基层行政监督存在的问题及完善

孙雪琳

（中共南平市委党校，福建 南平353000）

基层行政监督存在的问题及完善

孙雪琳

（中共南平市委党校，福建 南平353000）

【摘要】基层行政监督是行政监管的重要一环。面对政府职能的转变，在简政放权的改革新形势下，行政监督作为维护行政系统运行的重要途径，其自身建设对确保权力规范化行使意义重大，但目前基层行政监督在监督机制、监督主体、监督队伍、监督程序等方面还比较薄弱。对此，可从健全监督权责机制，增强监督主体的独立性和权威性，加强监督队伍建设，加强监督的连贯性等四个方面来完善当前基层行政监督机制，以期为提高基层行政监督的成效提供助力。

【关键词】基层；行政监督；权力

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对监督问题给予了高度关注，强调要“强化对行政权力的制约和监督。”行政监督作为我国监督体系的重要部分，与依法行政密切相关。科学配置权力是依法行政的基本前提，而行政监督则是确保权力持续规范化行使和提升行政效能的实质性保障，对于推进依法行政具有重要作用。近年来，随着权力清单、合法性审查等制度在全国范围内推行，自上而下的权力监督体系得到不断的完善，权责清晰、运转高效的行政治理结构开始形成。在此背景下，基层行政监督作为国家民主行政建设中的重要组成部分，也是现代行政管理的重要监督环节。［1］在基层实践中，基层行政监督体系也在不断探索新机制、新方法，取得了一定的成效，但依然存在不少问题。

一、基层行政监督的主要做法及成效

伴随着政府职能的转变，传统“行政指令”色彩逐渐消退，在民主化浪潮下，“服务型政府”、“有限政府”的理念逐渐凸显，政府和市场的边界日渐清晰，民众对权责一致的要求也更为热切。为了保障权力依法规范运行，充分发挥政府服务职能，国务院发布了一系列进一步深化行政体制改革的文件。各地立足地方实践特色和经验，在简政放权的同时，改进和完善各项监督机制，在加强对行政权力制约的基础上，不断优化权力配置、岗位职责、监督方式、政务公开和纠错问责等方面的机制。在压缩权力寻租空间，增强监督整体功能的同时，各地陆续建立电子政府信息平台，通过多元化的信息公开途径拓宽信息公开范围，畅通信息接收和反馈渠道，促进了权力公开透明行使，提升了行政服务效能，并且在基层形成了制度扩散效应。以福建省南平地区为例，一方面，通过健全完善常态化监督检查机制，加强纪检监察机构同财政、审计、税务、公安等职能部门的沟通与协调，建立系统内部协同办案机制，实现信息共享，既能节约资源又能形成监督合力；另一方面，完善纠错问责机制，将监督工作的情况作为责任制考评和民主评议的要素，纳入作风建设考核评价体系。同时，加强行政公开，强化社会各界对行政行为的监督，进一步畅通诉求渠道，落实“效能投诉路线图”，在重点企业、窗口单位、纳税大户等建立效能监测点、联系点，聘任效能监测员，形成机关效能联系监测网络。

二、基层行政监督存在的问题

（一）监督机制不够健全

从当前行政机构设置来看，主要是由同级政府和存在上下层级隶属关系的行政部门实行双重领导和监督，网格化监督机制基本形成，呈现监督主体多元性和监督程序法定的特点。这种监督机制本身存在着一定缺陷，就是自上而下的监督容易，而自下而上的监督无力，加上同级监督动力不足，难以发挥积极的监督作用。当前关于监督的法律法规还不够健全，对监督的具体操作，如监督主体、监督程序、监督方式等执行环节缺乏细化的可操作性规定，有时甚至产生模棱两可的现象。这一方面导致监督系统的职能既有交叉重复，又有权责不清，再加上缺乏必要的沟通和协调，经常出现扯皮推脱或“头痛医头、脚痛医脚”各自为政的现象”，［2］无法形成监督合力，影响执法活动的正常进行；另一方面，由于基层行政改革与上层衔接上存在一定的滞后性，囿于资金和人才的限制，监督机制的建设常常陷入较为被动的局面，监督程序不够规范，监督透明度较低，公开覆盖面较窄。［3］

（二）监督主体缺乏权威性

“有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，以保证监督主体能充分行使监督权，保证监督的独立性与权威性。”［4］我国法律对行政监督部门独立行使监督权力的主体地位有着明确规定，但在基层行政监督的现实操作过程中，由于一些岗位职责没有细化，出现问题时无法明确责任主体，责任难以落实；针对慢作为、不作为问题没有严密可行的执法标准进行衡量等行动难题，监督主体的主动性、权威性和独立性都无法得到保证，直接影响到监督成效。比如，在有些行政行为尚未构成严重违法但需要纠错更正的情形下，监督主体囿于自身影响力和权威性不高，无权采取相应的惩戒措施，而违规责任人由于害怕承担行政风险和一时的侥幸心态，对纠错更正较为抵触，这就容易导致行政监督的疲软乏力，破坏监督体系的公信力。例如，南平市法制办正常开展行政执法案卷评查、典型案例指导和评析研讨活动，可以针对相关部门执法过程中存在的问题进行监督，并提出有效的建议和办法，但被监督部门是否采纳和更正，法制办则没有法律上的强制权，能发挥的影响力相当有限，处于较为尴尬的境地。

（三）监督人员的素质不高

行政监督人员的素质高低直接影响到监督功能的发挥。基层县市区空间不大，本身是熟人社会，工作过程中有些工作人员容易受人情关系影响，原则性不强，基于受人之托等事由或怕得罪人的心理，对一些违法违纪问题，没有严格依法秉公处理。基层纪检监察人员在查办一些案件过程中，难免碰上熟人，能否依法依理处理好这种情况，考验着监督人员的执业准则和综合素质，最关键的还是要看监督人员依法行政、秉公执法的意识是否牢固。行政监督本身具有的多学科系统化特点决定了监督人员在掌握基本的业务技能基础上，还必须掌握包括政治、经济、法律等方面的专业知识，较高的政治素养、职业道德和心理素质以及丰富的阅历经验等。跨部门、综合性执法工作的推进对监督队伍的专业素质和应急处理能力提出了更高的要求，但受地缘经济社会发展的限制，基层工作的高层次人才较为匮乏，相关机构的人员配置常常呈现出流动性、临时性、非专职性的特点，无法有效地积累监督工作经验和持续性地提升业务能力。此外，由于基层行政工作繁重，监督人员分工兼职现象严重，部门之间在人员分配和调动上协调性较差，人才流失现象比较严重，影响了监督工作的正常进行。

（四）监督连贯性较弱

从监督环节上看，“科学有效的行政监督应当贯穿行政执法的全过程，集事前监督、事中监督、事后监督于一体，聚自上而下的监督与自下而上的监督于一身。”［5］目前的监督机制重点仍停留在事后监督，往往只有在行政过程中暴露出违法违纪问题或已经发生损害后果后，监督机构方才介入调查，事前监督和事中监督力度不强，着重于“纠偏于既遂”，无法从根源上起到预防和根治作用。执法全程记录本身就是一种很好的事中监督方式，但在基层地区的具体实践过程中，该项制度还处在摸索之中，缺乏健全的执法、取证规则，执法程序和案卷管理机制还不够规范，要实现全过程有据可查、有证可考尚有难度，这也影响了事后监督的反查落实。就事前监督而言，一方面是内部决策、规范性文件及规章制度的制定工作比较粗糙，合法性审查没有得到足够重视；另一方面是行政执法主体资格管理存在漏洞，其作为一种事前监督方式，应监督执法人员依法取得执法资格、持证上岗，确保执法人员具备依法行政的相应能力和素质。但这里又存在一个问题，即所持的“证”和所取得的“执法资格”并不能完全和准确地反映出执法人员的法治素质、执法能力，还须有持续的学习，如此才能促进执法人员依法行政能力的提升。

（五）政务公开有待加强

行政公开，让权力在阳光下运行，是行政监督的一种形式。随着电子信息化时代的到来，政务公开的方式日趋多元化，多样化的政务公开形式不仅有利于群众办事和监督，也使行政监督更为便捷，在行政窗口、党务政务公示栏、群众参与平台、电视报刊等传统形式之外，各地政府积极打造的政务信息电子平台逐渐成为政务公开和公众参与监督的重要方式。但目前不管是在传统实体方面还是新兴网络技术层面，政务公开工作都还不够深入。一是从技术层面上看，站在权力监督角度，电子监督系统技术还不够成熟，尚未在全国范围内推广和铺开，无法发挥实际作用；二是在公开内容的选择上，基于行政风险的考虑，行政机关工作人员对重要信息的敏感度不同，对是否公开、如何公开、公开范围和程度的处理和把握差异较大，往往选择保守而不敢公开，公开内容重“成绩”轻“问题”，对本单位正面报道多，对自身分析总结及群众提问投诉的解答少；三是公开流于形式，政务重要信息公开不够及时，政务网络系统建设维护动力不足，未及时更新维护，在民众关心的人财物问题上缺乏有效合理的进一步解释，使得公开没有达到预期目标，在执行中大打折扣。

三、完善基层行政监督的建议

（一）健全监督权责机制

在现行行政监督法规制度的基础上，结合本地实际，进一步完善行政监督的法制基础，“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题，对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性。”［6］

通过细化行政监督操作细则，将监督主体、监督目标、监督程序、监督权限和责任等以法的形式确定下来，强化主体责任，对重叠交叉部门的监督权予以撤并，对多部门共同行使的同一监督事项，统一为一个主体明确进行专门监督。［7］在完善层级监督机制和专门监督机制的前提下，突出各监督主体条块重点，理顺整个监督系统，规范程序运行，从而加强监督的自我约束，实现常态化和制度化监督。在配合权力清单建议由基层法制办或纪委监察部门牵头、组织和协调各监督部门的基础上，制定由上至下以及内外相结合的监督规则和程序，重点突出部门联动、责任落实、行政问责三大机制建设。一是突出监督部门联动，在明确各监督主体权责范围的基础上，增强联动主体的合作意识，在以公安局、检察院、法院、纪委、审计为主体的联动网络基础上，拓宽联动主体范围，丰富联动层次性，资源共享，减少监督成本，克服“难监”和“虚监”，充分发挥各监督主体的监督效能，从而提升行政监督实效。［8］二是强化责任的落实，明确责任主体，分岗设权，发现问题立即责令整改并追责，对重大复杂问题要建立集体讨论处置制度，对整改情况督促落实并及时向社会公布，提升执法监督的社会效果。［9］三是完善行政问责机制，细化岗位工作职责，加强对程序的监督，制定对不作为、慢作为问题的细化问责措施，按类别和职责区分情况处理。加强党风廉政监督，科学优化效能考核，强化监督的效果评价，通过完善相应的法律制度，建立专门的监督规范和细则，确保监督制度的正常运作。

（二）增强监督主体的独立性和权威性

克服基层行政监督处于熟人社会干扰较多的弊端，一方面，要增强监督主体的独立性，进行分权制衡的合理化配置，使监督主体免受被监督者的直接制约和干扰，从而充分行使监督权。针对一些部门，在特定范围内突出垂直领导制，给予独立的人事任免权和财政保障等，将机关的人财物的权力交给相应的上级机关，以彻底摆脱被监督者的干扰和制约。另一方面，在法定范围内适当扩大监督机关的职权，除将查处情况纳入责任制考评和民主评议内容外，还要保证监督考评工作的连续性，定期进行监督评价考核，建立多元化的责任落实机制，改变监督容易处罚难的局面，将对违法单位、违法公务员的问责追责落到实处。例如，可赋予牵头监督机关一定的经济处罚、批评建议或责令整改等惩戒性决定权，适当给予其他监督机关就监督结果的惩戒，书面报牵头监督机关审查的建议权，以增加监督主体的权威性。同时，加快建设监督评价体系，适当引入行政相对人评价、第三方评价和社会评价机制，扩大公众知情权，提高公众参与度，增强群众反馈意见和社会评价部分在监督评价体系中的参考比重。

（三）加强监督队伍建设

加强监督队伍建设，主要应从执法意识、人才储备、专业化构成、年龄构成、激励机制等方面加以完善：一是树立监督队伍的秉公执法意识，把思想政治建设摆在首位，自觉运用法治思维和法治方式解决问题。他们作为违法违纪行为的监督者，是法律法规的捍卫者，更应当以身作则，秉公执法，在工作中发挥积极性和能动性。二是增加监督队伍的人才储备，可建立选拔培训或轮岗锻炼机制，通过考试选拔和在机关内部挑选具有专业技术的人才。三是改善监督队伍专业化知识结构。由于监督工作涉及面广，涉及问题复杂，因此，必须完善执法队伍的知识构成，如法学、行政管理、经济学、审计、汉语语言文学等专业知识。对此，需要建立学习培训制度，让监督人员不断学习和更新业务及政策法规等方面的知识，为处理应对各种复杂问题打好理论基础。四是完善队伍的年龄结构。一个年龄结构合理的队伍能促进自身系统改良，最大限度地释放出监督主体的活力。因此，要确保有经验、有能力的干部带队，配备能干事、有热情的青年监督人员，以“传帮带”的形式培养年轻的队员，从实务和经验角度训练年轻监督人员的观察能力、分析能力、应变能力、组织协调能力和解决问题能力，提升监督队伍的整体战斗力。五是建立激励机制，制定科学合理的奖惩机制，将监督工作纳入评选选优考核。在基本待遇的基础上，根据工作量轻重和表现优良情况，适当提高监督人员的政治经济待遇，提升监督工作的积极性。

（四）加强监督的连贯性

监督不是一蹴而就的，要真正达到有效的监督，不能光靠“头痛医头、脚痛医脚”的事后监督，等出现问题了才开展行动，产生损害才采取补救。必须积极弥补事前监督和事中监督上的短板，增强事前、事中和事后监督的有机统一。针对事前监督，健全权力形成机制，根据权力清单，严格把关依法行政的法定依据，尤其要注意细化自由裁量标准，规范行政行为的行使。提高执法人员依法行政的资质和能力水平，做到知法、懂法、守法、用法。法制机构在加强对规范性文件合法性审查的同时，应适时调整不合时宜的事项，逐步增加合理性审查的标准和内容。完善事中监督，在执法过程方面，应切实加强执法全程记录的力度，严格遵守行政程序，结合传统法律文书记录管理制和现代互联网技术跟踪监测政府权力行使过程，做到有据可查、有证可考。此外，还应强化执法审核机制，建立并严格执行重大执法决定法制审核制度，围绕决定的主体是否合法、认定的事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、适用法律是否准确、处罚幅度是否适当等进行审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。对审核中发现的问题，要责令有关部门及时纠正，确保行政执法机关依法履行职责，维护公民法人的合法权益。在政务公开上，通过在各种形式的信息平台上发布行政信息，公布权力公开透明运行“流程图”，拓宽方便群众表达意见和诉求的渠道等路径来强化社会各界对行政机关的监督。以此为基础，将涉及行政权力行使的法定依据、责任、程序以及行政执法自由裁量权标准和行政权力运行结果等重要信息予以全面公开，接受群众和社会的监督。电子信息化平台要及时维护和更新，继续深化市县二级联动的行政权力运行机制和便民服务，不能仅限于“在线监察”的层面，还要加强宣传和教育，借助电视新闻广播等传统媒体，推广微博微信等新媒介，邀请专家学者现身说法，扩大群众可知晓的范围，加深群众对行政信息的准确理解。

【参考文献】

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［6］陈奇星.行政监督新论［M］.北京：国家行政学院出版社，2008：137-144.

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［8］王凯伟，李莉.基层行政监督联动机制运行中的主体合作博弈：现状与思路［J］.行政与法，2013（10）：15.

［9］姚磊.我国县级行政监察中的突出问题与对策——以湖北省汉川市为例［D］.武汉：华中师范大学，2013：24-25.

【中图分类号】D912.1

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0066―04

收稿日期：2015-09-02责任编校：江 流