表、人大代表、政协委员等联系群众制度，更好地促进公众参与社会治理。五是严格规范公众参与社会治理的行为。主要从制度上规范失序的公众参与社会治理行为，制止参与过程中的违法违规现象，构建共同遵守的依法、有序、理性、文明的参与文化。六是引导公众积极投身社会治理具体活动。主要通过培养公众的公共意识和志愿精神，引导其积极开展志愿者服务活动、公益慈善活动，踊跃参与到群防群治、人民调解的队伍中来。

五、践行“源头治理”的社会治理理念，必须走社会治理关口前移化的路子

计划经济条件下形成的社会治理往往是社会矛盾和问题产生了才采取措施加以治理，是一种事后的、被动式的治理，其治理关口主要集中在想方设法化解已经产生的社会矛盾和问题之上。改革开放以来，随着利益结构的调整，中国正处于社会矛盾的凸显期，社会治理形势十分严峻，任务相当繁重，社会治理部门已经显得力不从心、捉襟见肘，社会治理唯有从源头治理上狠下功夫，才能防止、减少社会矛盾和问题的产生。因此，践行“源头治理”的社会治理理念，迫切要求社会治理关口从重在事后治理向重在事前防范方向移动，逐步走出一条社会治理关口前移化的路子。

践行“源头治理”的社会治理理念，走社会治理关口前移化的路子，从根本上讲，就是在党的领导下，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，着力防范和减少有可能在经济领域、政治领域、文化领域、社会领域，以及生态文明领域引发的社会矛盾和问题，使已经产生的社会矛盾和问题及时得到化解和向好的方面转化，尽最大努力使社会矛盾和问题不积累、不激化、不蔓延、不升级、不向坏的方向发展。为此，必须抓好以下工作:一是继续坚持发展，更加注重改善民生。社会治理面临的很多矛盾和问题都与民生有关。发展才是硬道理，中国只有继续发展了，而且是全面地发展了，才能为解决民生问题奠定坚实的物质基础，最大限度地防止和减少社会矛盾和问题的产生。对此，早在2005年，胡锦涛同志就曾代表党中央做过精辟的论述:“解决我国经济社会面临的许多矛盾和问题，包括构建社会主义和谐社会面临的许多矛盾和问题，关键还是要靠发展。”［5］二是健全法律制度，维护社会公平正义。维护社会公平正义，不仅是社会治理的价值取向和神圣职责，而且是防止和减少社会矛盾和问题滋生蔓延，从源头上维系社会秩序的基本条件和重要方面。由于法律制度具有根本性、长期性、全局性和稳定性的特征，因而只有加强法律制度建设，特别是加强权利公平、机会公平、规则公平、分配公平等方面的法律制度建设，才能保障公民的合法权利，维护社会公平正义。三是加强思想道德建设，规范社会行为。加强思想道德建设，主要是加强社会主义核心价值观建设，重点是加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任;规范社会行为，主要是建立健全社会规范体系，充分发挥法律规范、纪律规范、宗教规范、习俗规范在调整人们行为中的地位和作用。通过加强思想道德建设、规范社会行为，进一步提高全体社会成员的思想觉悟和道德水平，使人们明确认识自己在社会生活和社会交往中应当坚持什么样的行为、反对什么样的行为，从而从源头上防止、减少社会矛盾和问题、社会摩擦和冲突的产生。四是完善政府决策机制，深化体制机制改革。一方面，政府要通过完善依法决策、民主决策、科学决策、透明决策机制，落实重大决策终身责任追究机制，最大限度地减少由于政府决策失误而造成的社会矛盾和问题的产生;另一方面，政府要通过加强分配制度、户籍制度、社会保障制度等方面的改革，从制度根源上防止、消除和减少社会不稳定、不和谐因素的产生。五是重视心理服务，疏通社会怨气。政府要通过建立健全心理服务体系，开展心理疏导工作，帮助人们理性看待社会问题，积极化解社会怨气，自觉维护社会稳定。

六、践行“依法治理”的社会治理理念，必须走社会治理手段法制化的路子

践行“依法治理”的社会治理理念，需要彻底抛弃社会治理中的“人治”思想和做法，走社会治理手段法制化的路子。这是新中国成立以来社会治理实践的经验总结和全面推进依法治理的现实呼唤。新中国成立以来特别是“文化大革命”时期的历史证明，通过人治手段，大搞群众运动，并不能解决社会矛盾和问题，只会导致社会更加动乱。只有走社会治理手段法制化的路子，才能让社会治理健康有序发展。改革开放以来的实践同样证明，只有全面推进依法治理，社会治理才能取得成功。哪里的社会治理依法推进，哪里的社会治理就会稳步前进。无论是计划生育工作，还是城市拆迁，或是城市治理，都一再提醒治理主体及其工作人员，任凭主观想象的人治型社会治理，只会激化社会矛盾和问题，造成社会治理的无序和混乱。只有依法协调社会关系，依法规范社会行为，依法解决社会问题，依法化解社会矛盾，才是进行社会治理的有效手段和长久之计。

践行“依法治理”的社会治理理念，走社会治理手段法制化的路子，关键在于培育全民的法治心理和法治习惯，形成社会治理的法治文化，使全社会学会运用法制手段解决和处理不同领域的不同问题。为此，必须长期抓好以下基础性工作:一是培养社会治理主体乃至普通公民的法律意识。通过深入开展法制宣传教育，着力提高全民法治素养，形成全社会自觉学法、知法、懂法、守法、用法的社会氛围，营造崇尚法治、遵循法治、弘扬法治的良好法治环境，促使社会治理主体依法行使社会治理权力，促进普通公民依法表达利益诉求，解决矛盾纠纷，维护自身合法正当权益。二是建立健全社会治理法律法规，做到社会治理有法可依。改革开放以来，虽然中国在人口治理、社会治安、社会保险、环境保护、突发事件治理、基层组织自治等社会治理立法方面取得了长足进步，但许多社会事务的治理还存在无法可依的现象，尤其是在城市治理、食品药品安全治理、社会保障、非营利性组织治理、社区治理、网络社会治理等方面尚缺乏完备的法律法规体系，亟待加以健全和完善。三是加强执法队伍建设，做到社会治理有法必依、执法必严。在社会治理中有法可依固然重要，但若有法不依、执法不严，则其产生的危害更大，不仅严重损害法律的尊严，而且容易导致腐败，动摇民众对法律权威的信仰和遵从。因此，在社会治理中，必须提高执法队伍的素质和能力，增强执法人员对法律的敬仰之情。在执法活动中，坚决反对执法不力、不作为，甚至包庇纵容的行为，必须做到不徇私情、秉公办事、文明执法、公正执法、法律面前人人平等，不管遇到什么样的执法对象，都应使其在法律法规的规范和约束之下活动，自觉运用法律手段维护社会稳定，捍卫法律权威。四是建立执法问责机制，做到社会治理违法必究。社会治理执法领域大都关乎民生问题，与人民群众生产生活息息相关。社会治理者是否按照法定权限、法律程序和法律条文依法治理，是否正确使用自由裁量权，是否自觉抵制司法干扰，做到公正司法，直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象。因此，在社会治理活动中，必须加强执法监督，对于那些习惯于采用“人治”方式进行随意执法，甚至违反法律规定进行胡乱执法、暴力执法，或运用手中权力严重影响司法独立的行为，一经发现，必须追究责任，坚决问责。

社会治理理念是指导社会治理活动的思想和灵魂。有什么样的社会治理理念，就会有什么样的社会治理行为，就会选择什么样的社会治理路子。中国社会正处于激剧变革时期，社会治理的内外环境与以往相比已经发生了深刻变化，社会治理面临前所未有的挑战，社会治理主体只有顺应时代发展要求，树立符合当代中国实际的社会治理理念，并在社会治理活动中走出与之相适应的社会治理路子，才能破解层出不穷的社会治理难题，推动社会健康有序发展。

［1］ 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京:人民出版社，2012:35.

［2］ 本刊政治编辑调研组.创新社会服务管理的有效途径［J］.求是，2011，(21):61.

［3］ 龚鹰.社会管理模式的创新［M］.北京:知识产权出版社，2012:162.

［4］ 马凯.努力加强和创新社会管理［J］.国家行学院学报，2010，(5):10.