治理主体多元化的困境与解决途径解读——基于公共行政话语理论的视角

程小飞

(安微财经大学，安徽 蚌埠 233030)

一、治理主体多元化与话语理论：本体论与认识论的统一

本体论是关于存在或生存的理论，认识论是关于人们对存在或生存的知识知道多少和怎样认识的理论。后现代构成主义、碎片化与公共治理理论治理主体多元化、一些人的对话的反思性、对抗性与公共治理理论多中心主体参与的，更具回应性的政策制定与执行模式，都或多或少的在本体论与认识论上存有共通之处。其共通之处在于：

第一，权威的多中心化。后现代的本体是构成主义的，即我们的存在本身并不是客观的，而是作为主体与客体的统一认识建构的，作为一种后现代现象，构成主义确信我们正在建构自己的社会真实。没有统一的真理与规则，也没有全球性的评判与秩序规范，而这正与多中心公共治理理论不谋而合，治理理论强调多中心的自由参与，主张消解政府的主导地位，将政府的职能限定在规则制定的领域，甚至在规则制定来说，也是多方参与、博弈的结果。治理主体的多中心治理意味着政府在对经济社会事务的管理、经济社会问题的解决过程中，政府不再是唯一的、起中心主导作用的主体，而是政府，企业、社会组织、公民建立在合作与信任基础上的协同治理的过程。

第二，认识论上两者都主张对抗性。话语理论提出了真实话语的四个条件：真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献。[1]为了保障真实话语四个条件的实现，福布斯主张：争辩与对抗是不可缺少的。福克斯与米勒摒弃了哈贝马斯所提出的“有效诉求话语的实现必须达到一致和谐”的观点，而是吸收了阿伦特的对抗性紧张关系的主张。阿伦特认为，在话语中，参与对话的双方既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的，他们期望着意义之战、期望着争辩、论证、反驳而不是和谐的异口同声。只有对抗、争辩的结果才更具有公共性。治理也是如此，治理的核心目标就是公共利益的实现，而根据公共选择理论的逻辑，单个主体只是理性经济人，不可避免的带有自我价值取向，为了公共利益的实现，治理主体间的争辩与对抗也是无法避免的选择。

二、治理主体多元化的困境与治理途径解读：独白性的交流、责任的模糊性与主体间的均势

(一)独白性的交流：破解独白性交流需要更多的回应性

独白性的交流是与有回应性的交流相对应的，话语理论的独白性指的是由于能指与所指的脱节导致的社会交流中断的状况，表现在公共行政领域中，典型的特征是管理主体对管理客体缺乏回应性。纵观西方公共管理的演变历程，是一个不断回应公共管理客体的过程，对弱势群体、企业、无组织的公民的回应分别催生了新公共行政、新公共管理以及新公共服务诸如此类的行政理念。类比而言，公共治理主体的多元化就是对后现代社会日益复杂的公共行政问题以及公民多样化的公共产品需求的回应性。

公共行政领域的独白性交流是公共行政主体缺乏回应性的主要症结，[2]这也是公共治理主体多元化途径中的困境。独白性的交流表现在两个层面，一是管理主体对管理客体不予回应或者是拒绝回应，例如司空见惯的地方政府对民众上访的截留；二是政府通过独白性的表达消解民众与政府间的紧张关系。当信息交流的主要方式是独白式的而不是公共的或对话性的交流时，对抗性的紧张关系就消失了，通常的做法是利用信息的不对称直接隐瞒或者通过复杂的陈述(故意使公共政策复杂化，变得难以理解)消解民众的知情权，导致民众在与自己切身相关的政策制定中，无法准确的表达自身的价值诉求。政府通过对公共意向性的引导、控制和规范，例如对公共传播媒介——报纸、广播、微博的监督，新闻的报喜不报忧等，隐性转移公共价值的取向。如果说过去政府对舆论的控制尚有余力的话，那么在当今网络时代则显得力不从心，甚至网络舆论对政府形成倒逼力量，对政府信任产生消极影响，具有蝴蝶效应的网络转发使得信息传播更加快捷化、大众化。[3]这种语境下独白性的对话已经无法生存，要求政府更具积极性与回应性而不是消极应对。

治理是多元化的治理，公共性的对话与争辩的紧张关系是多元化治理的应有之义，治理既不是专制也不是多数对少数的暴政，更多的应该说是一种协商式的民主，各种利益相关者在治理体系下都能表达自己的价值诉求，使得公共政策产出更加符合民意，更加能够接近帕累托最优状态和最佳的制度效率。[4]

政府在制定公共政策时，应该让所有利益相关者和所有关心公共政策的人们都参与进来，广开政策参与的方式，鼓励民众参与，同时，公民应该有序的、合理积极的参与到政治生活中，要注重通过非政府组织，利益集团，社会团体等形式，借助整体的力量，提高自己的话语权。公共舆论是社会的喉舌，是一个表达公众利益诉求、反应民意变化的场所，应该有充分的自主性，政府应该扮演好“守夜人”角色，充分发挥公共舆论的监督作用、监管作用和监控作用，让社会充分表达自己的价值，让公民的意愿最终能够通过合法的方式上升到政策议程中来。

(二)治理主体多元化的内在缺陷：权力分散化带来的权力与责任的双重模糊性

如果公共治理主体实现了多元化，那么治理责任的模糊性就在所难免，它是治理主体多元化的内在缺陷，虽然说治理主体的多元化使得政府的合法性危机得以缓解，但却使我们失去了一个在应然层面上负责任的主体，有权就有责，但是大家都有责任，也就是谁都不负责任，权力的分散化导致了权力与责任的模糊化，治理的后果由谁承担？这是一个亟需解决的问题。公共治理主体的多元化与主体间边界的模糊导致治理责任的模糊性，进而导致“治理失灵”。后现代强调解构哲学，解构一切甚至解构自身，过分的解构引致了混乱，其所带来的权力和责任的双重模糊性必然导致无法问责的困境，这对治理绩效以及绩效的评估是一个巨大的挑战，不仅如此，强势的公权力甚至还会利用责任边界的模糊性谋取权力租金。

为解决这种困境，一些学者提出了一种治疗方法：通过构建政府主导的多元治理模式来摆脱它的内在缺陷，然而这并不是治理所要最终达到的目标，治理与传统统治的重要区别就在于政府不再是唯一的权力中心，政府主导只能是逐步达到治理主体多元化的目标切合当前语境的一种手段，并不是它的目的所在。

权力与责任的模糊性要求一个清晰的无偏的界定权责的制度、规则和法治，而制度、规则与法制正是官僚制的核心价值诉求。后现代公共行政话语理论解构了官僚制，然而解构并不是否定它，而是通过解构探究它的本源，“如果行为恰当，解构就不仅仅是对异己的观点作部落化的拆分，它要求追溯一个事物的本源——这是一种谱系学或考古学——以使事物的原貌明明白白的展示出来”，[1]可见，解构官僚制的真正的企图是发掘它的有用成分，而不是摧毁它。韦伯将统治划分成三种纯粹类型：法理型统治、传统型统治和克里斯玛型统治，而法理型统治是其中最重要的统治形式，在法理的统摄下，官僚制内在地成为一个负责人的体系，下级对上级的服从不是服从于个人而是服从于非个人的制度、规则以及作为原则的法律。人们依照制度与规则来分配权力并承担相应的责任，保证行政管理的权责统一。[5]

通过以往对官僚制的批判我们发现，官僚制的批判主要集中于组织发展到后期效率低下、机构臃肿、人浮于事、呆板僵化的帕金森定律以及每个员工趋向于上升到他不能胜任的职位的彼得原理这些组织发展过程中内在缺陷的批判，而不是对官僚制制度、规则、法治体现的工具理性的批判，或者说是指对过度运用工具理性的批判。

无规矩不成方圆，任何组织的有效运转都离不开共同的准则。在多元治理的语境下，传统官僚制内在的对于规则、法治与制度的回归将是界定、明晰公共责任归属的必然选择。逐步完善各项经济社会制度，建立一个法治理念深入人心的法治型社会，这也是治理主体多元化途径发挥效用的有效构成要件。

(三)争辩与对抗的前提条件：公共治理主体之间的均势

公共能量场是话语理论的核心概念，被认为是现代物理学的场理论和现象学的方法相互修正的结果，场是作用于情境的力的复合。应用到公共行政学中，公共能量场是政策制定和修订的场所，在这里，具有不同意向性的利益相关者为获取价值而争辩、对抗，然而争辩、对抗的前提条件是各主体间的能量能达到均势或者是能相互牵制的平等状态。对治理多元化而言，实现多中心治理有效的构成要件必须是治理主体间的均势。[6]

当前，政府依然掌握着重要资源，对社会组织的发展缺乏财政、政策方面的支持；公共空间的不足也限制了公民参与，基层自治得不到有效保障，不利于公民社会的成长。这些困境的解决是公共治理主体之间均势的前提要件。

公共治理主体之间的均势要从政府与社会两个层面来考虑。作为占主导地位的政府，在发挥主导作用的同时更应该注重的是引导社会力量的成长。当前，政府应该采取渐进式方式放权，引进新公共管理、新公共服务的先进理念，让企业和社会组织购买服务，政府只在大局上进行监管，逐步放开对资源的支配权，把资源交给那些已经建立起有效的运营机制，并且在社会选择机制下的社会组织和私人企业；另一方面，政府要引导基层自治，提供社区自治的公共空间。作为基层单位，社区管理与居民的生活息息相关，从而也是培育公民意识与公民社会的良好途径。当然政府的放权并不是以激进的方式直接剥夺政府的权力，相反，还要借助政府的公权力来引导变革，一味的主张政府在权力领域的退出只会导致无政府状态或民粹主义的泛滥。

非政府组织以及企业是在公民社会中孕育产生的，社会资本是非政府组织的能量源泉。社会资本一般指的是一个个体在一个组织中，或在一个社会中所拥有的关系并利用这种关系获取利益、解决问题的能力，这里的个体可以指公民个人，也可以是社会组织。社会资本的优势在于它拥有多种渠道解决问题的方式，它可以促进信息的传播，降低交易成本、提升交易效率，相比政府资本，它能更贴近民众的细微化需求，这些优势集中到一点就是社会资本本质上能补充政府的缺位，更好的解决社会问题。社会资本的复杂性、灵活性的特征是作为单一主体的政府所不能企及的，且社会资本与社会组织存在着结构性的制约与依存关系，这也就决定了社会资本是非政府组织争取自主性与独立性的重要砝码。[7]非政府组织作为社会治理的重要主体之一应当受到政府的重视和扶持。[8]目前，我国非政府组织的发展仍处在起步阶段，需要外力的协助和扶持，当然，离不开政府的资金和政策的扶持。政府在这方面要注重维护社会资本已经构建起来的价值，“郭美美事件”导致的红十字会捐助的急剧减少，不仅是对社会建构的社会资本的破坏，也是对民众心理的伤害。

三、多元治理是未来的走向

在当代中国，依然施行的是单向度的国家管理模式，个人、群体通过引导和控制政府的政策议程设置来诉诸自己的价值倾向，[9]然而，管理主体的单一使得民众的利益诉求机制单一、缺乏竞争性选择，一旦被强势利益集团单方控制，底层民众的利益将很难得到表达。因此，未来的治理必然是作为“善治”多中心的治理。多元治理的促成并不是一蹴而就的，需要一个孕育的过程，需要从破解独白性交流、明晰治理主体间的责任、保障治理主体间的均势做起，或者说，多元治理主体的构建要明确：都要有说话的权利，说出的话是要负责的，而实力是说话有用的保障，等等问题。

[1]查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政—话语指南[M].楚艳红等译.北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]仪喜峰.行政主体理论的反思与重构[J].湖南警察学院学校，2014,(2).

[3]张勤.网络舆情的生态治理与政府信任重塑[J].中国行政管理，2014,(4).

[4]杰伊沙夫里茨，E.W.拉塞尔，克里斯托弗P伯里克.公共行政导论[M].刘俊生等译.北京：中国人民大学出版社，2008.

[5]张定准，涂准光.重申官僚理性[J].中国行政管理，2004,(3).

[6]魏崇辉.当代中国公共治理理论有效适用的三维视角解读——指向、均势与秩序[J].管理科学，2014,(1).

[7]梁莹，黄健荣.论我国第三部门的成长与社会资本的构建[J].学海，2004,(4).

[8]陈晓春，李露霞.中美非政府组织治理模式比较研究[J].湖湘论坛，2015,(1).

[9]王绍光.中国公共政策议程设定的模式[J].中国社会科学，2006,(5).