农村社区警务多元治理主体刍议——以对马陆社区的实证调查为例

祁美玲，万 方

（南京森林警察学院，南京210023）

农村社区警务多元治理主体刍议
——以对马陆社区的实证调查为例

祁美玲，万 方

（南京森林警察学院，南京210023）

在我国社区警务发展过程中，农村社区警务由于经济、地域等外在因素和警力等内在原因而存在各种弊端，应引起重视。因此，以马陆社区为例对农村社区警务进行一定的探讨，从农村社区警务的治理主体进行研究，分析农村社区警务工作开展中的种种不足，对社会化多元治理主体力量参与社区警务提出改进对策及建议。

农村社区；社区警务；多元；治理主体

社区警务作为一种新型的警务理论，是通过警方和社区的互动作用，采用各种合法、高效的方法与手段来发现并解决社区内的治安问题，从而营造和谐的社会环境。根据公安部的部署和全国社区警务的改革，在全国的城市和农村实施了社区警务，并取得了不错的成效。同时为了贯彻十八大精神，加强社会建设，因而发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用尤为重要。十八大报告指出加强社会建设要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、公众参与、覆盖城乡的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确的现代社会组织体制。为了贯彻十八大精神，便要求社区警务中警察力量与社会力量紧密联系，建立职责明晰、依赖互动的多元权利格局，发挥社会各方面的自治性权利，实现一种民主、合作、和谐的治理秩序。

农村社区是社区的一种，农村社区警务开展同样需要参与主体的多元化。农村社区体制内的执法资源相对比较欠缺，此种前提下的社会化参与更是不可或缺。通过本文的研究，可以进一步确认农村社区警务战略都有哪些参与主体，他们发挥何种作用？各类主体间有无联系？存在哪些问题？怎样做进一步引导，实现社会化参与与社区警务战略开展的良好互动。

一、社区警务的起源与多元化治理主体的提出及构成

在20世纪70-80年代，欧美等西方资本主义国家开展了名为服务于权变的社区警务革命，即第四次警务革命。由于受到传统公共行政管理主义的影响，在第三次警务革命时期为了防止贪污和中立，警察不被提倡接近社区，由此导致责任意识差及警民关系恶化等后果。而在第四次警务革命时期，社区警务受到新公共管理思潮中的放权、对结果负责以及重视服务质量和顾客满意度等思想的影响，社区警务提倡以预防为主，并使警务回归社区，加强警方与社区公众的互动与合作。

关于多元化治理主体，西方国家政府和学者都持支持的态度。问题导向警务的创始人赫尔曼·戈尔茨坦在比较社区警务与问题导向警务的区别时指出，社区警务强调警察投身于社区，社会管理工作基本上是依靠网络系统而不是警察，警察仅能运用这些网络来支持他们的工作。这里的网络即是社区警务的合作网络。又如社区警务先驱罗伯特·特洛扬诺维兹给社区警务下的定义，他认为社区警务是在警民之间建立新合作的一种理念和组织策略［1］。如此强调社区警务合作网络构建与运用的观点不胜枚举，基于此，通过网络合作框架来认识和分析社区警务也越来越成为一种现象。

通过对国外社区警务的文献研究可知，社区警务理论认为产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的根本力量也在社会，其核心是要警察与社会紧密联系，动员全体民众参与减少和控制犯罪，以达到整个社会的安定和谐。

二、研究设计与个案导入

（一）研究设计

首先，总结国内外社区警务与治理理论的研究结果，从理论上界定多元治理主体对农村社区警务工作的重要性。

其次，根据当前的主要结论，按照一定标准，对农村社区进行分类，并选择不同类型的农村社区作为调查对象。在调查中，笔者按照现有研究成果，将我国城市社区治理模式的发展与演变概括为三种类型：行政主导型社区——政府主导型的治理模式、合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式及自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。

再次，设计调查问卷及访谈提纲，采取问卷调查与访谈相结合的方法对农村社区警务中的社会化力量进行调查。探讨农村社区警务多元化参与主体的种类、功能、结构及存在的问题等。

最后，对调查结果进行分析与总结。重点分析农村社区警务开展面临的不足，对多元治理主体力量参与社区警务提出改进对策及建议。

（二）个案情况：作为合作型社区的马陆社区

马陆镇地处上海西北郊，马陆社区是马路镇社区之一，地理位置优越，交通便捷，治安状况良好。马陆社区自开始实施社区警务之后，社区各方面都取得显著效果，已经做到了社区民警在社区，居民都知晓民警的联系方式，民警也能设身处地为居民谋福利，这样拉近了警民关系。社区组织如联防大队与治保会，与马陆村居委会共同管理马陆镇日常生活，同时还有巡防人员和志愿者共同维护社会秩序。群众对于社会治安环境普遍满意，并没有太多的危及人身和财产安全的危险因素存在，群众安全度较高。

综合上述治理主体的表现，笔者认为马陆镇已在传统社区治理模式上得到一定突破，其中政府虽仍处于指导地位，但是政府的很多权力有一定的下放。法律法规所规定的自治组织的权利与义务也更加实体化，虽然在实践中还存在一定缺陷，但总体而言，马陆镇的自治能力比传统政府主导型社区更强。所以，笔者认为马陆镇已经迈上合作型社区的道路。

三、农村社区警务多元治理主体的实证调查及分析

（一）农村社区警务多元治理主体的种类

在所调查的马陆镇中，笔者观察到的多元治理主体有以下这几种类型：

1.警察

社区民警是实施社区警务的中坚力量。天马社区的社区民警除了每周定时驻扎于社区内，还在平时加强社区实有人口管理，收集情报信息，通过多种途径来加强社区内的治安管理和安全防范，以确保人民生命财产安全，维护好社区内的治安秩序。

2.社区自治性组织（包括自管会、联勤小组及治保会）

社区自治性组织做到了让人民群众当家做主，在社区警务中起到了不可替代的作用。除了治安保卫委员会之外，马陆镇参与到社区警务工作中来的自治性组织就是自管会，有自我管理、自我服务、自我教育之称。自管会是马陆镇依据自身情况在部分社区试点成立的组织，通过居民“票选”，由居民担当自管会委员，承担业委会工作，实现社会服务管理的有序参与。然而并不是大多数人都参与了自管小队，自管小队的年龄基数偏大，而且自我管理没有渗透到方方面面，还需要更多中坚力量的建言献策。除了要接收新鲜力量，自管小队要加强与社区居民的联系，定期开展一些社区活动，鼓励群众主动参与进来。

马陆镇的另一特色是群众小联勤。关于联勤小组，马陆镇有一套较完善的运行机制，如规定每个联勤队员实行值班制，轮流担当某个小区的居委会干部，定期探访一定数额的住户以了解居民的生活情况，并根据情况进行评优、推优的工作。然而推优人数并没有与群众的满意程度成正比。笔者认为评优制度应该和群众满意度、群众安全感等挂钩，激励群众对联勤小组的组员做出评价。服务群众是联勤队的宗旨，那么把群众意见写入考核制度也是合情合理的，也是对小联勤的一种监督，一种导向。

3.保安服务公司

保安服务公司在公安机关的指导下，以履行合同的有偿服务方式维护客户内部的治安秩序，并协助公安机关预防、打击违法犯罪。保安服务人员是最常见的参与治安防范的主体，每个小区都有配备相应的物业保安，他们的任务是：“门卫、守护、巡逻”。

4.志愿者组织与社区群众

公众的参与是社区警察能够成功开展工作最重要的因素之一。在马陆镇有自发组织的平安志愿者，在交通复杂的十字路口或繁华地段自主站岗，维护交通秩序。除了志愿者这种代表性的群众外，居民自身的互相照看意识也比较强，邻里之间遇事都能互相帮助，留心留意。

在社区警务治理主体中，以社区民警为代表的政府组织改变以往统领全局的模式，通过权力下放，把由政府组织承担的部分职能交由自治组织来承担［2］。自治性组织联结政府与社区，社区民警和社区群众，其与社区民警的关系向合作化方向发展，同时，它为社区居民参与社区治理提供途径，而且群众通过自治组织也提高了参与管理的积极性。

综上所述，马陆镇的社区警务治理主体体系的结构是：以政府指导，社区组织带领群众参与管理，民众参与能力大大提高的结构。

（二）农村社区警务中的多元治理主体存在的主要问题

俞可平学者在《治理与善治》中提出，作为社会控制体系的治理，指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。治理意味着来自政府又不限于政府的公共机构或行为者，对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权利中心，与此同时，在社会和经济等方面，国家也逐渐把本来由它独自承担的责任转移给公民社会，即私人部门和自愿性团体［3］，这样国家与社会，公共部门与私人部门之间的责任界限也就越来越模糊，后者承担着越来越重要的责任，地位也越来越突出。而在马陆镇，虽然私人部门苏醒了一些治理意识，但是存在明显的参与不到位，社区意识不够，自身力量不足等问题。

1.社区民警的服务意识有待加强

治理的基础是协调而不是控制，是一种持续的互动，它应该向服务倾斜，而不是倒向强权。在理想的社区警务工作中，社区民警必须扎根于社区，深入居民群众，把社区当作自己的家园，把群众当作自己的亲人。社区警察只有树立起这样的社区意识，才能时时处处为社区和居民着想，全心全意为人民服务。例如日本的社区警务，日本警方根据乡村社会结构特点，创造“交番”、“驻在所”制度，即在每个村落中设立一座驻在所，派一名警察，协同其家属与当地村民长期共同生活在一起，担负社区警务的任务。显然，现阶段的社区民警并没有做到这种程度，相较于以前的警务方式有了大的突破，但是并未达到最佳状态。在“驻在所”中，警员的妻子担任接电话、指路等服务性辅助工作，警员也不仅是遵守、宣传、维护法律的模范，而且是社区道德模范，与社区居民形成十分融洽和谐的关系。如果马陆镇中的社区民警能更一步加深自身和社区的关系，在社区内展开更多的互动，更切实地实施动态管理，加强警民联系，加强服务民众的意识，那么马陆镇社区警务工作一定能取得进一步突破。

2.多元治理主体间的互动不够密切

一方面，自治性组织与居民的联系不够密切。自治性组织通过政府授权的方式获得权力，协助公安机关开展一些贴近于居民的专业性不高的工作，成为社区民警和社区居民之间的纽带与桥梁，这就要求治保会和自管会与社区居民有较高的接触率。然而在抽查的50份调查样本中，大多数居民只知道有其的存在，却不知其工作内容。对于治保会，有半数居民要在调查者询问是否存在的情况下才能想起，而对自治组织的了解也仅仅止于在街上巡逻。由此可见，社区自治组织在公众前的曝光率并不高，这与我们原本对自治组织的期待并不符合。由此反映出的一个问题就是社区自治组织缺乏主动性。在与治保会干部的交谈中，各种纲领性的任务和职责都是齐全的，然而群众却不闻其人，不知其效，可见在主动方面略有欠缺。自治性组织也没能找准自己的位置，从而发挥服务群众的功能。另外，自治性组织成员普遍存在老龄化现象，治保会很多成员都是一些退休老人，下岗职工。这部分成员因闲暇在家才参与自治性组织，而社区内的中坚力量参与进来的非常少，不仅是体现在年龄上，各个职业人员参与的也很少。这就导致了自治性组织任务的要求与自治组织自身的素质、能力不匹配。

另一方面，小区保安与居民缺乏互动。业务保安作为一种有规范、有制度的有偿服务形式，也应加强与小区居民的互动。保安是马陆镇上最常见的一种市场力量参与主体，但是很多社区保安在与居民相处时也并没有做到十分融洽。坚守在小区门卫处的保安，很多都缺乏细致观察的能力和危机意识。保安的素质和能力参差不齐，保安服务的质量不统一。在2009年国务院《保安服务管理条例》出台之前，一些省市的保安服务规范文件就已经规定了要对新上岗的保安进行岗前培训，使其达到一定的水平［4］。但在实际操作中，很多小区并没有做到这一点。就我们所看到的小区保安，还是有很多高龄人员在担当职责。除此之外，更有小区居民反映保安素质低下，容易与其产生口角纠纷。

对于业务保安来说，保安的收入待遇水平过低，保安工作的效率、积极性难以提高。保安是一种市场经济的产物，具有很鲜明的市场经济的特点，如有多少投入才会有多少产出，除了一些高级小区的保安收入较为可观外，很多小区的保安收入并不多，工作待遇的低下直接导致了工作情绪的低落，消极的工作态度难以开展积极的互动。除此之外，还有一个很大的原因：保安公司与社区居民之间的关系没有理顺，居民对保安服务公司的监督不能起到切实的效果。聘用保安的费用是由物业公司统一收取，与保安公司签订合同也是由物业公司进行的，这就导致了一种表象：物业公司才是保安公司的直接主体，居民就变成了间接主体。这样居民的义务与权力并不对应，很难享受到保安公司的合格服务，这也容易导致两个社区治理参与主体之间的纠纷，更不用说持续的互动了。

3.居民的参与意识不够，参与的积极性不高。

自治性组织缺少主动性的连带反映是：居民的参与意识不够，参与的积极性不高。社区居民广泛参与社区警务工作的意识不够另一个原因是大多数居民把社区警务工作定义到高高在上的层次，并没有形成良好的社区意识，普遍存在“搭便车”心理。这表现在两个方面：其一，除了少部分志愿者外，更多的群众并没有把自己视为社区警务治理主体的一员，没有达到群众普遍参与的地步。其突出表现为社区居民的社区参与意识淡薄，参与能力不强，参与热情不够；其二，这也是其他参与主体存在的问题：虽然各类主体都有一定的参与率，但是其参与活动的广泛性不高，如社区服务、社区环境、社区医疗卫生、社区文化活动等方面没有涉及，没有做到面面俱到。除此之外，社区内很多处于中坚力量的居民并没有发挥其作用，如各类职业的居民，教师、工程师、技术人员等等，如果在社区建设、社区防范工作上发挥自己的专业力量，社区警务工作一定能做到再突破。

四、农村社区警务多元治理主体的完善：结论与思考

综上可见，要加强社区警务多元治理主体的参与及协作力度，不仅要提高自身的素质水平和硬实力，还要增加各个参与主体之间的互动，提高他们的社区意识。有效的社区参与，取决于信息的普及，居民自身的见识与能力，愿意付出的时间和精力的心理态度，领导组织提供的参与途径，等等。而制约居民参与的因素则有：身为社区主人的意识，社区是否有共同的利益，社区是否有一个好的领导者，社区环境，等等。要提高各个治理主体的参与能力，需要做到：

（一）树立社区意识

各个参与主体都应该树立一种社区意识，如果连最初的概念都没有，那么即使参与到警务工作中来也是形式化的、抽象化的。虽然中国的警力配置模式在将来很长一段时间都难以突破，但是社区警务工作中的社区意识可以先在警察中培养起来。在很多警员心中有一种“偏见”：打击更重于预防。进行犯罪预防的工作的重要性在此不多做赘述，要改变这种普遍存在的偏见，公安机关就应该重视公安基层工作，重视社区警务工作。在农村中建立起固定的警务模式，鼓励警员进驻农村，与当地居民长期共同生存，与居民培养感情，把自己融入到这个社区中，让警察首先在居民中得到深切的认同，警察才能更设身处地地为这个社区着想。

要调动各类参与主体的社区意识，有两个基本途径：一是依托社区资源开办社区居民学校，普及社区、社区工作、社区治安、社区发展的知识，开展社区公共道德和社区工作技能教育与培训。当然警察也应该参与其中，把有关社区建设、社区工作特别是社区警务的内容作为重点科目，来培养警察自身的社区意识和工作能力，同时这也是与社区居民交流接触的好机会。二是社区警察与社区自治组织一道广泛宣传、发动社区居民群众参与维护社区治安，给他们提供参与其中的途径，在实践中逐步增强群众的社区意识。在强化宣传教育中要注意针对性、广泛性、多样性的问题，要针对群众普遍在意的问题，要针对不同的群体，教育的对象要广泛，教育的手段要多样化。

（二）建立互动机制

注重用社区共同利益来调动居民广泛参与的积极性，也是增加各主体之间互动、协作的机会。没有积极性，就不存在自主参与，在一个社区居民参与治安防控工作并不踊跃的形势下，规定要实现大多数社区居民都能够参加到社区的治安义务组织中来，显然也是不太现实的事情。一般来说，居民在社区中所享有的各种基本权益，包括公共安全利益等是社区形成和存在的基础，没有居民利益，也就没了社区存在的价值。社区参与的根本原因是社区居民及其组织与社区的利益相关，把解决各类社区成员尤其是大多数居民群众的实际安全需要放在首位，才能充分调动社区群众参与的积极性。在解决共同问题的同时，也加深了各个主体之间的羁绊，可以建立信息共享、资源共有的良好协作状态，建立起良性的权利依赖关系。所以解决群众普遍关心的社区治安热点、难点问题应该放在社区警务工作的重点内容上，如某一时期突出的社区盗窃事件，社区民警可以指导自管会开展相关的社区活动，自管会则积极宣传这类活动的重要性，鼓励小区群众加入自管会或者参加社区活动，调动起全社区居民的参与热情。因为这样的主题与每个居民都息息相关，涉及自身的利益，群众的热情起点较高，容易有共鸣。由此，我们可以建立：

1.联勤会议制度，开展信息交流大会。在信息交流会上，社区民警可以总结一下相关案情，提出一些预防对策和遇到突发情况的对策，并鼓励群众建言献策或交流一下自身所知的情况或反馈自身遇到的问题。特别是要鼓励、吸纳一些高级知识分子、工程师、技工等有专业水平的中坚力量的意见，在分享信息中及时发现社区居民的难处，发挥群众的智慧和力量。

2.治安宣传制度，开展文艺演出活动。文艺演出也是一种寓教于乐的方式，社区民警可以在演出中向群众汇报一下近期工作和小区建设发展，也可以就此机会宣传一些预防知识和防范手段。自管会则开展形式多样的相关表演，可以就地取材，邀请一些当地有声望的，有才学的人做演讲，或者是老年表演、幼儿舞蹈之类的能带起居民热情的活动。除了紧密了邻里情，也加强了社区民警与群众的联系，发挥了自治小组的力量，加深了三者之间的互动。

（三）加强社区自治

所谓自治，应该是类似于自管会一样的自治组织在公安机关的领导指挥下，联系群众、鼓励群众多多参与到社区警务工作中来。而在日常生活中，自治组织却不能准确找到自己的位置，对于矛盾纠纷，可能群众有自身的解决办法；对于治安案件、刑事案件可能并不常见，即使发生也有公安民警在第一线，这样自治性组织好像就处于一个尴尬的地位。

针对这样的现状，一方面，要准确定位自治组织。也就是说自治性组织应该找准自己的发力方向，在日常生活中更应该向服务群众的方向发展，便民、利民、鼓励群众参与其中才是将来发展的主题。在调动群众积极性方面要坚持先进性与广泛性相结合的原则，力求使每个参与者都能找到自己的位置，鼓励广大有志青年参与到社区管理中来，为公共机构或者私人机构注入新鲜血液。另一方面，要坚持灵活结合市场隐喻和志愿规则。在社区警务活动中，志愿者活动和见义勇为的行为无疑是具有先进性的，但是如何使这种先进性的行为成为一种普及性行为，使社区群众广泛参与其中，就要从群众的思想觉悟水平与实际承受能力出发，既提倡无私奉献的精神，又要兼顾个人合理利益，不使参与社区警务活动成为群众的负担。奖励无疑是现代社会最实际的激励方法，社区民警可以与居委会协作，把一部分社区建设资金用以志愿者活动、社区公共活动的奖励中来，使社区警务开展的种种活动得到广大青年的支持与参与，促使社区居民完成被治到自治这一过程。

（四）完善参与机制

任何活动缺少规范化、制度化的机制保障都是不长久的，而建立社区参与的长效机制就必须以法律形式来确定。当前，我国还没有关于社区参与方面的专门法律条文，为此要尽快出台相关的法律法规。

首先，应明确社区参与的主体。社区参与的主体可以以个人为单位，可以以组织、团体为单位，即建立参与方式多样化的机制，鼓励社区群众参与到社区警务的管理中来，不要求参与方式的固定性。加强宣传加入自管小组的优缺点和群众以自身名义参与到社区管理中的优缺点，如自管小组更加制度化、目标性、固定化但是占用工作时间长；自身参与志愿者活动更具有灵活性，对工作时间要求较松，但是参与活动的机会少等。让社区居民在被社区警务活动吸引的同时还可以多选择方式的参与，按自身实际情况参与到社区治理中来，形成轻松、兴趣化的全民热潮。其次，要明确社区警务参与主体的权利。要以制度形式对作为参与主体的权利与义务予以规范，哪些事项能参与，哪些事项不能参与都应该有明确的条文，避免不同主体因参与的权利和义务不一致而发生矛盾。最后，要明确具体的参与程序。各社区应该依据具体社情制定一套规范的、可行性强的参与程序。何时议事，如何实施，各个参与主体应该各司其职，分别做哪些事，有建议或者意见应该找谁提，以何种方式提等都应该有详细的规定，使人一目了然，社区警务工作的开展就井井有条。

［1］［美］Philip P.Purpura.警察与社区——概念与实例［M］.杨新华，译.北京：中国人民公安大学出版社，2009：244－248.

［2］张兆瑞.社区警务论［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2003：28.

［3］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：10.

［4］左袖阳.社区治安防控体系解读［M］.北京：中国社会出版社，2010：132.

［责任编辑：李 莹］

DF34

：A

：1008-7966（2015）03-0129-04

2015－01－16

南京森林警察学院省级大学生实践创新训练计划项目《农村社区警务多元治理主体调查研究》的阶段性成果（SJ20145014）

祁美玲（1992－），女，江苏溧阳人，2012级治安学本科学生；万方（1994－），女，福建霞浦人，2012级治安学本科学生。