“无缝隙政府”理念在我国的运用及其完善——基于无缝隙政府内涵的视角

唐红玉，田湘波

(湖南大学，湖南长沙 410082)

改革开放三十年后，虽然我国经济得到快速发展，但社会中也随之出现了一系列的问题，诸如贫富差距悬殊，道德伦理丧失，环境污染严重，拜金主义流行，通货膨胀等，人们对政府治理的满意程度大大降低。这种现状如果不能得到有效的改善，势必影响我们国家的政治稳定。在改革呼声越来越高的情境下，对政府进行改造，就要引入新的管理理论。中共十七大和中共十八大都提出要实行大部制改革，促进政务公开等，这些可以优化政府治理。实际上，大部制改革与无缝隙政府理念是一致的[1]。早在二十世纪中后期，西方国家就提出了新公共管理，用以应对当时出现的经济和社会危机，它要求政府以顾客为导向，加强对绩效、客户满意度、产出等方面的重视，但是新公共管理还是出现了如政府之间各自为政、相互推诿扯皮这种分裂化、碎片化的弊端。在新公共管理理论的基础上，美国的拉塞尔·M·林登提出了无缝隙政府理论，以拆除政府内部的柏林墙，形成一种职能交叉，类似于网状的管理团队，以更好更快地为人民提供公共服务。

一、无缝隙政府理论的基本内涵

“无缝隙政府”，也叫无界限的政府，指的是政府打破传统的部门界限和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务，它是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词来形容的组织形态。[2]P2无缝隙政府是行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务的组织，并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。无缝隙政府的形式和界限是流动和变化的，具有渗透性，有时是无形的。无缝隙政府的顾客与服务提供者直接接触，两者之间是一种人性化的、直接的关系，不存在踢皮球、繁文缛节或者过多程序。无缝隙政府的运作类似于人们思维中的一种“有意义的混乱”，人对复杂问题作出决定并不是机械、直线的线性模式，而是经过时间和空间衡量，肯定和否定的弃扬，结合历史与现状等各种复合因素来织成一个决策网，在此基础上，再做出最终决策。无缝隙政府就是要在原本孤立的、分散的、各自为政的政府部门之间建立一种跨职能团队，在各方的配合之下，突破利己主义和官僚主义来达成目标。总之，无缝隙政府组织的核心，就是抛弃原有的分工、专业化的原则，按照大脑组织的模式来重新设计政府组织。

无缝隙政府理论的奠基人是美国的拉塞尔·M·林登，他的《无缝隙政府》一书全方位地讲解了什么是无缝隙政府和如何建设无缝隙政府。这本书在2002 年由汪大海教授翻译引入到我国，并且汪大海教授总结了无缝隙政府三个最主要的内容，那就是顾客导向、竞争导向、结果导向。[3]

随着经济的快速发展，不仅仅在市场领域实现了由卖方市场向买方市场的转变，在政府领域也逐渐出现了这一势头，政府只有将其政府职能、政府改革和政府行为的焦点对准顾客需要，才能实现政府和顾客的双赢。一个民主的政府应该是为了服务人民而努力，而不是为了某些官僚和利益集团而努力，优秀的政府管理应该从顾客核心的需求出发，而不是从政府本身的需求出发。以顾客为导向的政府把顾客作为最宝贵的资源，真正做到以人为本。

对于整个社会来说，没有竞争就无从谈起发展，竞争最明显的好处集中在竞争能提高效率，即投入少而产出多，竞争客观上使人们将注意力集中在资源的更好利用和对客户的服务上，可以提高社会总效益。以无缝隙政府理论来重塑政府，要求精简政府机构、公务人员各得其位、各部门职能重组，以形成强大的整体凝聚力，这是一种高效的组织结构，使政府部门富有激情和创造力，显得朝气蓬勃。而在传统的官僚制下，却要求庞大的政府机构来维护其权威，各职能部门交叉重叠，人员分配杂乱无章，各项活动都止步不前，社会暮气沉沉。可见，无缝隙政府提倡的竞争为导向不仅可以有效地防止官僚垄断，而且能促进竞争创新、节约资源，推动社会的发展。

官僚制制定了各种繁文缛节来规范人们的行为，且过于注重行政的投入和过程，却很少注重实际的结果，然而不注重结果就可能没有什么结果，这种只顾投入与过程而不顾产出的方法是极其荒谬的。在这种思想的误导下，行政过程变成了一种走过场，官僚们只在项目最初的时候干劲十足，把各项规则制定得有条不紊，然而新鲜劲过了之后，之前的承诺变得苍白，往往投入得不到应有的回报。产生这些问题的症结就在于：不衡量结果因此就不能得到很好的效果。正如一个著名的逻辑推论所言：不进行衡量就不能知道成功和失败，不能辨别成功和失败，就无法正确地奖励成功而惩罚失败，不是奖励成功那么就是在奖励失败，所以一定要重视对结果的评估。[4]P329

二、无缝隙政府理论在我国的实践

无缝隙政府理论自本世纪初引入至我国，发展至今已有十几个年头，取得了一定的发展成果，同时也出现了不少的问题，下面简要介绍一下无缝隙政府理论在我国实践所取得的成就和遇到的问题。

我国最早把无缝隙政府理论运用于实践的是浙江省玉环县。1999 年下半年，这个县开始筹划“无缝隙政府”，2000 年正式实施。2000 年9 月，玉环县“为民服务中心”正式投入运行，这意味着“无缝隙政府”正式形成。[5]从此以后，无缝隙政府理论已被广泛地运用于其他各地，全国各地都建立了行政服务中心，如2003 年，北京市怀柔区率先在整合原政府投资服务中心和部门全程办事代理制工作的基础上组建区综合行政服务中心，实现政府集中行政许可服务，解决群众跨部门办事难的问题。[6]从知网搜索关键词“无缝隙政府”，可以找到144 篇关于无缝隙政府的理论研究，其中有《基于电子政务的无缝隙政府理论分析》，《无缝隙政府理论视角下我国建设服务型政府的构建》，《基于无缝隙政府理论视角的我国政府再造探究》，《无缝隙政府理论视角下编制实名制的研究》，《基于无缝隙政府的社会管理创新——以东莞为例》等论文，这些都说明了无缝隙政府理论已被国内所广泛认同，在全国范围内得到了推广，并且在政府各个部门各项行动中都进行了实践。

在现实生活中，无缝隙政府理论在国内得到广泛应用的典型的例子有两个：其一，我国正在对政府进行全方位的改革，实行扁平化的政府结构，大幅度地压缩行政审核流程，减少了许多不必要的流程。并建立“全程办事代理制”和“便民服务中心”，节约了人们找政府办事时间和精力，提高了办事效率和人民对政府的满意度，解决了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的问题。其二，全面推进电子政务建设，力图解决政府各部门之间信息沟通不畅，各自为政，尤其是不能很好地满足公民有权获取政府信息的要求。通过电子政务，各部门之间，政府和公民之间都加强了联系，这正是无缝隙政府理论的充分实践。

但是，在运用无缝隙政府理论时也存在两个明显的不足。其一，过于重视对管理工具的使用而忽视对管理文化的塑造。

无缝隙政府确定的管理工具是指一套有七个环节的管理程序，这七个环节依次为：一是工作战略分析：向顾客提供更好的公共产品和服务；二是工作测量指标：制定出衡量工作绩效的标准；三是组织形式再造：消除不同部门之间的壁垒，建立新型的跨职能团队；四是组织流程再造：制定出最优流程图，优化工作环节；五是时间敏感性管理：做到一次性服务，在最快的时间内完成工作；六是跨功能团队角色识别：在各团队相互合作的基础上，认清自身的职能，完成自己的任务；七是个性化产品与服务品质评估：评估顾客对产品和服务的满意程度，对不当的地方进行改进。这七个流程进行协调运作就是一个完整的无缝隙政府的再造流程。[5]

以上对管理工具做了简单介绍，虽然我国的政府再造能够很好地遵守这七个环节，但是从根本上来说还是停留在对形式的更改上，还没有将这一理论渗透到文化领域和精神领域，即当前的改革还是“工具主义”、“工具理性”的摸索。可以这样说，仅仅停留在对几种管理工具的使用这是远远不够的，因为无缝隙政府的管理理念来源于西方国家，如果对它不进行中国化改造，而直接把它嫁接到我国的政府改革中，这可以说是一种外来管理技术在中国情景下的“硬着陆”式改革，这种“硬着陆”必然会有各种不良反应。所以，我们需要在我国培养出柔性的文化土壤，来使这一外来的理论和管理工具生根发芽。

其二，根深蒂固的官僚思想阻碍了无缝隙政府理论的实质性贯彻。

封建社会已经过去了几十年，但是官僚思想并没有随着专制政体的灭亡而消灭，官僚政治仍然侵蚀着我国的政治、经济和文化，可以说，官僚政治已成为影响国家发展的脓疮。

相比于无缝隙政府，官僚主义者从维护自己的官老爷的地位、维护自身的利益和垄断集团的利益出发，而不是无缝隙政府倡导的以顾客、竞争和结果为导向的理念，不同的出发点导致不同的结果，可想而知，官僚主义的横行对国家发展的危害极大。如果每个官员都自私自利从一己之私出发，对工作态度不端正，对人民假意应付，对同事结党营私，搞阶级分化，当自己的官老爷，那么一个国家的发展将是何等的悲哀，人民会痛恨政府、痛恨官僚，民怨的加深势必不利于国家的稳定和发展。国家且不能得到发展，那么无缝隙政府理念的推广落实就更加无从说起了。

三、未来我国推进无缝隙政府理论建设的合理之道

要建设完全意义上的无缝隙政府，需针对其所遇到的困境做到以下两点：培育无缝隙政府文化和根治官僚主义。

1.培育无缝隙政府文化，建设刚柔兼具的无缝隙政府。

政府的组织文化是组织的精髓，组织文化的任务是努力创造共同的价值观念体系和共同的行为准则，通过培养共同的认同感来形成无形的合力，能够对公务员形成一种无形的约束和导向，生成一种自我调控机制，以引导政府工作人员做到以人为本。十八大报告要求进一步加块政府体制改革，这就要求政府以“开拓、务实、高效、廉洁”为目标，增强公务员服务顾客或服务人民的意识，塑造出以人为本的政府文化来。要摒弃权力寻租现象，要扫除形象工程和政绩工程横行的现象，且要抛弃以谋求一己之私为中心的现象，要实现上述目标，就要求政府加强组织文化建设，改变以往有误的政府文化氛围。建设政府组织文化的有效途径主要有以下两点。

其一，大力塑造与刚性的管理工具相适应的管理文化，使管理工具的每一个步骤都能按照预计的计划真正落实。例如，在对时间敏感性进行管理时，要加强公务员办事的时间观念，从而使他们快速高效地完成任务；在对个性化产品与服务品质进行评估环节上，要做到按绩效说话，而不是以人情来评定成果，而且要按照公正的绩效评估标准来做到正确的审核。如前所述，如果不能奖励成功，那么就极有可能在奖励失败，这是极为错误的。总之，要使管理工具这种硬性流程和管理文化这种软性约束相结合，就要从根本上落实无缝隙政府文化。

其二，选择适当的价值标准，深化公务员对无缝隙政府组织文化的认同。组织价值观是组织文化的核心，塑造合理的组织文化的第一步就是选择组织的价值观。在塑造价值观时要征得政府公务员、人民和社会各组织的认可，如“以人为本”，“为人民服务”等就要得到认可。当前我国政府的首要价值标准是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，这正是无缝隙政府组织文化的体现。在选择好了价值标准之后，就要努力巩固落实这一文化。要在使用管理工具之前，向政府部门普及无缝隙政府的文化理念，大力宣传以顾客为导向、以竞争为导向和以结果为导向的实质，培养公务员的协作意识、效率意识、为民服务意识。并且要让领导带头，以更好地贯彻这些价值观念。同时还要开展各种组织文化培训，进行思想文化教育，增强业务素质，使无缝隙政府组织文化深入人心。

2.从无缝隙政府理论内涵出发，根除官僚主义。

无缝隙政府的内涵是要以顾客为导向、以竞争为导向和以结果为导向，而官僚主义下的治理却是以官僚利益、垄断地位和形象工程、面子工程为导向，官僚主义的存在严重阻碍了无缝隙政府的落实。由此，我们要从无缝隙政府理论的内涵入手，清除官僚主义。

首先，以顾客为导向作为出发点，根除官僚主义。顾客包括内部顾客和外部顾客，外部顾客就是我们通常理解的人民群众，内部顾客，就是公务员本身，这是大家容易忽视的一个重要方面。一方面，要把人民视为外部顾客，即一切要以人民的利益为出发点，创造出更多的公共产品和更优质的服务。同时，要追求零顾客成本，使顾客和政府沟通的成本降到最低。此外，还要加强与外部顾客的互动，及时回复外部顾客的疑问，捕捉外部顾客的信息反馈，以便下次提供更好的服务。大部门制的机构改革最重要的意义在于，它让我们初步看到了政府机构改革对“顾客社会”的关注[1]。另一方面，把公务员本身视为内部顾客是指国家的行政活动首先能够得到公务员接受，或者使其感到满意。如果说，国家的一项计划连公务员自己都无法说服自己去实践，那么他是不可能向人民提供良好的服务的，因此，要充分尊重公务员的意见，要信任公务员，以提高其内在动力，强化其服务的意识。总之，无缝隙政府建设就是要实现以政府为中心到以顾客为中心来思考问题的转变，使政府从管理向服务转变。

其次，以竞争为导向为出发点，根除官僚主义。竞争是创新、效率、质量的源泉，而官僚主义统治下的政府，经济是垄断的，高额利益的行业由政府操控，价格和质量随官僚的意愿来定，这样会对人民的利益造成危害，使官僚们富者更富，而底层的民众则穷者更穷。由此政府应以竞争为导向，引进公共服务的市场竞争机制，转变“政府是不可替代的实体”和“政府是唯一的公共产品和服务的提供者”等这些根深蒂固的有害的观念。要改变对公共服务的垄断甚至独占的做法，需要引入其他的社会成分通过竞争来提供公共产品和服务。[7]这主要包括以下四个方面：一是在公共机构之间展开竞争，使能者上，竞争还能提高公务员的工作热情；二是允许和鼓励民间企业参与和提供服务，加强公共机构与民营机构的合作；三是加强公共机构和非政府组织(NGO)的合作，即让非政府组织利用自身某方面的优势来更好更快地提供公共服务和产品。[4]P588如让社会上的智囊团队来制定和实施一些政府项目；四是把部分公共产品和服务全部外包给民间企业或者非政府组织，以更好地利用社会资源，政府自身也能抽出更多的时间和精力去做更重要的事情。这些机构之间彼此展开竞争，各种不同成分同时加入到社会公共产品和服务的提供上来，可以有效提高资源的利用效率和各部门工作效率，实现效益的最大化，因此，竞争导向能够有效地防止官僚主义。

最后，以结果为导向作为出发点，根除官僚主义。在官僚主义下我国行政管理过于注重过程、职能和投入，而并不注重结果或者效果的现实情况。[4]P589所以，我们迫切需要建立一套有效绩效评估制度来规范公务员的行为，以结果为导向的绩效评估是一种以结果为本的控制，其重要指标是效率、效益、公平、服务质量和公众满意度等，对政府行政的事前、事中和事后进行全面考核，对政府公共资金的目标、投入、过程、结果、反馈等进行评估。这里我们可以把绩效考核的步骤分为四个环节：一是搜集各项资料，制定活动目标；二是制定绩效评估的标准；三是实行评估并加以信息反馈；四是得出评估报告用以指导下次行政活动。这四个步骤是一个循环的过程，一环紧扣一环，由此将绩效评估工作推向进步。除此之外，还要对公务员进行思想教育培训，培养其节约意识和效率意识，用最少的公共资源来创造最多的公共财富。

总之，无缝隙政府理论指导下的政府实践要落实以顾客为导向、以竞争为导向、以结果为导向的实际内涵。真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，而不是情为官僚所系、权为官僚所用、利为官僚所谋。

近年来，为了适应经济发展的需要，我国政府不断地进行改革，尤其是自习近平总书记上台以来，我国的政治改革更是如火如荼。从惩治贪污到强调依法治国，这些改革都有力地打击了官僚主义，为无缝隙政府理论的推行扫除了一定的障碍。但是，培育无缝隙政府的土壤并不是一朝一夕的工作，需要长期的努力，才能创造出完全适合这一先进理念发展的文化氛围。

[1]祝乃娟.“大部门制”探索暗合“无缝隙政府”[N].21 世纪经济报道，2009-05-22(2).

[2]拉塞尔·M·林登.无缝隙政府——公共部门再造指南[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]汪大海.顾客社会与无缝隙政府[J].中国行政管理，2002，(03).

[4]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[5]尚虎平，韩清颖.我国“无缝隙政府”建设的成就与未来——以无缝隙政府工具为标准的评估[J].中国行政管理，2014，(09).

[6]孟伟，吕晓国.积极推进行政管理体制改革，全力打造新型无缝隙服务型政府[N].中国信息报，2005-09-16(4).

[7]尚虎平，张怡梦.建设有效无缝隙政府的前提性规则——一个面向OECD 国家政府机构改革的探索[J].甘肃行政学院学报，2014，(03).