社会治理中法治建设的必然性研究

2015-03-26王勇

哈尔滨市委党校学报 2015年2期

关键词：公权力行政法治

王勇

(中共中央党校，北京 100091)

社会治理中法治建设的必然性研究

王勇

(中共中央党校，北京 100091)

社会治理作为一系列的管理理念、方法和手段，它是指政府及其他社会主体，为实现社会的良性运转所采取的。社会治理是与我国的法治建设紧密联系的，其实质是现代法治精神指导下的社会治理活动，也是市场经济的必然要求，是我国历史发展的必然要求。所以，在社会治理及其创新中必然要加强法治建设。

社会治理；法治建设；现代法治精神；市场经济

社会治理是指政府及其他社会治理主体，为实现社会的良性运转而采取的一系列管理理念、方法和手段，从而在社会稳定的基础上保障公民权利，实现公共利益的最大化。社会治理是与法治建设紧密相联的，社会治理中的法治建设具有必然性。

一、社会治理实质是现代法治精神指导下的社会治理活动

社会治理是社会组织者对社会治理的活动，它的组织者是多样的，既是政府的社会管理职能的体现，也是社会自治体、社会群体的自我管理和服务的体现，在此过程中，政府、社会组织等社会治理主体，其权力须通过法律赋予并受到法律约束，其行为所依据的法律必须有民主的立法保障，并受到法律的监督，其目的是为了更好地提供公共服务，保障公民权利，而这些恰是法治的要求，是符合现代法治精神的。

按照西方学说，现代法治精神的内容归纳起来主要体现在民主、人权、平等三个方面[1]。一般意义上说，西方的法治精神源于希腊的城邦民主制，该思想体系经过近代资产阶级革命时期的大力发展，成为人类社会的重要文明成果，并逐渐被世界各国接受。法治的价值主要就是约束公权力，保障人权。尽管在法治的发展中，不同学者对法治的理解不尽相同，比如，有的学者认为：“法治”主要是一个制度性的概念，是一系列以法律程序制度的建构为主要内涵的具有公开化和科学性的制度体；有的学者认为：“法治”是以可能性方式存在的，而无法以必然性方式存在[2]。但是，无论怎样分析和理解，对法治的认识是具有这几点共性的：法治需要科学立法及完备的法律制度；法治需要约束公权力；法治的根本目标就是保障人权。

现代社会，社会治理就是要把社会治理主体的权力纳入法治框架下，要不断通过科学民主立法，建立完备的法律制度，只有这样，公众参与、社会组织协同的社会活动才能和谐有序，公民的基本权利也才会得到切实保障。对此，只有在法治精神指导下，这些才能实现。从一定程度上来说，社会治理实质就是在现代法治精神指导下的社会治理活动，因而，要想促进社会治理的完善，就必须在社会治理中加强法治建设。

二、社会治理中的法治建设是市场经济的要求

当今社会，市场经济已经成为全球经济形式，当前我国的社会治理正是在市场经济这一大背景下展开的。市场经济是承认并维护私人利益的，是以产权确定为前提的，产权确定是等价交换的基础，而这正是市场经济的根本特征。在市场经济条件下，经济学的原理和现实都会告诉人们，“市场经济人”为降低交易成本，必然会进行不正当的竞争，市场必然会出现负的市场外部性现象，必然会出现单单依赖市场机制无法解决的问题。单单依靠市场解决不了的问题，就需要社会治理主体的出面，社会治理主体可以运用公权力维护正常的经济秩序。当然，这类治理主体主要是以政府为核心的。政府如何运用手中的公权力维护正常的经济秩序呢？政府需要依靠法治，也就是说政府运用公权力的过程也是一个运用法律使政府市场化的法治过程。“市场化政府”是一种全新的设计理念，是对传统的政府体制和运作方式的革新[3]。

维护经济秩序，需要运用公权力，如果让公权力行使达到预期效果，公权力就必须要受到限制，必须关进制度的牢笼，不得滥用。当然，限制政府的权力并不是目的，只是手段，目的应是通过限制公权力使之不侵犯公民的私权利。公权力得到正确运用，才会达到实现有形之手与无形之手协同并用，维护正常经济秩序的效果。怎样才能达到这个目的呢？必须依法行使权力，把权力放在具体的一个个法律制度的牢笼中，正如邓小平所说的，“还是要靠制度，靠制度靠得住些”，这实质就是予以法治建设。法治的核心含义是治权、治官、治政府而非治民[4]，只有建立法治国家，法治下的公共权力行使才符合市场经济的要求。这一点在习近平总书记关于依法治国的系列讲话中，在十八届四中全会的《决定》中被反复强调。

运用法律使政府市场化，就是要使政府及其工作人员具有法治观念、法治思维，能够用法治方式解决社会问题，并促使政府建立提供公共服务的竞争机制，让公共产品的提供具有竞争性。让法治指导下的市场竞争观念进入政府内部，让公共产品的提供具有竞争性，这种创新过程是对传统政府体制和运作方式的一场革新。

在经济全球化下，为保持一国经济的稳固乃至持续快速增长，就需要成熟完善的市场经济。为此，需要搞好法治建设，因为只有法治国家，政府权力的运用才与完善的市场经济社会相匹配。当前，中国在社会治理中应尽快地推进法治建设，推进法治政府、法治社会的建设，才能从根本上实现经济的持续稳定健康发展。

三、社会治理中加强法治建设是我国历史发展的必然要求

在我国加强法治建设更具有必要性，因为，长期以来，我国缺少法治的土壤，传统的中国法律文化与市场经济对法治的要求相差甚远。传统中国的法律观念带有浓厚的“人情大于王法”的色彩，多主张“德治”，引入儒家思想，礼入法中。所以，中国传统的法律文化中有大量的家教家法的内容。长期以来，在礼法结合、礼重于法这种法治观念支配下，人们并不是非常重视法律的作用，甚至认为“人情大于王法”、“权力大于王法”。即便重视法律，也一直沿袭重刑轻民的法律传统。事实上，中国古代刑法中的刑讯手段非常残酷，很多冲突和纠纷都是通过法外的礼教解决的，这样，人们越来越疏远法律，害怕法律，也不懂得用法律来保护自己的权益。当代社会，即便人们开始重视宪法和法律的作用，然而，近现代以来，中国的诸多志士仁人都坚持一种以富国强兵为目标的工具主义宪政价值观[5]。

我国传统的法律土壤并不存在法治的内生性，古代传统的法治观念，实质是对法治片面的认识，因而在人们心中也无法形成“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治观念。传统的法治观念很难与现代治理匹配，所以，必须加强法治建设，完善社会治理及其创新工作。

新中国成立后，很长的一段时期，我国的法治观念并没有深刻的转变，仍然缺乏对法律的重视，即便宪法，比如75年宪法，是完全从政治需要的角度制定的，是对“文革”在“法律上”的总结，是对“无法无天”的法律认定[6]。在本质上，那时几乎无任何法律观念。对政府来说，在1978年改革开放以前，由于长期实行计划经济，政府包办一切，无所不能，权力是无限的。

但是，伴随着改革开放，我国的历史发展进入了一个新的历史起点。随着改革的深化，随着全球经济一体化程度的加深，伴随着依法治国的提出，伴随着十八届四中全会以法治为主题的召开，我国政府的权力在压缩，在把本应属于市场的权力让位于市场，把本应属于社会的权力让位于社会，由原先超级的积极行政或消极行政转为有限度的积极行政或行政不作为。如果说，社会管理既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体[7]，那么，当前的社会治理更是如此。在实践中，比如订立行政合同，行政机关要“与被管理者进行协商，要了解其需求，征求其意见，并对其利益予以必要的尊重”[8]。现阶段，我国社会发展又进入了一个崭新的历史起点。目前，如何处理好政府与社会的关系、政府与公民的关系，这既是社会治理及其创新中要解决的问题，也是时代的课题，是法治要解决的问题。执政党因时而异，提出国家治理体系和治理能力现代化建设，也正是时代的呼唤，也是摆在执政党面前最新也最为迫切的任务。

事实上，现代社会，自从人们提出了服务行政、福利国家的概念后，政府的行政权力的运行就出现了新的形式，更多地强调协商、指导，行政命令、服从在逐渐的淡化，消极的行政转为积极的行政，政府的角色转变为提供服务者，并在打造成“无缝隙政府”，使民众能够在“任何时间”和“任何地方”得到服务[9]。社会治理面临全方位的创新，相应地，法治建设更为迫切。

四、现阶段我国法治建设面临的诸多问题要求在社会治理中加强法治建设

我国法治建设已经取得了重大成效，社会主义的法律体系已经基本建立起来了，但是，当前的法治建设仍存在诸多问题，这表现在：首先，法治理念仍需要加强，法治意识仍然普遍淡薄。法治建设的核心是法律对公共权力的治理，是依照法律规范国家机关及其工作人员的行为，是“治吏”而非“治民”，但是，尊重法律、法律至上的观念并没有完全树立，一切国家机关、团体和个人都必须服从和遵守宪法和法律的意识并没有普遍形成，总体情况来看，国家机关执法人员普遍缺乏法治意识，国家机关工作人员的法治理念亟待加强。虽然“国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的”[10]，但是，现代社会的国家机关公务人员应是人民的公仆，而不是凌驾于人民之上的统治者。要意识到，公务人员的公权力是人民所授予的，“公民与政府的关系可以看成是一种委托—代理关系，公民同意推举某人以其名义进行代理，但是必须满足公民的利益并且为公民服务”[11]。如果没有这些观念，就很难搞好法治建设，社会治理也会难以有实际效果。

其次，法律制度不完备，政府与社会的分工治理不明晰，甚至国家机关自身的职权也不清楚，公权力之间相互交叉冲突的情况比较突出。从形式要件上来说，法治需要完备的法律制度，但是，我国在诸多领域的立法并不完备，比如，在行政法治建设方面，缺少行政程序法、政府信息公开法等专门的行政法律；已有的很多行政法律也需要修改完善，比如国务院组织法内容需要修改和充实，地方政府组织法线条过粗，缺乏可操作性，等等。正因为如此，长期以来，我国行政机关职权不清、政府职能转变不力、机构臃肿、人浮于事、编制膨胀等问题始终未能解决[12]。再比如，在社会组织方面，法律也非常薄弱，至今还没有全国人大层面制定的任何法律。要使社会治理主体遵循职权法定原则，就必须明确其性质、地位、职权、职能等内容，明确机构设置和相互关系，明确内部治理结构。法律的不完备，导致社会治理主体职权不清，既阻碍了法治建设，又让社会治理难以在法制框架下进行。

再次，立法、执法、协作的水平有待提高。当前，在立法上存在这些问题：立法质量不高；立法程序不统一、不完善；很多法律尚未制定，已经制定的部分法律往往反映的是部门利益、地方利益，在实践中热衷于制定规章，看不到规章与依法行政的“法”之间的错位[14]，等等。在执法方面，存在的问题比较突出，这表现在：一是执法主体混乱；二是执法程序不清，依情不依法，依言不依法，依人不依法，无程序观念，不按程序执法的现象普遍存在；三是行政执法队伍以及社会组织内部的管理队伍的素质有待提高，不懂法，不懂管理，责任不明晰，不文明执法现象严重。在社会治理的协作方面，存在的问题也很多，各社会治理主体间，缺乏沟通与监督，各自为战，责任模糊，缺少法治下的协作机制，等等。

所以，在社会治理中必须加强法治建设，两者是相辅相成的，从某种程度上来说，两者是一件事情的两个方面，不可分离。

[1]黄之英.中国法治之路[M].北京：北京大学出版社，2000：72.

[2]莫纪宏.宪政、普遍主义与民主——第五届世界宪法大会学术研讨会综述[J].宪法学、行政法学，2001，(3).

[3]李庆钧，陈建.中国政府管理创新[M].北京：社会科学文献出版社，2007：181.

[4]李文良.中国政府职能转变问题研究报告[M].北京：中国发展出版社，2003：199.

[5]蔡定剑.历史与变革——新中国法制建设的历程[M].北京：中国政法大学出版社，1999：48.

[6]程燎原，王人博.赢得神圣——权利及其救济通论[M].济南：山东人民出版社，1998：387.

[7]莫于川.行政法治视野中的社会管理创新[J].法学论坛，2010，(6).

[8]张树义.行政合同[M].北京：中国政法大学出版社，1994：13.

[9]林登.无缝隙政府[M].北京：中国人民大学出版社，2002：89.

[10]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1974：91.

[11][澳]欧文·E·休斯.公共管理论[M].彭和平，周明德，金竹青，等,译.北京：中国人民大学出版社，2001：268.