关于公安机关规范执法的几点思考——以十八届四中全会精神解读为视角

万 红

(河南警察学院，河南郑州450046)

关于公安机关规范执法的几点思考
——以十八届四中全会精神解读为视角

万 红

(河南警察学院，河南郑州450046)

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为公安执法规范化建设指明了方向和重点。央地警察事权划分是进一步深化公安机关体制改革的突破口和支撑点;专项立法是破解公安机关强制执行难的根本出路;保障体系建设是引导公安机关执法岗位人员合理流动和分类管理的重要杠杆;共享机制建设是全方位实现情报信息主导警务战略的关键环节;监督机制改革是公安执法规范化建设目标得以实现的重要保障。

公安;执法;规范化

一段时期以来，全国热议十八届四中全会精神的学习和贯彻，专家、学者从不同角度进行了积极的解读。沿着十八届四中全会厘定的方向，结合当前公安机关正在开展的“四项建设”，笔者就公安机关规范执法谈几点思考，就教于学界同仁。

一、央地警察事权划分:进一步深化公安机关体制改革的突破口和支撑点

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出:“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度……”《决定》所透露出的关于在法治框架内推进国家治理体系现代化的决心和思路非常清晰。在警察领域，多年来一直有学者主张合理划分中央和地方警察事权[1]。笔者认为，警察事权关乎国家和社会安定，警察事权改革涉及当前正在全面进行的深化改革是否有可靠保障的重大问题，不容小觑。央地警察事权划分，更是直接反映中央和地方事权关系的核心环节。没有合理的警察事权划分，执法规范化建设就失去了基础，就会出现执法主体越位、错位和空位。所以，警察事权划分，尤其是央地警察事权划分，是进一步深化公安机关体制改革的突破口和支撑点。

围绕央地警察事权划分改革，笔者认为应当着重考虑以下两点:第一，重新思考“分级管理”的时代含义，进一步明确中央和地方警察机关各自的职责权限和功能定位。根据《决定》精神，笔者认为，在现有“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的体制下，应当将涉及本地区治安防范、交通安全管理、消防安全管理、户籍管理等公共服务的基本职能明确由地方公安机关行使。公安部可以对地方公安机关行使这些职能的执法活动建立起全方位的宏观指导和监控体系，但不介入具体管理。具体的管理措施，各地可以根据地方实际有所区别。另外，对于反恐、缉私、出入境、打击跨区域犯罪和国际警务合作等涉及国家利益的警察事权，则应当统一由公安部行使和调配。第二，重新思考“条块结合”的时代含义，明确中央公安机关和地方公安机关之间监督和被监督、指导和被指导、协作与被协作的法律关系，同时适当加强省一级公安机关的警察事权，明确省市县三级公安机关之间的领导与被领导的法律关系。也就是说，在省以下公安机关仍然是条块结合的模式，但是又有新变化，即“以块为主”转为“以条为主”。在此模式下，以省一级公安机关为核心，地方公安机关形成一个治安单元，能够结合本区域经济社会发展需求，有效开展各具特色的治安管理。这一改革可以借当前正在进行的人民警察法修改和全国司法体制改革契机，纳入统一的整体改革进程，做好顶层设计，依法展开。

二、专项立法:破解公安机关强制执行难的根本出路

目前，各地包括公安机关在内的行政执行难问题突出。依照现行法规定，行政决定生效后当事人拒不履行，可以有三种方式强制执行:加收滞纳金;将查封扣押的涉案财物变卖拍卖抵缴;申请人民法院强制执行。对于加收滞纳金而言，实践中，当事人常常连“本金”都不交，还能在乎“利息”吗?往往出现滞纳金和原罚款同样难以收缴的尴尬。所以，加收滞纳金的执行并不理想。对于涉案财物变卖拍卖抵缴罚款而言，大量案件查封、扣押的财产是没有什么价值的，这一措施也难以实行。对于申请法院执行而言，大部分公安行政处罚案件金额小、数量大、移送程序繁琐，导致占用司法成本高、整体效率低，因而法院并不积极。所以，实践中行政执行难较为突出。类似的问题在其他行政执法机关也程度不同地存在着。

如何破解行政执行难的问题?此次《决定》给出了较好的解决思路。《决定》明确提出，要理顺行政强制执行体制，制定强制执行法。

笔者认为，制定《中华人民共和国强制执行法》确实是破解行政执行难的根本出路，但是立法中应当把握好以下几点:第一，处理好《中华人民共和国强制执行法》和《中华人民共和国行政强制法》的衔接统一问题。它们之间是特别法与一般法的关系，超出现行行政强制法范畴的强制执行要充分论证，谨慎授权。第二，适当授予行政主体独立执行权与加强严格监督并重。要明确强制执行公开、普遍听证、全面司法监督等基本原则，既要保证行政主体有一定的独立执行权，又要从制度上杜绝行政主体独立执行的侵权可能性。第三，原则性与灵活性相结合。在设定严格的普通执行程序的同时，要针对个案特殊情况设立灵活的简易执行程序。例如对于证据充分、没有争议的小数额罚款，可以采用简易程序以节省执行成本、提高执行效率。在这方面，可以借鉴《中华人民共和国行政处罚法》的立法思路和立法模式，进行必要的立法技术处理。第四，要明确对于申请人民法院强制执行的监督责任。这有两方面意思:一是对申请人来讲，必须严格审查是否符合申请强制执行的条件;二是对于人民法院来讲，必须明确审查期限、立案条件和执行期限，以必要的立法限定程序性司法裁量权的随意和滥用。总的指导思想是既要方便行政主体申请强制执行，又要有合理的司法管控。

三、保障体系建设:引导公安机关执法岗位人员合理流动和分类管理的重要杠杆

全国公安机关推行执法资格考试和持证上岗制度已经三年多了。从实际效果看，确实对促进执法队伍水平提高和规范执法起到了积极作用。但是仍然存在一些问题，如一线执法人员主动考取执法资格的积极性不高、执法岗位的吸引力不足、有效的政策支撑体系没有建立起来等等。这些问题导致执法岗位有序流动机制难以形成，执法人员分类管理也难以实现，直接制约着整体执法水平的有效提升。

结合落实十八届四中全会精神关于深化行政执法体制改革的要求，笔者认为，执法保障体系建设是引导公安机关执法岗位人员合理流动和分类管理的重要杠杆。2015年2月出台的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》就明确强调，要根据人民警察的性质特点，建立具有职业特色的保障机制，要按照职务类别对人民警察实行分类管理。

笔者认为，加强执法保障体系建设应当做好以下几个方面的工作:第一，将执法岗位进行进一步梳理和分类，明确执法岗位上岗人员标准和行为准则。人员分类管理的合理性依据是岗位的差异性。不同的执法岗位有不同的执法要求。分岗位制定上岗人员标准和行为准则，再通过严格的考核遴选符合要求的人员上岗执法，是法治发达国家和地区警察人员管理的基本模式。以我国香港特别行政区为例，《警察通例》详细规定了各个岗位的职责要求，在每三年进行一次轮岗的基础上，经过考核选拔和部门指挥官的操行评语推荐，各个执法岗位都会由优秀警务人员担任。内地的警务改革可以吸收一些这样的合理做法，以制度建设固化岗位人员标准和行为准则，然后鼓励和选拔优秀警员充实执法岗位。第二，将执法岗位工作履历、业绩与政治进步、评优评先等有机结合，建立起科学合理的执法岗位考评和激励机制，引导基层广大民警主动向执法岗位流动。笔者调研发现，之所以有些警务人员不愿意到执法岗位工作，一是因为执法责任和风险太大，工作太辛苦;二是因为激励政策不到位，追责的多，保障的少。一句话，付出和收获不成正比，不能充分体现警察执法岗位价值。如果从保障体系建设入手，用政治的、经济的、法律的多种措施给予执法岗位充分保障，例如规定没有执法岗位阅历的不得提拔、加大执法岗位物质津贴、增加立法对于警察执法权益的保障力度等等，将会吸引更多优秀人员进入执法岗位，也能使现有执法岗位人员安心执法，感受到岗位价值，从而激发更大的执法工作主动性。第三，探索实行轮岗制。这也是制度保障的重要内容。“流水不腐，户枢不蠹”是古来圣训。只有实现了有序流动才能永葆岗位活力，同时有效杜绝执法岗位腐败。当然，是两年、三年还是五年一轮岗，是全员轮岗还是部分轮岗，是统一轮岗准入门槛还是各有不同标准，诸如此类的技术问题可以在改革中逐渐探索，但是，轮岗的大方向基本可以确定。这样下来，通过制度建设，建立起科学完善的执法保障体系，就能使全体民警心中有努力的方向，就能使警务改革理性推进，就能使公安机关执法岗位人员合理流动和分类管理真正正规化、科学化。

四、共享机制建设:全方位实现情报信息主导警务战略的关键环节

情报信息主导警务逐渐成为新形势下各国警务模式的发展方向。有学者总结说，情报信息主导警务工作模式的实施，就是适应新情况、新问题的战略选择[2]。当前面临的反恐维稳任务艰巨，刑事案件侦查和治安管理防范都面临着前所未有的压力。所有公安工作的有效完成，都离不开情报信息的支撑。但是，大量社会信息的收集和管理并不在公安机关，这就导致很多可以向前延伸的防范工作难以有效开展，案件发生后很多调查工作也不能高效开展。

根据《决定》精神，共享机制建设是全方位实现情报信息主导警务战略的关键环节。当前，各方信息共享机制建设的重点不是信息技术障碍，随着信息化的发展，信息技术问题都可以迎刃而解，建设的重点应该是联网联动和信息交换。要着力抓好以下几个环节的共享机制建设:一是公安机关内部信息共享环节。在公安机关内部，警种繁多，分工很细，虽然适应了专业化建设的需求，但也程度不同地存在各自为政现象。要通过技术整理，实现各警种信息收集、研判、交换和使用情况的全方位共享。二是公安机关和其他国家机关之间的信息共享环节。例如公安机关与法检两院之间、公安机关与税务机关之间、公安机关与金融主管机关之间、公安机关与海关之间等的情报信息交换。三是公安机关与有关社会公共组织之间的信息共享环节。例如公安机关与电信公司之间、公安机关与燃气公司之间、公安机关与自来水公司之间、公安机关与各行业自律组织之间等的情报信息交换。这些环节的信息共享必须形成成熟稳定的机制，明确要求和责任，并以制度固定下来。另外，也要加强信息平台建设和专业队伍建设，从总体上不断提高工作质量和工作效率。

五、监督机制改革:公安执法规范化建设目标得以实现的重要保障

孟德斯鸠说过，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人会无休止地使用权力，直到有界限的地方为止[3]。这充分说明了公权力监督的重要性和必要性。警察权自不例外。可以说，监督机制改革是公安执法规范化建设目标得以实现的重要保障。在这方面，《决定》和《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》规定的权力清单制、执法责任制、办案质量终身负责制等都充分加以体现。这些规定也为下一步的公安执法监督机制建设指明了方向和重点。

具体地说，公安执法监督机制的改革至少应当做好以下几方面工作:

第一，要构建全方位的内外部监督体系，不留死角。要区分警务工作秘密和国家秘密的界限，不能动不动就以保密为由，对当事人知情权予以限制。警务公开应该成为常态。各级公安机关的网络信息公开和重大案事件的公开回应应当成为最基本的警务公开两大平台。要逐步推行全面的权力清单制度。第二，要逐步探索实行定期轮岗制度。这在前文已经说过。要根据《决定》要求，对权力集中部门和岗位进行分事授权，定期轮岗，强化内部流程控制，杜绝权力滥用。第三，要进一步细化执法操作要求和标准，重点杜绝基层公安机关在刑事执法和行政执法之间进行恶意角色转化，规避法律监管。第四，要进一步整合公安机关现有的纪检监察、督察、控申、法制等监督力量，建立相对独立、垂直指挥和上级派驻的综合监督机构，真正使敢于监督、全面监督落到实处。第五，要健全行政诉讼出庭应诉制度。没有客观原因，公安机关负责人和办案民警应当出庭应诉，在应诉过程中不断提高法律认识和办案水平，同时也实现了有效的司法监督。第六，要加强重大案事件的法制审核。法制部门是公安机关内设的执法监督部门，要统一标准、统一程序、统一出口，对于重大案事件要组织内部讨论和外部听证，从而加强过程监督，最大限度降低执法过错发生率。关于这一点，公安部已经开始着手进行改革试验，各地也有了一些好的做法，可以继续探索完善。第七，尝试建立公职律师制度，在公安机关设立专职公职律师。公职律师不仅仅是代表公安机关出庭应诉，也是一级公安机关的总法律顾问，要对执法业务履行监督职能。

结合《决定》精神落实，公安部成立了全面深化改革领导小组，推动出台了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，推动了人民警察法的修改起草工作，提出了基础信息化、警务实战化、执法规范化和队伍正规化的建设目标，大量的具体改革也已经论证或启动。尤其是在执法规范化建设方面，这些年来各地已经积累了很多好的经验。下一步需要深挖改革空间，不断加强制度建设，狠抓改革成果的巩固和提升，全面按照《决定》的要求，建立起适应新治安常态的现代警务体制机制。执法要求不断变化和提升，执法规范化建设也永远在路上。

[1]孙振雷，贾建平．中国警察制度的历史流变与当代改革研究[M]．郑州:河南人民出版社，2013:76－83．

[2]王沙骋．信息共享环境:情报主导警务[M]．北京:中国人民公安大学出版社，2010:序言．

[3][法]孟德斯鸠．论法的精神[M]．申林，译．北京:北京出版社，2007:67－68．

(责任编辑:付传军)

Thinking on Standard Law Enforcement by Public Security Organs

WAN Hong
(Henan Police College，Zhengzhou Henan 450046，China)

The fourth plenary session of the 18th Communist Party of China(CPC)Central Committee has announced the Decision of the CPC Central Committee on Major Issues Concerning Comprehensively Advancing the Rule of Law．The decision points out the direction and key points for public security organs to construct standard law enforcement．The paper tries to discuss the construction of standard law enforcement from the following five aspects:the classification of central and local policing power should be the breakthrough to deepen the institutional reform of public security organ;special legislation should be the fundamental way to deal with the difficulty of law enforcement;the construction of security system should be an important lever to guide the rational flow of personnel;the construction of sharing mechanism should be a crucial link to realize the information－leading policing strategy;and the supervision system reform should provide guarantee for achieving the standardization of law enforcement．

public security;law enforcement;standardization

D631

A

1008－2433(2015)04－0107－04

2015－06－08

万 红(1971—)，女，河南信阳人，河南警察学院治安系副教授。