监狱人民警察执法权概念界定与性质研究

刘大勇

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

监狱人民警察执法权概念界定与性质研究

刘大勇

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

摘要：从监狱人民警察执法权的执法依据、执法主体、执法对象和执法目的入手，对监狱人民警察执法权进行了概念界定，并在此基础上，通过对监狱权的性质与司法行政权的性质的分析，将监狱人民警察执法权的性质界定为行政权，在权力的行使上具有闭合性、对象特定性、直接强制性和优先保障性的性质特点。

关键词：监狱；人民警察；执法权；权力性质

中图分类号：DF8

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0135-03

收稿日期:2015-06-01

作者简介：刘大勇(1973-)，男，辽宁宽甸人，讲师,主要从事宪法学研究。

一、监狱人民警察执法权研究的意义与目的

监狱是重要的执法机关，国家的刑罚执行机关，也是国家刑罚执行权的重要执行机关。在当代人权保障与文明进步的今天，监狱的文明管理状况与犯人的人权保障状况直接反映着一个国家的文明进步程度。监狱法治的程序也决定着我国建设法治国家、法治政府与法治社会的进程。作为监狱管理者的监狱人民警察，是刑罚执行权的实施主体。监狱刑罚执行权的执行状况与监狱法治在很大程度上取决于监狱人民警察执法权的合法适当行使。因此，对监狱警察执法权的概念、特征、内容、作用、限制条件给予明晰的理论界定就显的尤为重要。只有在监狱人民警察执法权得到充分保障的情况下，才能起到惩罚犯罪和改造罪犯的目的。

从近几年监狱改革与监狱法治的理论和实践来看，涉及罪犯权利保障和救济的研究特别多，包括了罪犯改造的方方面面。但是，有关监狱人民警察的权利保障，特别是对保障监狱人民警察执法权的研究却很少。普遍观念认为，监狱人民警察在面对罪犯执法的时候，处于一个绝对强势的地位，他们的执法权力与人身权利用不着保障，相反应该对他们的执法权力进行限制。在这种社会观念与舆论的影响下，监狱人民警察在执法过程中面临着权力与责任不清、权力使用限制过多、甚至无权可用的境地;而监狱受社会舆论的压制，要求监狱干警承担的却是一个又一个本不应由狱警承担的职责性义务,从而使监狱人民警察在这股“罪犯权利”的浪潮中边缘化，处于相对弱势的地位。据马磊等人所著的《监狱干警付出—回报失衡与抑郁倾向的关系:组织支持感的中介作用》研究所得：监狱干警的抑郁倾向率为58.6%，与余善法研究的一般职业人群抑郁倾向的发生率40.2%相比要高18个百分点[1]。从一个侧面说明监狱干警工作的压力之大,并不是像社会所想象的在实施执法权力时如何的轻松。

本文尝试对监狱警察执法权的概念、性质特点进行理论界定，为监狱人民警察执法权的内容、作用、保障、限制条件和执法程序的研究打下基础,也为监狱人民警察执法权得到充分保障与依法执行打下基础，最终使惩罚犯罪和改造罪犯的目的得以实现。

二、监狱人民警察执法权的概念与性质界定

(一)监狱人民警察执法权的概念

从法学理论研究的方法来说，要想廓清监狱人民警察执法权的概念，必须要充分地了解监狱人民警察执法权的内涵，并结合我国当前监狱人民警察的工作实践，来定义监狱人民警察执法权的概念。而从法学理论研究来说，监狱人民警察执法权的内涵应该从以下四个方面来讨论：即执法权的依据、执法权的行使主体、执法权的行使对象和执法权的行使目的。

1．执法依据

监狱人民警察队伍作为人民警察队伍的重要组成部分，既受《人民警察法》的调整，同时要受《监狱法》的调整。《人民警察法》第二条规定“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。我国1994年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《监狱法》第二条第一款规定：监狱是国家的刑罚执行机关。第五条规定：监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。从上述规定可知，我国监狱人民警察执法权的依据主要来自《人民警察法》与《监狱法》。从法学理论研究与执法实践来看，监狱人民警察的执法依据主要来自于《监狱法》，特别是《监狱法》的第五条,是对监狱及其人民警察的法律地位和刑罚执法资格的确认，是对监狱及其人民警察在刑罚执行和对罪犯进行教育改造过程中具有法定权力的授权性规范。另外，司法部、各省级监狱管理局依据《监狱法》及相关法律制定的，关于罪犯管理,减刑假释的计分考核,劳动纪律等方面的辅助性、规范性的监狱规章制度是监狱人民警察执法权的重要补充来源。

据此，监狱人民警察的执法权与《人民警察法》所定义的其他人民警察执法权在内在联系的基础上相区别，其执法依据为《人民警察法》与《监狱法》，但主要依据为《监狱法》以及为执行《监狱法》而制定的配套行政法规、部门规章与监狱内部制度。

2．执法主体

监狱法第十二条规定：监狱设监狱长一人、副监狱长若干人，并根据实际需要设置必要的工作机构和配备其他监狱管理人员,监狱的管理人员是人民警察。上述规定与前述监狱法的第二条与第五条，规定了监狱人民警察的范围，构成了对国家刑罚执行权执法主体身份的确认。从法学理论与法律实践来分析，监狱法的规定与监狱实际相对应，监狱内对服刑改造罪犯进行管理的人民警察有两个范围：监狱内处于管理岗位，负责对监狱全部事务进行管理的人民警察;以及基层的、工作重心直接面对犯人的人民警察,也就是管理监狱的人民警察与直接管理犯人的人民警察。前者一般不直接与犯人接触，间接的管理罪犯，主要负责监狱的综合管理:一是有权制定监狱内部各项规章，监督管理监狱人民警察遵照执行，并对其所管理的人民警察的违纪违规行为进行行政处理；二是结合监狱的实际与犯人改造情况，为犯人制定相关的改造、考核、奖惩等措施与规定；三是为保障刑罚执行和教育改造目的的实现，而采取相关辅助行为，如后勤保障(水、电、气、食品等)、警务培训、内部比武比赛、对外交流等。后者则与犯人直接面对，是监狱职能的主要实施主体，依照相关法律法规的规定，将国家对犯人的刑罚执行权对所管理的犯人实施，以达到惩罚和教育改造的目的。无论是前者还是后者，都间接或直接地管理着监狱与监狱中服刑的罪犯，间接或直接地实施了监狱人民警察的执法权。因此，监狱执法权的行使主体是受《监狱法》调整的人民警察。

3．执法对象

《监狱法》第二条第二款规定“依照刑法和刑事诉讼法的规定，被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯，在监狱内执行刑罚”。监狱人民警察执法权的行使对象，是按《刑法》、《刑事诉讼法》规定的内容与程序，经人民法院审判，判决生效后进入监狱内执行刑罚的刑事犯罪分子。那些被宣告缓刑、管制刑、拘役刑、假释、保外就医的罪犯，则不是监狱人民警察执法权的行使对象。

4．执法目的

《监狱法》第一条规定“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法”。第三条规定“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”。第五条规定“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护”。第七条第一款规定“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯”。以上四条的规定，是对监狱人民警察执法权行使目的的规定。即监狱人民警察执法权的行使，要以执行国家刑罚执行权，将管理、惩罚和教育改造罪犯与保障罪犯合法权益相结合为执法手段，将罪犯改造成守法公民以预防和减少犯罪为最终目标。

基于上述对监狱人民警察执法权的依据、主体、行使对象和目的的分析，可以对监狱人民警察的执法权作如下定义：依照相关法律法规的规定，监狱人民警察为正确执行国家刑罚执行权，以管理、惩罚、教育和劳动改造为手段，达到将罪犯改造成守法公民预防和减少犯罪的目的，在保障罪犯应有的合法权益与自身安全的基础上，而对进入监狱进行服刑改造的罪犯所实施的各项权力的总和。

(二)监狱人民警察执法权的性质

要想理清监狱人民警察执法权的性质，必须结合廓清两个相关的权力性质，一个是“司法行政权”，另一个是“监狱权”。

1．司法行政部门的司法行政权属性分析

与监狱人民警察执法权相联系的一个概念是“司法行政权”。对司法行政权本质属性的理解，有利于从本源上理解监狱人民警察的执法权的性质。刘武俊、孙业群等人认为司法行政权是兼具司法权性质的行政权，“司法行政权是指在国家权力系统中以管理司法行政事务为主的，兼容部分司法权性质，具有复合性、相对独立性、广泛性、执行性、服务性、管理性、社会性、和政策性的一种行政权”[2]。“司法行政权”是源于、服务于、或辅助法院裁判权的行政权力，对司法领域的行政事务和法律事务的管理权或执行权，有三层含义:……三是司法权具体表现为管理权或执行权。检察院、法院生效判决的执行权和承担政府法制部门的职权是执行权，从司法行政权承担的司法行政事务管理者、服务者和执法者的功能层面，司法行政权属于行政权的性质[3]。而董开军先生认为 “司法行政权有别于司法权的中立性、判断性、消极性、被动性、终极性、救济性。同时有别于纯粹的行政权，带有一定的司法色彩的行政权。包括行政立法性权力、政府法律事务管理权、司法裁判的强制执行权等九项权力”[4]。

就国家权力三分说而言，司法权源于行政权，这是孟德斯鸠的重要贡献。但随着社会发展，社会事务与法律实践的复杂化，立法权、行政权与司法权在某些具体环境中有相互结合以发挥最大效用的现象，美国大量存在的独立机构说明了这一点。美国的独立机构是美国国会通过法律命令设置的组织上独立的政府机构。法律规定它不仅拥有行政权，而且具有委托立法权和委托司法权。就我国的司法行政部门所拥有的司法行政权而言，它与美国国会通过法律命令设立的独立权构不同。虽然有学者认为它是拥有司法权色彩的行政权,但笔者认为，司法行政权在其权力运行领域当中，针对特定的范围，要采用司法权、立法权运行的形式，以回避或控制行政权运行的负作用。例如我国司法行政部门，拥有一定的对监狱管理和犯人改造的规章制定权，这种规章制定权，本身是行政权，但却要以立法权运行的模式来使用，否则，行政权的强制性可能会失去制约。同样，司法行政权在关于犯人权利的保障、犯人的改造表现等领域行使，也要采用司法权的中立性、判断性、被动性、救济性等运行方式。对于监狱这样封闭的社会，司法行政权具备的行政权性质，有利于国家权力在惩罚罪犯、改造罪犯中的有效行使。同时，为了控制行政权的负面作用，在某些领域，司法行政权的行使要采用司法权和立法权行使的形式。这些形式的采用，不代表司法行政权具有司法权、立法权的性质，而只是在权力运行方式上采用了他们的运行方式。

2．监狱的权力属性分析

我国直到1994年《监狱法》的颁布，监狱机关的权力地位与法律属性才确定。通过《监狱法》的有关规定，监狱的权力具备下列两个层次的法律属性：一是在国家权力构成层面，监狱是行政机关，行使行政权。《监狱法》第十条规定“国务院司法行政部门主管全国的监狱工作”；第十一条规定“监狱的设置、撤销、迁移，由国务院司法行政部门批准”。国务院司法行政部门，即中华人民共和国司法部。我国现行的监狱管理体制在中央层面上是司法部下属的监狱管理局主管全国的监狱工作，而在各省、自治区、直辖市司法厅(局)下属的监狱管理局具体领导本辖区内的监狱工作。监狱作为各级司法行政部门下级与具体执行机构，理所应当地与司法部及各地的司法厅(局)相同，都属国家行政机关,所以监狱也是行政机关,监狱行使的权力是国家行政权。二是在国家权力的运行层面，监狱是国家刑罚权的具体执行机关，行使国家刑罚执行权，《监狱法》第2条明确规定“监狱是国家的刑罚执行机关”。在法治社会中,法律是国家机关、组织、个人各项活动的基准，监狱作为组织体，它的各项活动都必须依法运行,这是现代法治国家、法治社会与法治政府的必然要求。作为国家权力的最为实质的实施机构,监狱与公安、检察、法院等机关分工负责、互相配合及相互制约的基础上，执行刑罚的最后一项职责，共同承担着打击犯罪、防卫社会的职能。

通过上述分析，监狱是国家的行政机关之一，受国家的司法行政机关领导，它所行使的国家刑罚执行权属于行政权。

3．监狱人民警察执法权性质分析

监狱人民警察执法权是司法行政权、监狱权的构成性权力，是具体化的司法行政权与监狱权，当然具有行政权的属性。但是，作为执行性权力，其不具备某些司法行政权所具有的司法权、立法权运作形式，是纯粹的行政权。因此，监狱人民警察执法权具有行政权的一般特征外还具有如下自己的特点：一是权力行使空间闭合性。监狱警察执法权绝大多数情况下只能在监狱范围内行使，是在闭合空间内行使的行政权，即使在监狱出于对犯人劳动改造的目的，将犯人带出监狱，进行社会劳动的情况下，也可以将犯人的劳动区视为监狱的延伸，因为此时的劳动区也是闭合的，如不准无关人员进入，犯人不可以走出劳动区，有武装警察与监狱管理人员划出的警戒区，这一切都与监狱相类似。这种空间的特殊性是与一定的工作危险性相联系的。二是权力行使对象的特定性。监狱人民警察的执法权，只能针对特定的对象——犯人——来行使,这种特定的对象具有天然的危险性，导致监狱人民警察执法权下两个特性的出现。三是权力行使的直接强制性。与一般行政权相比，监狱人民警察执法权的强制性更直接，犯人如不执行命令，监狱人民警察可以即刻采取强制措施以达到执法权想要达到的效果，而无须中间环节的程序性或实体性授权。四是权力行使更具优先保障性。监狱人民警察执法权的行使是以实现将罪犯改造成守法公民、预防和减少犯罪为目的，在保障罪犯应有的合法权益与自身安全的基础上，而对进入监狱进行服刑改造的罪犯所实施的各项行政权力，因此国家为监狱人民警察执法权的有效行使设定了一系列的保障条件。首先为确保监狱人民警察有效地行使执法权，履行职责，以法律、法规等形式赋予监狱人民警察享有各种职务上的优先保障性。职务上的优先保障性是指监狱人民警察的执法权与犯人的权利同一领域或范围相遇时，为保障监狱人民警察自身安全与执法需要，执法权具有优先行使与实现的性质。其次是物质上的优先保障性，是指监狱人民警察为行使执法权所拥有的享有各种资金与财力支持和物质上的优先便利条件和资格，如各种身体护具、警械、枪支等。这一特征尤其重要，监狱作为一个封闭的特殊场所，关押的犯人是特殊群体，出于改造与惩罚的目的，监狱人民警察在工作时拥有的执法权具有绝对的权威,犯人必须无条件地遵守和执行。在这一方面，我国相关立法还处于薄弱的境地，一是对于监狱警察执法权没有相关的保障法规与执法程序法规，或法规过于原则,致使干警在执法时，有犯人敢于顶撞、拒绝、不服从干警的命令，甚至与干警撕扯、伤害干警。二是对于监狱警察执法权的滥用、错误使用没有细致与严厉的处罚规定,直接导致干警滥用执法权侵害犯人权利与干警正当执法被错误处罚的情况并存。

现代法治社会的基本特征就是保障权利与义务、权力与责任的统一，这是法治社会的基本要义。对于监狱警察的执法权而言，一方面要对执法权的概念、性质特点进行清晰界定，在此基础上，才能制定相关的法律法规，保障其执法权的行使；另一方面，通过对权力性质的把握，再对这种执法权的行使配以细化的程序、合理的限制条件和责任追究。只有如此，才会保障国家刑事执行权在监狱中得到正确的落实,罪犯的合法权利才会得到应有的保障。

参考文献:

[1]马磊，等.监狱干警付出—回报失衡与抑郁倾向的关系:组织支持感的中介作用[J] .实用预防医学，2013，(3).

[2]刘武俊.司法行政权的界说及其合理配置[J].理论导刊，2003，(9).

[3]孙业群.司法行政权的历史、现实与未来[M].北京：法律出版社，2004:163-166.

[4]董开军.司法行政学[M].北京：中国民主法治出版社，2007:40-43.

[责任编辑:陈晨]