应急体制下的权力再生产——对汶川灾区T镇党政权力体制的考察

王玲

(西华师范大学，四川南充637009)

建言立论

应急体制下的权力再生产
——对汶川灾区T镇党政权力体制的考察

王玲

(西华师范大学，四川南充637009)

在灾害情势下，国家在承续原有的科层结构及其成员基础上，建立应急性组织机构来实现基层党政权力的结合，体现了救灾中依赖“组织驱动”的动员模式。这既使科层组织的常规运行机制得以扩展和延续，又整合和型构出适应灾害情境的权力再生产机制。在实践中，它表现为“动员式的权力再生产”过程，即借助特殊的话语体系，将国家主流话语贯穿到基层社会的内部结构，实现对原本疲弱的基层权力地强化与再生产的目标。尽管这种再生产机制面临持续性与稳定性的争议，但它却是资源匮乏型国家的理性选择。

权力再生产政治动员党政权力体制

自然灾害作为一种特殊的危机情态，需要通过党政体制的结合来实现对既有权力结构的援借、强化与再生产，从而重构灾后社会秩序。汶川特大地震作为一次重大的灾害事件，为权力“在场”与治理合法性创造了重要契机。它对于后税费时代日益疲弱的基层权力与市场化形态下逐步“退场”的国家权力来讲，展现出不同的权力再生产与渗透机制。本文选取汶川地震重灾区的T镇为考察对象，展现党政权力的再生产逻辑。

一、机构设置:救灾情境下权力再生产的组织依托

由于地震的突发特点，国家在机构组织、人员配备、资源聚集等方面存在滞后性，国家在专业化与制度化方面难以及时回应灾民需求并抵达灾害现场，政府的治理能力难以有效承接国家的政策目标，这使得国家从常态社会的科层制的行政逻辑中超脱出来，将政党和政府的双重权力体系嵌入到灾害社会的具体情境，并把救灾事务型构为一个政治事件。这样，既有的科层化的行政组织与党的权力体系共同构筑为灾后基层治理秩序的主导力量。在危机情态下，组织应急救助和稳定秩序成为各级党委政府的首要职责。尽管基层党政与公众之间的关系并非基于民主选举的契约关系，而更多基于上级的政治授权，但在巨灾面前，基层官员却认为自己有权力和责任在国家救灾政策和救灾力量抵达乡村社会之前动用权力体制开展救灾。

在汶川地震当天，T镇就成立了以镇党委书记、镇长为组长，党委副书记、副镇长为副组长，乡镇其他相关人员为成员的抗震救灾工作领导小组。2008年5月12日下午，T镇领导分散下乡救灾;13日，T镇党政领导班子在政府大院召开抗震救灾紧急工作会议，镇机关人员和各村书记主任共43人参加。镇党委政府对抗震救灾工作做出安排部署:一是强调灾后是干部发挥带头作用的关键时期，要求大家提高认识，积极做好抗震救灾工作;二是做好受灾统计工作，要求各村在12日晚排查的基础上，及时、准确地在11点半前报告人员伤亡、道路受损、房屋倒塌等情况;三是做好安抚群众，扶助受灾群众，加强灾后安全保卫工作。当时，全镇各级干部全天24小时临战待命，无上下班和节假日;机关工作人员集中食宿，分村包片，统一调配;每天工作早上有安排，晚上有小结。

救灾中的组织和动员依赖于既有的制度设置和机构链条，在上传下达的压力传导机制下，基层政权体系得以在上级指导和督促下迅速运转起来。地震发生后的12日晚上与13日上午，县领导鲁叶、许光勇、郑虎胜等到T镇受灾最严重的陵江村、九眼村、龙村等村察看灾情，指导群众自救工作。同时，县委、县政府及其相关部门也迅速组织起来开展抗震救灾工作。15日上午，县领导华登明、唐清华，副县级调研员安海、米清等带领县政协办、民政局、政务中心、工会、县政协各专委会负责人到T镇指导救灾;县领导唐露薇带领县经济商务局到T镇指导企业抗灾自救。同时，成立抗震救灾指挥部，包括指挥部办公室、救灾物资组、交通保障组、水利监控组、通讯保障组、市场供应组和物资保障组、宣传报道组、医疗保障组、维护稳定组等工作组;县计生局、政法委也分别于5月13日、14日下发了关于成立抗震救灾工作领导小组的通知。

针对陆续到达的各种救灾物资及灾后的各项工作，T镇人民政府于5月16日发出《关于成立“5.12”抗震救灾物资调配领导小组的通知》，以确保及时发放和合理调配救灾物资，体现了救灾中依赖“组织驱动”的动员模式。灾害使得日常社会的权力结构、治理手段和社会功能无法有效满足灾害社会中对于生存、安全、稳定等的需求。这不仅需要设置新的权力机构，更需要依靠自上而下的权力配置与国家力量的介入来应对灾后社会失序的风险，并重塑贯彻执行国家救灾政策的制度性能力。通过借助中央到地方的权威性层级结构实现权力的全面覆盖，以在最短时间内有效集中资源，并在受灾地区和民众之间进行合理公平分配，这些都考验着国家与地方的治理能力。抗震救灾时期设立的各种机构具有临时性。随着灾后重建地开展，旧的机构被撤销，新的机构开始设立。2008年12月8日，中共L县委、县人民政府下发《关于组建L县“5·12”地震灾后恢复重建委员会的通知》，撤销原来的县抗震救灾指挥部及其下设机构，设立县“5·12”地震灾后重建委员会，以贯彻落实中央和省、市、县关于灾后恢复重建的重大部署;研究制定县灾后恢复重建政策措施;统一领导、统一组织、统筹协调、督促检查加快灾后重建恢复工作;协调解决对口支援工作中的突出问题。灾后重建委员会下设办公室、督查督办组和9个业务组。这样，依赖既有的组织基础和制度能力，并借助国家权力体现出的强制性面向与整合意图，在巨灾中受到毁损的基层社会功能与行政秩序通过组织的重建与权力的再生产得以迅速修复。

二、政治动员:灾害场域的基层权力实践与扩张

在后税费时代，在压力型体制与资源约束下，基层政权的基础性功能进一步被弱化，其行动空间不断被压缩，导致“基层干部大多在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，无暇也无兴趣关心当地农民的疾苦、问题和今后发展”［1］。基层政权在实践中的“汲取”、“悬浮”与“依附”等问题一直是基层善治与功能履行的掣肘。地震后，尽管基层政权可以依据自身的经验与道义责任而开展先期救灾，但缺乏应对巨灾的制度与资源储备，往往无法有效满足基层社会的多元化需求，展现出资源匮乏与权能不足的权力弱相。为此，需要借助政治动员来扩充基层权力运作的空间和加强权力运作的强度。

政治动员作为一种具有深厚历史传统的手段或策略，“通过激发自愿的首创性和广泛的资源开发，释放权威主义的协调所不能发掘的能量”［2］(P414)，被广泛应用于党的群众路线活动与政府的施政过程中。它作为一种特殊的权力技术，主要是通过宣传劝导的形式，引导受灾群众认同国家与各级党政的救灾政策及其过程。在权力实践中，它既借助已有的权力结构及形式，又通过资源地整合与力量地集聚而不断扩充权力。地震后，T镇隶属的L县转发了D市市委宣传部的通知，在受灾群众安置点、交通干道、重建工地等地段和电视、报纸、广播、网络等媒体悬挂(刊播)突出不等不靠、自强不息、自力更生等内容的标语，以动员和激励广大干部群众为“夺取抗震救灾和经济社会发展双胜利”而奋斗。通知要求市日报社、市广播电视台、市信息中心从2008年6月18日起，在重要版面和黄金时段刊播抗震救灾的宣传标语，并在市党政网主页上悬挂，其他各相关单位如市交通局、建设局、民政局以及各县(市、区)委宣传部要在2008年6月21日前完成相关范围标语的张贴。

在“以党领政、部门联动、齐抓共管”的政治动员模式下，政治权威与行政权力成为支配灾后社会秩序的主导性力量。政治动员既借助原有的组织机构与运作方式，又通过制度模式的扩散和复制而再生产出上下对口、职责同构的权力体制。其中，国家的宏观救灾政策与基层社会的层级式治理体制推动了高度组织化的党政权力系统持续向灾后社会渗透。而以中国共产党为核心的政党组织体系作为从总体性社会所继承下来的政治遗产，具有与科层化的行政体系统相分离的运作结构。传统科层制遵循“命令——服从”的运作程式，并以高效地执行国家的政治意图为目的，却无法克服“等级内人的主体价值的缺失、组织个体的全面发展受限、层级跨度与层次下信息有效性不足、官僚主义与权力集中”［3］等问题。当基层的权力结构无法承担灾后社会治理的巨大负荷时，政治动员往往以重塑有效的治理结构为目标，首先对党政权力系统进行政治动员。在灾害情境下，“救济灾民是驱动地方官府、使之行动起来的最好机会”［4］(P2－3)。因此，政治动员特别强调对党员干部的精神激励、政治鼓动与责任强化，以使其契合国家的价值理念与行为取向，使“统治精英获取资源尤其是人力资源为政治权威服务”［5］(P77)。如T镇张贴的标语，要求“党员干部走在前，抗震救灾建家园”，充分认识“稳定压倒一切，重建影响一切，纪律保障一切”的重要性，做到“始终把群众利益放在第一位”，“立党为公，执政为民，尽职尽责，情系灾民”。

为了解决受灾群众2008年冬天的过冬问题，省、市、县各级党政部门分别召开了灾区群众安全过冬工作紧急会议，针对穿衣、保暖、口粮等问题进行了专项部署，提出了“四保”、“三有”目标，即保过冬住房、保御寒衣被、保冬春口粮、保卫生防疫，有饭吃、有衣穿、有房住。在T镇的动员标语中，“建房过冬”成为动员的主题，如“苦战七十天，年前住新房”、“抓紧时间建家园，修好房子过新年”、“天寒地冻不放松，建好农房好过冬”等，以及对农房重建标准与程序的知识普及，如“‘户报、村评、公示、镇审、县批’，努力做好农房建设工作”、“严把‘选址、规划、设计、审批、施工、材料’关，确保重建农房抗震设防质量到位”等。这些标语用简单明确的表达形式将基层党政工作任务和执行理念结合起来，体现出大灾之后的国家在场与政治责任，有效整合了灾区社会的权力结构与价值理念。

三、动员式权力再生产:应急体制下的权力形态及其扬弃

通过考察灾后T镇的组织动员可以窥视基层权力的运作轨迹与实践方式。在救灾治理中，基层权力结构适应灾害场域的治理需求而沿用原有的制度设置与运行机制，同时增设应急性组织机构，并将科层化的行政管理与非科层化的政治动员相结合，实现了权力的再生产与扩张。权力行使者通过各种正式的或非正式的“亮相”来维持其“在场优势”，从而使他们与村民的关系行为得以持续，并体现出在特殊场合的重要性和作用，强化了他们在村民心目中的影响力。这是一种“情境性权力”或“在场性权力”［6］，是权力再生产的主要策略。在这一过程中，基层权力的再生产机制与国家权力运行轨迹的耦合，使得基层权力更容易获得合法性与政治能量。

在灾害情势下，基层权力再生产是一种动员式的再生产。政治动员作为中国共产党在革命时期就不断援用的具有特殊政治优势的手段，深嵌于革命后的日常政治运作中，而灾害危机则强化了这一手段的重要性。它作为国家型构社会的主导机制，与当前中国的党政权力体制密不可分。中国共产党作为政治动员的核心力量，既依赖于长期以来形成的严密的组织体制，并诉诸自上而下的官僚制结构，同时根据形势的需要而建立临时性的管理和协调组织，以弥补既有组织的不足。这实现了党政权力体制的再生产与重塑，同时又可以借助具有“先进性”和“纯洁性”的组织能量来整合机械性和程式性的科层体制，进而在到达乡村社会之前实现权力的集结和整合。尤其是随着灾后治理压力地积累和社会矛盾地叠加，原有的科层体制在应付复杂化与多元化的治理问题时越来越表现出力不从心。尽管政府分工的精细化会推进国家治理的规范化，但由此导致的政府权力的碎片化却难以解决其内部协调问题。在当前国家与社会的双向转型下，政治动员有利于克服官僚体制本身的缺陷。

动员式的权力再生产需要借助特殊的话语体系，依赖既有的规范性的体制力量，将国家主流话语贯穿到基层社会的内部结构中，营造适应“抗震救灾”这一特殊场合的精神氛围，实现权力重心的转移与扩张。在汶川地震中，为了形成战天斗地、攻坚克难的社会氛围，国家将灾害建构为一种需要与之战斗的敌人，不断强化社会成员对“夺取抗震救灾的伟大胜利”的政治认知与坚强心态。这种战争的隐喻承续了国家政治运动的理念与传统，又得以将权力的触角延伸到社会的各个角落，实现权力的全面渗透。这实际上强化了权力的运作强度，扩充了权力体制所隐含的政治能量，从而实现对原本疲弱的基层权力的再生产。

然而，救灾中的政治动员“很少遵循稳定的制度规则，这就意味着政治动员在处理那些呈现复杂技术性特征的日常公共事务上并无优势”［7］。这必然导致这种再生产机制缺乏持续性与稳定性。在实践中，它表现为基层权力的行使受其所面对的复杂社会情境的约束并为其所型构。因此，尽管这种动员方式已逐步剔除了原有的意识形态因素而专注于解决现实问题，但自然灾害是一种临时状态，基层社会的治理机制向日常化、制度化治理的转变不可逆转。但在某些特殊场合下，“集中有限资源来解决突出的社会问题”依然是资源匮乏型国家的理性选择。由此，在体制与资源的双重约束下，基层权力的运作必然兼具常态化与运动化两种形态。这两种形态在当前中国社会治理中需要进行有机衔接与配合，并扬弃各自的弊端，能在某种程度上取得较好的治理成效。

［1］周雪光.改革过程中国家和社会双重建设的新挑战［N］.中国经济时报，2011－07－22.

［2］［美］查尔斯·林德布洛姆.政治与市场［M］.上海:生活·读书·新知三联书店，1996.

［3］刘义强，陈明.中国县政的断裂与政治科层化风险分析［J］.领导科学，2010，(26).

［4］［法］魏丕信.十八世纪中国的官僚制度与荒政［M］.南京:江苏人民出版社，2006.

［5］［美］詹姆斯·R·汤森，布兰特利·沃马克.中国政治［M］.南京:江苏人民出版社，2003.

［6］刘祖云，黄博.村庄精英权力再生产:动力、策略及其效应［J］.理论探讨，2013，(1).

［7］李斌.政治动员及其历史嬗变:权力技术的视角［J］.南京社会科学，2009，(11).

责任编辑:胡芬芳

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1671－2803(2015)03－0075－04

2015－05－04

本文系四川省教育厅人文社科项目“灾害治理中基层政府的合法性重构研究”(13SB0025)的阶段性成果，西华师范大学学科建设经费资助。

王玲(1980—)，女，四川广元人，西华师范大学管理学院讲师，社会学博士。