浅析立案登记制度及其影响

刘立群

（中国政法大学，北京 100088）

一、对原有立案制度的反思

（一）立案审查制度之弊端

我国一直实行立案审查制度。原告起诉有可能引发民事诉讼程序，但可能不等于现实。由可能变成现实的中间阶段，即人民法院对起诉的审查[1]。当事人到法院起诉，不仅要满足形式要求，还要达到法院一系列实质审查标准，起诉要件与诉讼要件混淆，使得我国司法程序启动门槛过高；1992年修订的《民事诉讼法》单独设立了立案庭，在形式上完成了立审分离。但长期以来立案庭与审判庭功能交叉、立案过程中实质审查对审判权的冲击等一直饱受诟病；而且，立案审查权逐渐演变成一种行政性权力。实践中，不少法院在年底时，为保障结案率而不予立案，告知当事人年后再诉；对于新型、复杂或有重大影响的案件，法院为摆脱责任，也不予立案；法院单方面决定是否立案，已对当事人的诉权和程序参与权造成了极大的损害，也极大地损害了法院的权威和司法公信力，客观上催生了我国信访、上访不断，当事人不相信司法审判而采取其他非正常手段解决纠纷。根据诉讼法基本理论，诉讼程序应以保障诉权、便民高效为主旨，现有的民事立案审查制度与上述主旨产生了诸多冲突，进行改革势在必行。

（二）案由制度之弊端

案由制度可谓中国之独创。一位德国学者在中国考察期间对中国法院能够迅速统计出各类案件的数量而感到惊叹。笔者并不否认案由制度的正面价值，不可否认，案由制度对于案件的分类管理确实功劳不小，但是其应仅为案件分类的参考标准。然而，自2007年《民事案由制度》颁布以来，案由却已经成为法院受理案件的标准。法院在受理案件时，对那些不符合案由规定的案件，则采取不予受理的做法。随着社会、经济的发展，人们关注的焦点已不再是传统意义上的财产、人身等权益，环境、精神、文化等也受到了更多的关注，催生了许多新型民事案件，若一味机械地适用案由制度，势必将本应受到法律保护的权利拒之门外，也与立案登记制度相冲突。而且实践中当事人往往采取更改案由的方法，针对同一标的提起双重起诉，使得对方当事人不断地卷入纠纷之中，损害了司法稳定性和权威性。不得不说，立案审查制与案由制度可谓立案难的两大动因。

（三）立案标准不一

由于我国实行立案审查制，根据《民事诉讼法》的相关规定，法院在受理案件时就要对“当事人是否与案件具有利害关系”、“是否属于法院管辖”、“证据材料是否充分”等实体要件进行审查，但是我国各地区司法发展状况不同，司法水平参差不齐，而且各地区法院还会自行出台立案标准，对立案材料的审查予以规定。这就导致了不同的法院在进行审查的过程中，审查的标准差别很大。而且，在涉及跨省市的案件中，法院存在着地方保护主义，为抢管辖权而放宽受理标准。法院在受理案件时任意性较大，缺少客观统一的标准。

二、立案登记制度的理论基础

为解决上述种种问题，学界早有改革立案制度，代之以立案登记制度的呼声。从世界范围内看，国外司法实践中，也多为立案登记制度，如在美国，当事人只需在法院填写固定格式的表格（多为当事人基本信息等）即可登记立案，而不需实质审查。从理论层面考量，立案登记制度也更能满足保障当事人诉权行使、实现程序正义等民事诉讼的价值追求。

（一）诉权理论

诉权是当事人在合法权益受到侵害时，享有提起诉讼或者应诉，并要求法院行使审判权以保护民事权益的权利。诉权是宪法所应予保障的一项基本权利[2]。无救济则无权利，对诉权的保障程度与国家的发展进步及民主化程度息息相关。关于诉权理论，存在许多学说，诸如私法诉权说、抽象诉权说、本案判决请求说、司法行为请求说等。我国大陆民事诉讼法学界的通说为二元诉权说，所谓诉权二元说是指诉权具有在程序意义和实体意义双重含义[3]。程序意义上的诉权包括起诉权、应诉权等；实体意义的诉权包括胜诉权、反诉权。其中起诉权居于核心地位。民事诉讼坚持不告不理的原则，起诉权的行使以及当事人起诉权之行使能够得到多大程度的保障，决定了当事人的合法权益能得到多大程度的保障。司法制度的改革，应将诉权保障作为出发点和落脚点。因此，对于公民起诉权的行使应给予更多的保障而非限制。立案制度作为连接当事人起诉与审判权行使的桥梁，在其制度设置上，应将保护当事人诉权行使作为首要的原则，而不能在当事人请求司法保护的第一阶段就主观性的设置一道围墙，将当事人拒之门外。反观实务界的反对声音，诸如会造成司法资源浪费、当事人诉权滥用、增加诉讼压力及降低诉讼效率等，实有本末倒置之嫌。笔者认为，上述问题的确存在也要解决，但不应以牺牲对当事人的诉权保护为代价。

（二）接近司法理论

何谓接近司法，笔者认为可用卡佩莱蒂教授的观点对其解释，即“促进法律及政治制度，其权利、利益及其保护，为所有人实效性的接触”。自20世纪50、60年代以来，接近司法已经成为世界范围内司法改革的目标及指导原则。卡佩莱蒂教授认为，影响当事人接近司法的因素主要有法院成本、经济负担、诉讼迟延、小额请求、律师费用等。我国长久以来实行的立案审查制度不仅提高了当事人利用司法权的门槛，而且在一定程度上造成了诉讼迟延。根据现有立法，法院在立案时即可因当事人主体不适格或管辖权问题等单方面做出裁定，剥夺了当事人的程序参与权，当事人不断地上诉、申诉，导致案件在立案阶段就久拖不决。因此，立案阶段去行政化，将涉及案件的实体问题交由审判庭处理，并赋予当事人以充分的参与权就成了必然要求。纵观近年来民事诉讼法修改的趋势，小额诉讼的规定、公益诉讼的纳入等都是对接近司法原则的回应，而在立案制度的设置上，笔者认为也应以此为导向，去除立案阶段的实体审查，打开接近司法的大门。

（三）保障程序正义

美国大法官道格拉斯曾说过：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的区别”。程序正义是结果正当的必要条件。在我国长期的司法理论与实践中，一直受到“重实体、轻程序”观念的影响，程序正义观念相对淡薄，但是在近些年的法治建设中，程序正义越来越受到人们的关注。程序正义的基本要求包括：法律在具体运行中充分保障每个人的权益；每个当事人都能得到充分地表达自己观点的机会；法官客观中立；程序运行公开透明；为当事人提供救济；等等。遗憾的是，在原有的立案审查制度中，关于当事人是否具有诉的利益、管辖权问题、证据问题等实体性问题均是在双方当事人未能充分参与的情况下，由法院单方决定，缺乏程序的公开性，剥夺了当事人的程序参与权，不仅没有达到息讼止争的目的，反而增加了当事人的不满情绪，降低了司法的公信力，也对后续的案件审理造成了不必要的障碍。因此，将涉及当事人实体利益的问题，交由审判庭处理，赋予当事人充分参与陈述的机会，才符合程序正义的要求。

三、立案制度改革的影响——相关制度的改革

民事诉讼程序，从立案、审前准备到开庭审理、做出裁判是一个完整且内在逻辑关系严密的程序，可谓牵一发而动全身。立案登记不仅是立案制度的变革，更是引发民事诉讼全面变革的一个契机。将立案制度改为登记制后，原来由立案庭承担的一部分审查工作则出现了空位。另一方面，我国现有审前程序，过于简单粗糙，非但不能保证庭审的高效进行，而且若不进行相应改革，会对立案登记制度的推行构成阻力。而且，我国现有制度中，尚有一些与立案登记制度相冲突之处。因此，为完善民事诉讼的整体程序，保障立案登记制度的功效发挥，还应进行以下配套措施的改革。

（一）明确立案庭职能，贯彻立审分离原则

虽然自1992年《民事诉讼法》颁布以来，我国在法院的机构设置上增设了立案庭，在形式上完成了立审分离。但是长期以来，立案审查与案件审理分庭抗礼，立审分离只得流于形式。因此，在起诉阶段，法院只进行形式上的审查[4]，将立案庭的实体审查权剥离出去，由审判庭统一决定实质问题，走向真正意义上的立审分离，才符合审判的规律和司法的内在要求[5]。剥离后的立案庭的功能应限定于：案件登记、案件分配、移交诉讼材料、诉讼文书送达等程序性事宜。立案庭职能转变后，也避免了实践中“不予受理”、“驳回起诉”裁定相矛盾情形，即对不符合法院受理的案件进行处理，不再适用不予受理裁定，而统一适用由审判庭做出的驳回起诉裁定。

（二）完善审前程序

我国现有审判庭的功能主要局限于庭审工作。实行立案登记、将立案庭的职能限定于程序性事宜之后，关于被告人答辩、证据问题等实体问题统一由审判庭处理。为应对工作范围的扩大、避免审判庭工作陷入混乱，保障诉讼程序的有序进行，在立案制度改革的同时，必须完善立案与庭审之间的衔接——审前程序，以保障程序的连贯性和完整性。透过比较法研究，尤其是德、日等国对审前程序的探索和改革表明，独立的审前程序应具备以下功能：分流案件；整合争点；固定证据；促进纠纷的合意解决。基于以上观点，结合立案登记制度，完善我国审前程序应从以下几点着手：

1.完善程序分流制度

起诉到法院的案件数量众多且种类繁杂，为避免案件积压，造成诉讼迟延，就必须要对案件进行分流处理。2012年新修改的《民事诉讼法》第133条新增程序分流制度，从“督促程序”、“调解”、“简易或普通程序”、“证据交换”四个方面加以规定，但并未明确应由立案庭还是审判庭来负责。此外针对民诉法第124条规定的特殊情况的处理，现有司法实践，是由立案庭进行处理。但是笔者认为，上述程序都涉及当事人的实体权利，已超出了形式审查的范畴，与立案登记之要求相悖。基于程序正义之要求，上述问题均应在充分听取当事人意见的基础上做出处理，因此应由审判庭对上述问题进行判断，这样不仅在程序上更具有连贯性和一致性，更能保障当事人的程序参与权。因此，在立案登记制度下，应将民诉法第124条、第133条规定的情形统一由审判庭在对案件进行分流时处理。

2.建立审前对话机制

两大法系在具体的审前程序上虽然不尽相同，但是却有许多共同的东西，其中一点就是对话机制[6]。正如傅郁林教授所言，无论程序如何设置，都应保障当事人的程序参与权。因此，审前程序改革，由审判庭主导，其根本在于让当事人充分参与，保障民事诉讼的程序正义，构建对话机制。

（1）建立强制答辩制度。我国虽然规定了被告人应当答辩，但并未规定被告人不答辩的不利后果，未答辩也不影响法院开庭。实践中，立案庭向被告送达了起诉书、应诉通知书等材料后，将案件移交至审判庭，对当事人是否答辩甚少关心，缺少对当事人答辩的监督。当事人在答辩期故意拒绝答辩，而在开庭时，提出新的抗辩、主张甚至当庭提出反诉，造成诉讼突袭，拖延诉讼进程。美国大法官特雷勒曾说，真实最可能发现在诉讼一方合理地了解另一方时，而不是在突袭中。因此，针对我国答辩制度的完善，不仅要由审判庭进行监督指导，还要规定如果被告人未在规定的时间内进行答辩，则失去了在庭审中再次提出抗辩或主张的权利；同时，为了避免虚假答辩，应当明确规定当事人的诉辩内容对以后的诉讼活动具有法律上的约束力，不得与之冲突，否则无效[7]。通过给当事人施加必要的动力和压力，促使当事人积极作为，推动诉讼进程，进而使得案件事实而不是证据突袭或者诉讼技巧成为判决的基础。

（2）建立审判庭主导的证据交换制度。证据是诉讼的灵魂。前文已经明确立案登记制度要求立案环节只进行形式审查，因此证据审查权必须统一归于审判庭，这就为我国建立完善的证据交换制度奠定了基础。因为，在原有的立案审查制中，法院在立案时已对当事人的证据材料进行了初步审查，审前再次要求当事人提交证据或告知其证据不合法，法院处理前后矛盾，会造成当事人的抵触与不服；而且在原有体制中，也很难保证被告能够积极地提供证据。因此，在证据审查的基础上，结合举证时限制度，组织当事人进行证据交换，更有利于诉讼活动的开展。而就证据交换的组织主体而言，虽然我国现有立法赋予了当事人申请证据交换的权利，但是出于种种利益考虑，当事人往往怠于行使。就法院而言，立法赋予了法院极大的自由裁量权。实践中，证据交换很少应用，许多案件在开庭时仍不能固定争点，与案件无太多联系的材料与无争议的证据也要当庭质证，庭审盲目而拖沓。为保证庭审高质高效的进行，将审前进行证据交换确定为诉讼的必要环节并由审判庭组织，确定当事人必须在证据交换时提交证据，否则不得在庭审中再次提出的证据失权制度，借以固定争点和证据、形成审理对象则显得十分必要。

3.完善证据收集制度

证据收集制度看似与立案登记制度风马牛不相及，但民事诉讼是一个环环相扣的完整体系。如果不能对当事人的取证能力进行充分的保障，当事人收集证据时困难重重，甚至根本无法获得有利于自己的证据，则证据失权与证据交换制度也就无从谈起。由于我国并未赋予当事人调查取证的权利，也未实行律师强制代理制度，当事人取证能力较弱。《证据规定》虽有当事人申请法院调查取证的权利，但其立法层级较低，且将当事人申请调取证据的范围限定于“国家有关部门保存须人民法院依职权调取的证据”及“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据”，当事人可以申请调取证据的范围过于狭小。虽然《证据规定》也有“其他因当事人客观原因不能自行收集的其他材料”进行兜底性规定，但是实践中，法院往往以举证责任为借口，对未负举证责任的当事人提出的申请和证据怠于调查和核查，法院调取证据名存实亡。为改变现状，笔者建议建立法院令状制度，即在当事人无法自行向对方当事人或者第三人处收集证据时，可以请求法院签发令状，要求对方当事人或第三人提交证据[8]。当然，令状的签发必须限定在一定的范围内，即对查明案件事实有重要意义的事实，以避免当事人滥用权力，增加法院讼累。

四、结语

任何改革都是举步维艰的。既受到固有观念的束缚，又受到未知因素的影响，但是我们不能因此就止步不前。中国的司法改革，需要勇气，也需要智慧。既要善于借鉴，又要敢于创新。在立案审查制度饱受诟病之时，改革已势在必行。而立案制度的改革，也势必会对民事诉讼的整体架构构成冲击。改变民事诉讼立案难之现状，结合民事诉讼目的与价值，立足于当事人权益保障、案件真实发现与程序正义价值，将立案登记制度与其他制度相配合，必会给我国民事诉讼制度带来新的发展。

[1]常怡.民事诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，2012：245.

[2]江伟.民事诉讼法专论[M].北京：中国人民大学出版社，2005：69.

[3]田平安.民事诉讼法学研究[M].北京：高等教育出版社，2008：46.

[4]孙永亮.我国民事诉讼立案审查制度的重构[J].西安建筑科技大学学报，2011，（4）.

[5]傅郁林.中国民事诉讼立案程序的功能与结构[J].法学家，2011，（2）.

[6]宋朝武.公正高效权威视野下的司法制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2013：66.

[7]汤维建.论构建我国民事诉讼中的自足性审前程序——审前程序和庭审程序并立的改革观[J].政法论坛，2004，（4）.

[8]肖建华.民事诉讼立法研讨与理论探索[M].北京：法律出版社，2008：188.