协商民主与国家治理体系中的公民有序政治参与

崔 珏

（广州市社会主义学院，广东 广州 510230）

如果说民主政治构成了现代政治的基本特征，那么国家治理体系就应当有多层次、制度化的民主机制吸纳公众参与，有效维护公民个人及共同体的利益。在中国，对这一民主机制的探索即中国社会主义协商民主的发展。中国社会主义协商民主是探索建立和发展中国特色社会主义的产物，是中国特色社会主义民主的基本形式之一。从民主实践看，社会主义协商民主可以界定为：“在社会主义政治经济社会生活中，所有可能受到决策影响的行为主体，围绕经济政治社会生活中的重要议题，以吸纳群众参与公共事务为灵魂，以达成共识、作出决策为指向，通过直接参与协商、讨论或咨询的方式，在决策前和决策过程中展开积极、理性的交流和沟通，相互体谅，从而尽可能就共同关心的议题达成共识的一种民主治理形式。”［1］作为民众参与公共事务的重要形式，发展协商民主是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、公民有序参与是现代国家治理的显著特征

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这表明完善和发展中国特色社会主义制度，集中体现为通过政治制度现代化，推动国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力现代化，是由传统管理体系转型为现代治理体系，推进现代国家建设的过程。这不仅要求制度规范、依法治理、行政高效、社会和谐，还强调治理主体的多元化和主体之间的互动、合作、共治，在共识的基础上建立权威，实现社会善治。

推进国家治理体系和治理能力现代化，在我国实际上至少包含三个层面的内容：第一，是形成政府、市场、社会以及公民共同参与、良性互动的治理结构，尽管这些主体的作用不是等量齐观的，政府总体上起着更为主要的作用；第二，是改善政府治理，深化政府改革；第三，从广义的“政府”含义上说，也要形成一个合理的治理结构。广义的政府治理不仅仅是行政机构，而是包括执政党、人大、司法机构、政府、政协在内的治理结构，这是全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化更为艰巨的任务。［2］

我国正处于战略机遇期和矛盾凸显期，社会问题错综复杂，利益群体日渐分化，社会价值日趋多元。建立现代国家治理体系，提高执政能力和治理能力，实现国家治理现代化，是执政党和政府面临的重要任务。在全面深化改革的要求下，强调传统国家管理体系向现代国家治理体系转变，从国家与政府主导的单一权力结构，向国家与社会、政府与公民的合作、政治权力与政治权利统一的多维结构转变。这既是面对改革开放进程中利益格局变化、市场经济环境中价值取向多元的必然要求，也是应对社会复杂矛盾、国外不同政治发展道路挑战的积极选择。

现代国家治理的特征之一，是多元共治，就是政府与公民对社会公共事物的共同参与、协同治理，以实现公共利益最大化。治理理念之下，扩大公民参与政治与社会事务的过程也被视为政治发展、政治民主化的重要体现，没有一定程度的广泛的参与，即无民主可言。有的学者提出：“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策。”［3］（P12）“民主不仅是决定政府构成的一种制度方法，民主还必须意味着民意在塑造政策的过程中发挥一定的作用。”［4］（P255－256）民主化常被视为扩大参与的过程。与此同时，政治参与也是政治发展的手段或途径。政治参与有助于增强政治体系的整合功能，有助于增强政策的合法性，实现决策科学化。政治参与还有助于培养公民的参政意识和能力，培育现代政治文化。当然，政治参与的程度与政治制度化的水平有着紧密的关联性，要在维持正常的统治秩序和扩大参与之间寻求平衡点。我国面对日益扩大的参与需求，提出“扩大公民有序政治参与”，引导公民在政治制度的框架内，为促进政府与社会的良性互动，提高政府管理公共事务的能力与绩效而进行利益表达和利益维护。

公民有序政治参与既是民主政治的题中之意，也是衡量国家治理能力现代化的重要标尺。由此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”。

二、协商民主制度是公民有序政治参与的重要平台

中国社会主义协商民主，是探索建立和发展中国特色社会主义的产物，经历了从民主方式、民主制度到民主模式的发展。中共十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，十八届三中全会强调要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，推动协商民主广泛、多层次、制度化发展。由于协商主体包括各阶层民众，协商内容涵盖政治、经济及社会生活的方方面面，协商形式也将超越原来政党之间、政协之中的会议协商以及基层的民主恳谈、政策听证，扩大为更加广泛的立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等，这里的“社会主义协商民主制度”显然不是一种具体制度所能涵盖，其定位应当是中国特色的社会主义民主模式。

“西方的协商民主主要是弥补选举民主的不足，而中国则是在多元利益和观念日益分化背景下解决有序政治参与问题形成的基本制度。”［5］协商性民主在中国的发展具有现实性。目前我国协商民主包括三个层面：政治协商、社会协商、基层协商。今年2月中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主制度建设的意见》，进一步构建了社会主义协商民主体系，规范了协商民主的7个渠道：政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商，强调重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。这就使我国协商民主具有全社会对话的特征，具有广泛多层制度化发展的取向，在软权力的意义上推动着中国国家治理体系和治理能力的现代化。

包含政党协商和政协协商在内的政治协商处于国家政治层面，是协商民主的最高层次，是基本政治制度——中共领导的多党合作制度的重要内容，是各政党、各团体之间进行民主合作的一种制度安排。在新中国60多年发展历程中，政治协商对政权建设和制度建设意义非凡。新中国创建采用了协商建国形式，通过45个参与单位及特邀代表广泛协商，获得了全国最大多数人民的认同、支持和拥护，从程序上奠定了新政权的政治合法性。协商建国的过程确立了一党领导、多党合作的新型政党关系，中国特色的政党制度——中共领导的多党合作和政治协商制度建立起来。此后，政治协商会议的协商民主和人民代表大会的选举民主共同发挥作用，构成中国独特的政治运作模式。目前，政党协商是中国协商民主的突出特色之一，与其他国家普遍推行以竞争方式处理政党关系不同的是，我国政党关系突出合作、协商的特点。人民政协作为专门协商机构，在长期实践中不断推进协商的制度化、程序化，逐步将会议协商规范为更为实际的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等。政协协商是我国协商民主的重要渠道，是各界别代表人士参政议政的常态化机制，也是国家治理体系的重要组成部分。总之，政治协商是我国协商民主的发源地和充分应用的领域，对我国协商民主体系的发展具有牵引作用。

协商的精神和原则由政治领域进入社会领域，成为一种治理资源，始于上个世纪80年代后期。改革开放使得利益群体多元化和利益诉求多样化，社会矛盾复杂。加上一些地方政府官僚主义严重，党群关系、干群关系紧张。1987年召开的中共十三大不仅首次对多党合作做了一个简明的理论概括——“中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度”，还围绕处理和协调各种利益诉求和社会矛盾，提出“建立社会协商对话制度”，把协商作为党的群众路线的重要体现，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，以提高领导机关活动的开放程度。强调要用制度规范哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。［6］（P45）之后的20多年里，各级政府在立法过程和决策过程中都逐步引入协商环节，扩大政府工作的开放程度，推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平。

政府协商是政府与社会、政府与人民之间的直接对话，通过商量方式解决人民群众最关心的现实利益问题。自上个世纪90年代以来，各级政府在自来水价格、火车票价格、城市供暖价格、景区门票价格以及市政建设、教育、医疗等问题上采取了听证会等方式，旨在落实“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，通过利益相关者参与决策过程，充分表达，对话交流，推进共识形成。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，在行政过程引入公众参与、专家论证等协商机制。经过多年实践，中共十八届四中全会明确了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定“五步走”的重大行政决策法定程序，使决策协商更为规范。2000年《立法法》实施，各地推行“开门立法”，采取公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、书面征求意见、立法调研、论证会、座谈会、列席和旁听、立法听证、公布法律草案等形式，广纳民意，广开言路，让公众通过各种渠道参与到立法活动中，使立法工作更好地实现、维护人民的根本利益。中国十八大在协商范畴里明确立法协商内容，新近颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主制度建设的意见》提出人大协商，将推动民主立法常态化、规范化，使民众对立法决策的参与更加充分和有效。

“民主不是装饰品，不是用来摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的”，而“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”［7］。基层协商是我国社会主义协商民主发展的重要内容，也是广大基层民众政治参与的重要渠道。关于基层协商的范围，由于中共十七大将基层群众自治制度纳入政治制度体系，基层群众自治制度是基层民主的重要实现途径，因此不少学者认为基层协商主要在基层自治领域开展。但从中国协商民主发展离不开执政党和政府支持与推动的特点、协商民主实行的现实情况以及《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》所规范的内容看，基层协商包括在乡镇、街道、行政村、社区、企事业单位以及社会组织中开展的民主协商。充分发挥群众在基层社会治理、基层组织管理中的主体作用，积极探索民主恳谈会、村民议事会、居民议事厅、社会协商对话会等行之有效的协商形式，有助于提升基层政府公信力、公共决策的合法性和民众的公共理性和协商能力，增进社会共识，促进和谐发展。

三、协商民主在公民参与社会治理中的运用——以城市治理为例

当前，推进国家治理体系现代化的重点是推进社会治理创新，使社会治理逐渐从政府单一治理模式向政府、社会与公民等主体参与的多元治理模式转变。正如俞可平教授在《治理与善治》中所指出的：“治理的目的就是运用公共权力来引导公民有序规范的参与活动，从而实现公共利益的最大化。”［8］（P5）将协商民主引入社会治理，一方面有助于扩大民众参与公共事务的广度和深度，即参与面、参与渠道扩大的同时，能逐步实现对政策过程更加充分和有效的参与，另一方面，协商的过程有助于培养理性和公共精神。充分的协商，对不同意见的尊重，有可能导致参与者最初意见的改变，这也正是协商民主的动人之处。协商的目标是通过充分表达、讨论达成共识，寻求各方意愿和要求的最大公约数。即使不能达成共识，也可以使协商各方在讨论中看到对方的合理之处，作出理性判断，形成共同行动的基础。

在城市治理中，各地方政府展开了形式不一的探索和创新，治理模式正由“管理式”向“参与式”转变：各种听证会、协商对话会、公共论坛的举办，使决策过程日趋开放，行政过程公众参与度开始深入，公众参与热情和参与能力不断提升。广州的“同德围模式”是以协商民主扩大民众参与、沟通多元诉求、解决利益冲突、实现公共利益最大化的有益尝试。

广州作为综合性门户城市和外来务工人员聚集地，城市管理任务重，还面临着传统地方政府管理模式的局限性与缺陷日益暴露和公民社会的不断成长、公民参与主体多元化、参与方式组织化、多维化的双重矛盾。上世纪八九十年代由于城市拆迁安置形成的同德围，聚集30万居民，交通拥堵、公共设施不足，矛盾错综复杂。在治理中如何科学、公平地求取民意最大公约数，始终是政府面临的重大问题。在这样的背景下，广州市政府开始尝试着创新治理方式、政策过程，逐步通过吸纳公民社会的力量来缓解传统政府管理的不足。

2012年2月23日，在同德围整治工作中，由市政府牵头成立了首个公众咨询监督委员会（简称“公咨委”），为民众参与城市治理搭建了良好平台。公咨委共有37名成员，包括党代表、人大代表、政协委员、居民代表、企业代表以及越秀区矿泉街和荔湾区西村街代表，其中居民和原住村民29人，占代表人数的78%。公咨委的主要职责是意见征集、过程监督、协调矛盾、工作评价。“公咨委”成立后，第一件事便是广泛收集市民关于同德围交通综合整治的意见，通过网络、信箱、现场收集等多种形式，短短一个月，代表们就收集了2000多条建议与意见，经过分门别类的整理，列出整治方案，直接提交市政府。市政府领导多次与“公咨委”代表座谈，商讨难点破解之道，共同推进整治工程。期间，市长亲自到同德围听取各方代表的意见，2012年10月29日，咨询监督委员会代表首次走进市政府常务会议，最终通过改变30万同德围居民生活的南北高架桥实施工作方案。普通民众参与地方政府的常务会议讨论公共项目决策，这是全国第一例。目前，该地区桥梁、地铁、公交站场加速建设，交通拥堵得以缓解，医院、中小学相继落成，同德公园的建成更是结束了同德围无社区公园的历史。

“同德围模式”的关键，在于政府主导搭建了一个充分吸纳公民参与诉求的制度化平台——公咨委。公咨委作为各方利益代表组成的议事机构，是政府和市民之间的缓冲器，其运作体现了协商民主的原则：第一，它拓宽了民主的深度，既关注决策的结果，更关注决策的过程；第二，它拓宽了民主的广度，即听取多数人的的意见。［9］而后又在方案设计中持续地展开政民互动，正如公咨委主任所认为的：同德围模式的灵魂是政民互动、协同善治、政府主导、社会协同参与。这一案例体现了参与式治理的发展趋向。当公民组织参与公共政策过程，参与到社会治理当中，这势必是公民、社会组织、政府部门、官员等相互包容、理解、认同、适应的过程。

在同德围模式的带动下，广州陆续建立不同领域的公咨委，如重大城建项目公咨委、固废处理公咨委等，区级层面的有东濠涌公咨委、金沙洲公咨委、中山一路片区排水改造工程公咨委等。“公咨委”在同德围改造过程中的效应，包含领导重视、社会关注、明星政协委员效应等多方面因素，是否具有普遍意义还需实践检验。可以肯定的是，广州“公咨委问政”模式初步成形，强调社会各阶层积极参与重要城市事务，从“管理”走向“治理”，是城市可持续发展的内在需求，也契合了中共十八届三中全会提出的“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，是协商民主运用于公民参与城市治理的有益探索和创新。

为了推进公民参与公共决策、参与城市治理的制度化，广州市政府颁布了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》。这一制度的主要内容是：政府重大民生决策时要成立公众意见征询委员会，吸纳市民公众代表，包括有利益关系的市民或团体代表参与对拟议决策事项的讨论，其讨论意见作为政府决策的重要参考。公众意见征询委员会遵循“一事一会”原则，在决策事项拟议阶段成立，到决策完成时终止。委员会成员一般不少于15人，由专业人士代表、直接利益方代表、市民代表、人大代表和政协委员构成。委员会成员对相应决策事项享有知情、参与和独立自主地表达意见等权利。依照这一制度，今后广州关系市民切身利益且涉及面广的重大民生决策事项，原则上均应成立公众意见征询委员会，征询民意，进行讨论，否则不得提交市政府集体决策。这些制度、法规大都源于各地基层民主的长期实践，都有对协商民主模式的引入，对多元主体共同参与、理性沟通、合作、公共利益等理念的强调，从不同角度折射出当今城市公共治理的新思维。

［1］陈朋．协商民主能解决哪些问题［N］．学习时报，2013－05－13．

［2］胡伟．如何推进我国的国家治理现代化［J］．探索与争鸣，2014，（7）．

［3］科恩．论民主［M］．聂崇信，朱秀贤译，北京：商务印书馆，2005．

［4］赵根成．民主与公共决策研究［M］．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000．

［5］程竹汝．为什么要选择协商民主［N］．学习时报，2014－05－05．

［6］中共中央文献研究室编．十三大以来重要文献选编（上）［M］．北京：人民出版社，1991．

［7］习近平．在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2014－09／21／c＿1112564804．htm．

［8］俞可平．治理与善治［M］．北京：社会科学文献出版社，2000．

［9］胡刚，苏红叶．广州城市治理转型的实践与创新——基于“同德围模式”的思考［J］．城市问题，2014，（3）．